論我國(guó)城市應(yīng)急物流體系的建設(shè)

樸銀玥

關(guān)鍵詞：物流;城市應(yīng)急物流;體系建設(shè)

中圖分類號(hào)：F235.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2021）03 — 0088 — 03

一般而言，應(yīng)急物流體系是指為應(yīng)對(duì)各種嚴(yán)重公共突發(fā)事件所建構(gòu)的物資流轉(zhuǎn)緊急保障系統(tǒng)。應(yīng)急物流體系作為緊急情況下銜接物資需求和物資供給的核心環(huán)節(jié)，不是以獲取最大經(jīng)濟(jì)利益，而是以人道主義救援為基本出發(fā)點(diǎn)?！?〕黨和國(guó)家歷來(lái)高度重視應(yīng)急物流體系的建設(shè)，尤其是2020年爆發(fā)并持續(xù)至今的新冠疫情肺炎，使該問(wèn)題的重要性認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的提升。如習(xí)近平總書記在2020年中央全面深化改革委員會(huì)會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要建立國(guó)家統(tǒng)一的應(yīng)急物資采購(gòu)供應(yīng)體系”;李克強(qiáng)總理在2020年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中也指出，“要提高應(yīng)急管理、搶險(xiǎn)救援和防災(zāi)減災(zāi)能力，強(qiáng)化應(yīng)急物資保障”?！俺鞘械臍v史就是一部防御災(zāi)害的歷史”， 〔2〕從此次抗擊新冠肺炎疫情所暴露出的各種問(wèn)題也可以看出，我國(guó)城市應(yīng)急物流體系建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)?；诖?，本文對(duì)我國(guó)城市應(yīng)急物流體系建設(shè)的意義、不足和建議展開分析，以期以當(dāng)前和今后重大公共突發(fā)事件的防控提供合理方案。

一、我國(guó)城市應(yīng)急物流體系建設(shè)的意義

1.應(yīng)對(duì)突發(fā)事件嚴(yán)峻考驗(yàn)。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)發(fā)生了多起重大突發(fā)公共事件，不僅對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重破壞，而且對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大危害。如1976年唐山大地震、2008年汶川大地震、2008年的郴州冰災(zāi)和2016年的九寨溝泥石流等自然災(zāi)害;2015年的天津港爆炸、2018年的哈爾濱太陽(yáng)島酒店火災(zāi)和2020年的泉州酒店坍塌等事故災(zāi)害;1988年的上海甲肝、2003年的非典型肺炎、2006年的禽流感以及目前的新冠疫情肺炎等公共衛(wèi)生事件;2007年廈門PX項(xiàng)目、2014年烏魯木齊的暴力恐怖襲擊、2015年永昌的群體性聚集等社會(huì)沖突事件。這些事件大都發(fā)生在城市，尤其是造成了交通、通訊、供水、供電的中斷，導(dǎo)致人民群眾的物資供應(yīng)不足，為及時(shí)有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件帶來(lái)了嚴(yán)峻考驗(yàn)。雖然2018年我國(guó)成立了應(yīng)急管理部，但面對(duì)日益增多的突發(fā)公共事件，加強(qiáng)城市應(yīng)急物流體系建設(shè)則無(wú)疑是一個(gè)重要的預(yù)防和保障措施。城市應(yīng)急物流體系以其平時(shí)不急、戰(zhàn)時(shí)緊急的特點(diǎn)，“在滿足人道主義物流要求的前提下，有效降低物流成本和不必要的資源浪費(fèi)”?！?〕

2.提高城市綜合治理水平。黨的十八屆三中全會(huì)首次提出國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略，十九屆四中全會(huì)則對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行了系統(tǒng)部署。無(wú)論是治理體系的現(xiàn)代化，還是治理能力的現(xiàn)代化都是以提高綜合治理水平為根本目標(biāo)。在國(guó)家治理領(lǐng)域中城市治理占據(jù)著重要位置，而且隨著城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和運(yùn)轉(zhuǎn)效率的相對(duì)降低，對(duì)城市治理能力的要求也不斷提高。以新冠肺炎疫情防控為例，武漢封城后的物流中斷、通化封閉小區(qū)后的平臺(tái)爆單、地方防控政策的層層加碼等，不僅說(shuō)明了城市綜合治理水平有待提升，而且說(shuō)明了城市應(yīng)急物流體系的建設(shè)任重道遠(yuǎn)。因?yàn)椋瑧?yīng)對(duì)城市公共突破衛(wèi)生事件需要在有限時(shí)間、空間和資源約束下滿足應(yīng)急物流需求，以實(shí)現(xiàn)時(shí)間效益最大化和災(zāi)害損失最小化?！?〕但我國(guó)應(yīng)急物流體系建設(shè)起步較晚，受重視程度不高，在此次疫情防控中的短板也充分暴露出來(lái)。要貫徹落實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化的決策部署以及習(xí)近平總書記關(guān)于全面提高依法防控依法治理能力的重要指示，城市應(yīng)急物流體系建設(shè)刻不容緩。

