論機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)同推進(jìn)

李寅月

〔摘要〕 改革開放40多年來，作為我國(guó)政治體制改革的切入點(diǎn)，機(jī)構(gòu)改革始終與經(jīng)濟(jì)體制改革相隨相伴、協(xié)同推進(jìn)。這一協(xié)同推進(jìn)，宏觀上呈現(xiàn)出有節(jié)律的三個(gè)階段，同時(shí)深含內(nèi)在動(dòng)力及其機(jī)理，展現(xiàn)出蓬勃向上的光明前景。

〔關(guān)鍵詞〕 機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)濟(jì)體制改革，政治體制改革

〔中圖分類號(hào)〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1004-4175（2021）03-0063-07

當(dāng)前，由2018年黨政機(jī)構(gòu)改革所形成的正效應(yīng)正在充分釋放，各方面深層改革尤其是事業(yè)單位改革還在持續(xù)推進(jìn)，政治體制改革的力度及其對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的促動(dòng)作用愈來愈明顯。正如有研究者明確指出的：我國(guó)的政治體制改革不僅不滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，反而蹄疾步穩(wěn)、成效顯著。由此也就提出相關(guān)問題，即接地求實(shí)地思考追問，我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的協(xié)同推進(jìn)程度怎樣、深層動(dòng)力及其機(jī)理如何、改革前景又怎樣客觀預(yù)判？弄清這些問題，對(duì)于新時(shí)代改革開放和實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)百年”目標(biāo)，無疑具有重要價(jià)值和意義。

一、“兩個(gè)改革”的協(xié)同推進(jìn)歷程

從整體上看，改革開放以來在中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政治建設(shè)的框架下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革與政治領(lǐng)域改革之間有著緊密的關(guān)聯(lián)。梳理經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，二者具有明顯的“階段性”及節(jié)律性，上層建筑主動(dòng)改革以配合經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化的旋律十分明確，“兩個(gè)改革”節(jié)律推進(jìn)、相互影響并相互促動(dòng)。

改革開放以來，黨中央對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革曾作過五次頂層設(shè)計(jì)。第一次是1978年黨的十一屆三中全會(huì)。為了改變當(dāng)時(shí)貧窮落后的面貌，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)體制改革刻不容緩。經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)在于第一產(chǎn)業(yè)，因?yàn)楦母镩_放前夕我國(guó)經(jīng)濟(jì)的核心問題是農(nóng)業(yè)問題。黨中央在十一屆三中全會(huì)和四中全會(huì)上制定了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，共25項(xiàng)政策，啟動(dòng)了農(nóng)村改革，全面推行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，開啟了改革開放的宏大序幕。第二次是1984年黨的十二屆三中全會(huì)。會(huì)議作出了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，開啟了走向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過渡期，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革全面開局的標(biāo)志，“即在前期農(nóng)村改革初步成功的基礎(chǔ)上，開啟以城市為重點(diǎn)的整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革” 〔1 〕47。第三次是1993年黨的十四屆三中全會(huì)。會(huì)議作出了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，改革開放正式開啟了經(jīng)濟(jì)新體制的建設(shè)，意味著經(jīng)濟(jì)體制改革已不再是舊體制的修修補(bǔ)補(bǔ)，而是探索一條全新的道路。第四次是2003年黨的十六屆三中全會(huì)。會(huì)議作出了《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體體制若干問題的決定》，首次提出“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，在“效率優(yōu)先、兼顧公平”原則和科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。第五次是2013年黨的十八屆三中全會(huì)。會(huì)議作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，制定了全面深化改革總目標(biāo)和2020年之前的階段性目標(biāo)，標(biāo)志著改革開放從以經(jīng)濟(jì)體制改革為核心向“五位一體”的全面深化改革邁進(jìn)。

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷邁進(jìn)，我國(guó)經(jīng)歷了多輪機(jī)構(gòu)改革。1982年，主題是提高政府工作效率和干部年輕化，國(guó)務(wù)院行政部門從100個(gè)減少到61個(gè)。1988年，主題是轉(zhuǎn)變政府職能以提高效率，國(guó)務(wù)院行政部門從72個(gè)減少到68個(gè)。1993年，主題是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，國(guó)務(wù)院行政部門從68個(gè)減少到59個(gè)。1998年，主題是解決政企不分的問題，國(guó)務(wù)院行政部門從59個(gè)減少到52個(gè)。2003年，主題是新型行政管理體制構(gòu)建，國(guó)務(wù)院行政部門保持52個(gè)未變。2008年，主題是建立大部門體制，國(guó)務(wù)院行政部門從52個(gè)減少到48個(gè)。2013年，主題是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，國(guó)務(wù)院行政部門從48個(gè)減少到46個(gè)。2018年，主題是深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，其中國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革力度空前，組建7個(gè)部門，重組兩個(gè)部門，優(yōu)化兩個(gè)部門，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，國(guó)務(wù)院行政部門從46個(gè)減少到43個(gè)。