3.強(qiáng)化物流企業(yè)社會(huì)責(zé)任。企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論（Corporate social responsibility）起源于18世紀(jì)中后期英國(guó)的第一次工業(yè)革命，強(qiáng)調(diào)企業(yè)在追求利潤(rùn)時(shí)必須對(duì)社會(huì)作出貢獻(xiàn)，承擔(dān)起對(duì)政府、股東、消費(fèi)者、員工、環(huán)境、社區(qū)的責(zé)任。我國(guó)2004年制定的《公司法》明確規(guī)定企業(yè)要履行社會(huì)責(zé)任，2008年國(guó)資委也印發(fā)了《關(guān)于中央企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的指導(dǎo)意見》，此后各地方也印發(fā)了相關(guān)的指導(dǎo)意見，如2008年浙江省的《關(guān)于推動(dòng)企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任的若干意見》、2012年陜西的《關(guān)于省屬企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的指導(dǎo)意見》、2016年河北省的《河北省促進(jìn)企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的指導(dǎo)意見》等。對(duì)于物流企業(yè)而言，履行社會(huì)責(zé)任也基本的法律義務(wù)、政治職責(zé)和道德約束。和常態(tài)物流相比，應(yīng)急物流更能體現(xiàn)出在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)履行社會(huì)責(zé)任的重要意義。再以新冠疫情肺炎為例，封城、封小區(qū)、封樓所導(dǎo)致的直接結(jié)果就是城市物資供應(yīng)的匱乏問(wèn)題，如果物流企業(yè)僅出于自身員工的生命健康安全考慮而終止物流服務(wù)，則會(huì)使疫情防控雪上加霜。因此，城市物流企業(yè)在履行社會(huì)責(zé)任時(shí)，除了加強(qiáng)常態(tài)物流體系建設(shè)外，應(yīng)急物流體系的建設(shè)也必須重視。

二、我國(guó)城市應(yīng)急物流體系建設(shè)的不足

1.設(shè)施設(shè)備相對(duì)落后。自2008年汶川大地震后，應(yīng)急物流體系建設(shè)就引起國(guó)家的重視，2009年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃的通知》和2014年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)物流業(yè)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃（2014—2020年）的通知》均明確將“應(yīng)急物流”納入國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃。但從2020年新冠疫情肺炎的爆發(fā)來(lái)看，應(yīng)急物流體系的建設(shè)任務(wù)仍沒(méi)有完成，其中設(shè)施設(shè)備的落后問(wèn)題表現(xiàn)最為明顯。如重型應(yīng)急物流載運(yùn)和裝卸設(shè)備明顯不足，應(yīng)急物資調(diào)配、包裝、標(biāo)示設(shè)備較為陳舊，衛(wèi)星定位、無(wú)線射頻識(shí)別、大數(shù)據(jù)應(yīng)用設(shè)施設(shè)備應(yīng)用較少。設(shè)施設(shè)備的落后會(huì)導(dǎo)致政府部門及有關(guān)單位在面臨緊急物資倉(cāng)儲(chǔ)和調(diào)撥時(shí)速度緩慢，很難在短時(shí)間內(nèi)完成物資配送工作。如武漢新冠肺炎疫情爆發(fā)后，一方面醫(yī)療資源嚴(yán)重緊缺，另一方各地支援的物資卻堆放在武漢紅十字會(huì)的倉(cāng)庫(kù)之內(nèi)。可見，如果沒(méi)有成熟、先進(jìn)、健全的應(yīng)急物流設(shè)施設(shè)備，應(yīng)急物流體系難以真正建立和運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.信息平臺(tái)有待開發(fā)。從常態(tài)物流來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前的物流企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式仍然較為粗放、信息化程度較低、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用居高不下，嚴(yán)重制約著物流企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，信息平臺(tái)建設(shè)的投入應(yīng)當(dāng)加大。從應(yīng)急物流來(lái)看，個(gè)物流企業(yè)之間缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，各自為戰(zhàn)、自成體系導(dǎo)致物流信息的共享能力較弱。雖然我國(guó)已經(jīng)建立了諸如物流云、叭叭速配等信息平臺(tái)，但這些常態(tài)物流平臺(tái)規(guī)模大小不一、質(zhì)量高低不同。理論界認(rèn)為，專門針對(duì)應(yīng)急物流所建設(shè)的信息平臺(tái)尚不多見，尤其是能夠全面滿足應(yīng)急物流的突發(fā)性、隨機(jī)性、需求事后選擇性、流量不均衡性、時(shí)間緊迫性和社會(huì)公益性特征的信息平臺(tái)亟待開發(fā)?！?〕此外，應(yīng)急物流信息平臺(tái)的建設(shè)不是獨(dú)立的體系，還應(yīng)當(dāng)與國(guó)家地理信息處理系統(tǒng)、國(guó)家地震預(yù)報(bào)系統(tǒng)、國(guó)家城市資源信息系統(tǒng)等各種國(guó)家信息平臺(tái)相聯(lián)通，才能更好發(fā)揮作用。