在“兩個(gè)改革”的協(xié)同推進(jìn)中，圍繞著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和以九個(gè)“五年計(jì)劃（規(guī)劃）”的制定為根本需求體系，我國(guó)總體的改革也走過了大的三個(gè)階段，即1978-1992年改革發(fā)軔階段，1992-2012年新體制建設(shè)階段，2012年至今的全面改革階段。從表1可見，改革開放40多年來，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)體制改革為核心的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)階段基本重合，這說明“兩個(gè)改革”的主線彼此呼應(yīng)并次第推進(jìn)。

一方面，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主線來看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革走過了從農(nóng)業(yè)切入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，建立和完善新體制，最終經(jīng)濟(jì)體制改革成效顯著并帶動(dòng)了其他領(lǐng)域改革的歷程，三個(gè)階段的演進(jìn)分別解決了“經(jīng)濟(jì)體制改革探索”“建立什么樣的經(jīng)濟(jì)體制”和“發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革拉動(dòng)作用”的關(guān)鍵問題。另一方面，以機(jī)構(gòu)改革為主線來看，三個(gè)階段機(jī)構(gòu)改革的演進(jìn)實(shí)際上也是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的演進(jìn)，這三個(gè)階段可以描述為，“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化發(fā)軔——行政體制破冰期”，“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化探索——以經(jīng)濟(jì)體制改革要求為方向”，“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化全面展開——從行政體制改革向政治體制改革擴(kuò)展”。

改革開放40多年來，以機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)的政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革是并行推進(jìn)的，并非政治體制改革嚴(yán)重滯后。經(jīng)濟(jì)體制改革以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，政治體制改革以國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化為主要目標(biāo);經(jīng)濟(jì)體制改革的落腳點(diǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政治體制改革的抓手或杠桿則是機(jī)構(gòu)改革。

二、“兩個(gè)改革”的協(xié)同推進(jìn)動(dòng)力及其機(jī)理

探討改革開放大背景下中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的總體方法論（見圖1），橫向來看，在改革開放三大階段中，經(jīng)濟(jì)體制改革都處在前端核心位置，機(jī)構(gòu)改革則是上層建筑為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化而不斷作出的實(shí)際反應(yīng)，且比經(jīng)濟(jì)體制改革更多輪、更趨漸進(jìn)性?？v向來看，最左側(cè)標(biāo)明了改革開放至今最重要的三段年代背景，第二列是五次關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的重要節(jié)點(diǎn)，第三、四列是經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)機(jī)構(gòu)改革提出的要求和重點(diǎn)任務(wù)。

從表1的梳理和對(duì)關(guān)鍵文本的分析出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)圍繞著發(fā)展需求，在制定和修正階段性發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)體系的前提下，我國(guó)“兩個(gè)改革”呈現(xiàn)明顯的“互動(dòng)”與“平衡”模式（見圖2）。從“改革開放開局”“新體制建立與完善”和“全面深化改革”三個(gè)不同階段具體改革背景和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求來看，我們黨領(lǐng)導(dǎo)的改革開放主要從經(jīng)濟(jì)體制和政治體制兩方面入手進(jìn)行改革，兩方面相互交叉并漸次推進(jìn)，呈現(xiàn)“發(fā)展需求→經(jīng)濟(jì)改革→機(jī)構(gòu)改革→機(jī)構(gòu)運(yùn)行→進(jìn)一步的發(fā)展需求”的螺旋式上升態(tài)勢(shì)，證明“兩個(gè)改革”的深層動(dòng)力及其作用機(jī)理。

（一）“互動(dòng)”動(dòng)力與“平衡”動(dòng)力

改革開放40多年，以民族復(fù)興和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)體制改革始終保有充足的動(dòng)力，從未停歇。自1978年以來關(guān)鍵的五次黨的三中全會(huì)，始終堅(jiān)持改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化道路，展示出經(jīng)濟(jì)體制改革的頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)著持續(xù)不斷的改革，推動(dòng)了生產(chǎn)力發(fā)展。以生產(chǎn)力發(fā)展為目的，生產(chǎn)關(guān)系相對(duì)滯后狀況在改革中也不斷改變，同時(shí)拉動(dòng)了上層建筑重塑。正是為滿足人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，改革開放從經(jīng)濟(jì)改革入手，機(jī)構(gòu)改革蓄勢(shì)后發(fā)，“兩個(gè)改革”才積蓄了強(qiáng)勁的互動(dòng)動(dòng)力。比如從黨的十一屆三中全會(huì)后，“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村取得了巨大成就……改變不適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的體制，全面推行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，發(fā)揮了八億農(nóng)民的巨大的社會(huì)主義積極性”①。之后，以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革迅即提上日程，而經(jīng)濟(jì)體制改革從農(nóng)村推進(jìn)到城市，政府行政管理的滯后性便暴露了。為了進(jìn)一步發(fā)展和解放生產(chǎn)力，“國(guó)家對(duì)企業(yè)管得過死”①的問題，必須通過包括機(jī)構(gòu)改革在內(nèi)的行政體制改革加以解決，這就實(shí)現(xiàn)了一次向上的辯證循環(huán)。而在最近幾次改革的辯證循環(huán)中，機(jī)構(gòu)改革相較經(jīng)濟(jì)體制改革的“滯后性”明顯好轉(zhuǎn)，黨和政府的機(jī)構(gòu)改革安排更加及時(shí)和大力度，機(jī)構(gòu)改革布局也明顯具有先導(dǎo)性，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革頂層設(shè)計(jì)的促進(jìn)作用更加凸顯。比如當(dāng)2020年比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制目標(biāo)達(dá)成后，機(jī)構(gòu)改革的相對(duì)滯后性問題就更大幅度解決，“兩個(gè)改革”的協(xié)同推進(jìn)就更具新水平和高質(zhì)量。當(dāng)然上層建筑依據(jù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)行改革規(guī)律是永遠(yuǎn)不變的，黨政機(jī)構(gòu)在運(yùn)行和檢驗(yàn)中不會(huì)達(dá)到完美形態(tài)，矛盾、問題和不適應(yīng)始終存在，因此改革是恒久常態(tài)，“兩個(gè)改革”的互動(dòng)動(dòng)力不竭。