3.體制機(jī)制不夠健全。一是統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。由于應(yīng)急物流涉及的部門和領(lǐng)域較為復(fù)雜，需要明確領(lǐng)導(dǎo)組織、牽頭部門和參與部門的協(xié)調(diào)合作，但由于平時(shí)不注重統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，導(dǎo)致每次應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件都是臨時(shí)成立牽頭組織，而且各部門之間的默契配合程度不高。二是運(yùn)輸保障機(jī)制。相對(duì)于客運(yùn)而言，我國(guó)鐵路貨運(yùn)的能力總體偏軟、公路連通性相對(duì)較弱、民航貨運(yùn)通航能力較差等是普遍存在的問(wèn)題，加之我國(guó)面積較大、地形復(fù)雜等特征，應(yīng)急物資的保障機(jī)制建設(shè)有待加強(qiáng)。三是人才建設(shè)機(jī)制。應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件僅靠政府的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但我國(guó)尚未建立起一支專業(yè)性較強(qiáng)的應(yīng)急物流企業(yè)隊(duì)伍，如物流企業(yè)員工參與救援的經(jīng)濟(jì)支持和補(bǔ)償機(jī)制缺乏，應(yīng)急物流專家隊(duì)伍的參與程度不夠，應(yīng)急物流志愿者的招募和使用機(jī)制缺失等都是存在的問(wèn)題。

4.法律法規(guī)力度不夠。有學(xué)者將我國(guó)城市應(yīng)急物流體系的不足歸納為“六缺”，即缺主管部門、缺相對(duì)準(zhǔn)確的需求、缺完善的政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、缺統(tǒng)一的信息平臺(tái)、缺專業(yè)化應(yīng)急隊(duì)伍和缺常態(tài)化培訓(xùn)演練?！?〕上述分析具有一定的合理之處，但立足的是一種全局性分析視角，并不排斥個(gè)別地方城市應(yīng)急物流體系的建設(shè)情況良好。如果從國(guó)家層面的整體角度來(lái)看，我國(guó)城市應(yīng)急物流體系建設(shè)不足還體現(xiàn)在法律法規(guī)的力度不夠。雖然國(guó)家制定了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》《自然災(zāi)害救助條例》等法律和行政法規(guī)，但卻缺乏物流及應(yīng)急物流方面的法律法規(guī)，從而不能為應(yīng)急物流體系的建設(shè)提供制度指引和法制保障。

三、我國(guó)城市應(yīng)急物流體系建設(shè)的建議

1.明確目標(biāo)定位。城市應(yīng)急物流體系的目標(biāo)定位問(wèn)題需要物流企業(yè)進(jìn)一步明確，做到平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)目標(biāo)資源的合理配置，既要完成盈利目標(biāo)保障企業(yè)和員工的正當(dāng)權(quán)益，又要保障突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)的國(guó)家和社會(huì)的集體利益。因此，根據(jù)這一目標(biāo)定位，城市應(yīng)急物流體系的建設(shè)可以分為常態(tài)任務(wù)和應(yīng)急任務(wù)兩個(gè)基本單位，設(shè)置具有不同功能的各個(gè)職能機(jī)構(gòu)。其中常態(tài)任務(wù)主要是預(yù)測(cè)和評(píng)估突發(fā)公共事件的發(fā)生、發(fā)展和物流需求情況，做好平時(shí)的演練工作;應(yīng)急任務(wù)是按照預(yù)定方案及時(shí)參與執(zhí)行的原則、方式和技術(shù)，動(dòng)員更多的社會(huì)力量和運(yùn)用更先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，做好戰(zhàn)時(shí)的應(yīng)對(duì)工作?；趦煞N性質(zhì)不同但又相互關(guān)聯(lián)的任務(wù)，以及每次任務(wù)完成的質(zhì)量和效率情況，要做好措施的改進(jìn)、機(jī)構(gòu)的增減和人員的配置等工作，以避免物流人力、物流和財(cái)力資源的浪費(fèi)。

2.建設(shè)信息系統(tǒng)。物流信息平臺(tái)的本質(zhì)是提高物流系統(tǒng)效率和降低物流運(yùn)行成本的現(xiàn)代化管理系統(tǒng)。在物流信息平臺(tái)建設(shè)已經(jīng)達(dá)成理論和實(shí)踐共識(shí)的情況下，應(yīng)當(dāng)立足于大數(shù)據(jù)時(shí)代智慧物流發(fā)展的基本特征，建構(gòu)科學(xué)合理、層次分明、體系完整為信息平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)體系，并將城市應(yīng)急物流信息系統(tǒng)作為其重要的組成部分?！皯?yīng)急物流信息系統(tǒng)是一個(gè)開放的復(fù)雜系統(tǒng)，主要作用是為突發(fā)事件時(shí)應(yīng)急物資的籌措、運(yùn)送、配送等物流環(huán)節(jié)提供準(zhǔn)確的信息，力爭(zhēng)在盡可能短的時(shí)間內(nèi)將其運(yùn)送到事發(fā)地的指定地點(diǎn)?！薄?〕因此，對(duì)于城市應(yīng)急物流信息系統(tǒng)建設(shè)而言需要做好以下三點(diǎn)：一是提高信息系統(tǒng)的軟硬件管理水平，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的高速、快捷和準(zhǔn)確運(yùn)轉(zhuǎn);二是采購(gòu)先進(jìn)設(shè)備、運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)、引入專業(yè)人員，實(shí)現(xiàn)信息系統(tǒng)的專業(yè)化;三是加快推動(dòng)信息系統(tǒng)與國(guó)家信息平臺(tái)的聯(lián)通，確保救援信息的及時(shí)共享。

3.健全體制機(jī)制。一是創(chuàng)建軍政企民融合機(jī)制。建設(shè)城市應(yīng)急物流體系應(yīng)當(dāng)發(fā)揮全社會(huì)的作用，除了政府的法定職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)引入軍隊(duì)和軍事設(shè)施設(shè)備、調(diào)動(dòng)物流企業(yè)的專業(yè)資源和社會(huì)公眾的人力資源，做到統(tǒng)一指揮、快速反應(yīng)、行動(dòng)迅速。二是完善物資存儲(chǔ)保障機(jī)制。城市應(yīng)急物流體系的建設(shè)必須完善突發(fā)公共事件前的物資安全存儲(chǔ)工作，結(jié)合以往突發(fā)公共事件處理的經(jīng)驗(yàn)，做好充分的市場(chǎng)調(diào)查，利用大數(shù)據(jù)對(duì)物資進(jìn)行有效分類存儲(chǔ)，避免物資浪費(fèi)和及時(shí)供給。三是加強(qiáng)人才培養(yǎng)機(jī)制。城市應(yīng)急物流人才的培養(yǎng)需要引起高度關(guān)注，建議采取政府、高校、企業(yè)、行業(yè)四方合作的模式，盡快實(shí)現(xiàn)專業(yè)人才的高質(zhì)量輸出和人才團(tuán)隊(duì)的高效率組建，因此政府要出臺(tái)人才培養(yǎng)的相關(guān)政策，高校要制定科學(xué)的人才培養(yǎng)方案，企業(yè)和行業(yè)要積極參與人才的建設(shè)。

4.啟動(dòng)物流立法。我國(guó)目前的法律體系中關(guān)于物流的專門立法是缺失的，盡管理論界已經(jīng)呼吁多年，但至今尚未引起立法機(jī)關(guān)的重視。1986年制定的《郵政法》歷經(jīng)一次修訂和兩次修正后施行至今，但其適用對(duì)象并非整個(gè)物流行業(yè)，也無(wú)法為城市應(yīng)急物流體系建設(shè)提供充足的法律依據(jù);我國(guó)于2018年出臺(tái)了《快遞暫行條例》這一行政法規(guī)，但其并未對(duì)應(yīng)急物流加以規(guī)定，而且較低的法律層級(jí)也無(wú)法滿足我國(guó)物流業(yè)發(fā)展尤其是城市應(yīng)急物流體系建設(shè)的要求。在2012年國(guó)家發(fā)改委就明確制定物流法很有必要，但目前全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未有這方面的立法動(dòng)向。筆者認(rèn)為，為規(guī)范我國(guó)物流行業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)盡快將物流法制定工作納入國(guó)家立法進(jìn)程，并將城市應(yīng)急物流體系建設(shè)作為其重要的內(nèi)容，明確不同主體在此項(xiàng)工作中的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。

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〔責(zé)任編輯：孫玉婷〕