對(duì)于“兩個(gè)改革”，在三大不同階段，面對(duì)不同的情況和改革任務(wù)，改革舉措和對(duì)策也相對(duì)有所區(qū)別，這體現(xiàn)了不同階段黨的不同使命，表征了中華民族復(fù)興不可逆的大勢(shì)。三個(gè)階段之間的經(jīng)濟(jì)體制改革具有明顯的基礎(chǔ)性和持續(xù)性，這保證了“兩個(gè)改革”的高速率與穩(wěn)定平衡?！皟蓚€(gè)改革”之間的客觀邏輯，符合改革開放、國(guó)家發(fā)展進(jìn)步戰(zhàn)略布局的大邏輯，即面對(duì)百業(yè)待興的國(guó)家面貌，從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域入手，積累改革動(dòng)能與勢(shì)能，將改革逐步推進(jìn)到政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域，直到全面推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。因此，每一階段的機(jī)構(gòu)改革必然適配于該階段經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的要求，具有階段的適配性。比如在對(duì)外開放方面，1993年《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，“堅(jiān)定不移地實(shí)行對(duì)外開放政策，加快對(duì)外開放步伐，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，優(yōu)化資源配置”。到了上世紀(jì)末，對(duì)外開放已經(jīng)深入到全面開放階段，圍繞加入WTO等一系列戰(zhàn)略性舉措，對(duì)外開放步伐從改革開放初期設(shè)立特區(qū)探索逐步加速，這是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的實(shí)情，也是經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性。而2003年的機(jī)構(gòu)改革，其內(nèi)容中包括“繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部”②?！蛾P(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明（2003）》明確指出，“目前，國(guó)內(nèi)貿(mào)易和對(duì)外貿(mào)易以及反傾銷反補(bǔ)貼工作分別由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部管理;產(chǎn)品的進(jìn)出口工作，分別由國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)。這種內(nèi)外貿(mào)分割、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)分割和進(jìn)出口配額分割的管理體制，不能適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織新形勢(shì)的需要，不能適應(yīng)建立和健全統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系的要求”②。在對(duì)外開放的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)內(nèi)在要求下，機(jī)構(gòu)改革雖然相對(duì)滯后，但凸顯適配性。因此，每一輪機(jī)構(gòu)改革都有具體設(shè)計(jì)方案以應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)最明顯制約經(jīng)濟(jì)體制改革、制約生產(chǎn)力發(fā)展的實(shí)際問題，就是在這種不斷對(duì)實(shí)際問題即時(shí)反應(yīng)和解決的過程中，機(jī)構(gòu)改革的階段性成效潤(rùn)滑著整個(gè)互動(dòng)過程。

（二）“制度性潛力”與“適應(yīng)性效率”

“兩個(gè)改革”的互動(dòng)與平衡，建基于如下的事實(shí)和經(jīng)驗(yàn)：體制變遷和迅速發(fā)展的中國(guó)，始終處于動(dòng)態(tài)中不斷尋找和憑借體制均衡點(diǎn)的過程，為此要依據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展要求調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，最大限度保證社會(huì)整體預(yù)期穩(wěn)定。具體分析，在改革開放前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的衰敗和經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)質(zhì)績(jī)效的銳減成為體制變遷的根本動(dòng)力，而“兩個(gè)改革”相互配套和持續(xù)調(diào)整成為制度性潛力不斷彰顯并不斷覆蓋舊體制“合法性空間”的最佳途徑。因此，防止先進(jìn)制度下的體制衰退與增長(zhǎng)衰減，是“兩個(gè)改革”的動(dòng)力及機(jī)理的另一重本質(zhì)闡釋，即體制變遷是不斷消除原有體制弊端的過程，為防止其隨時(shí)間推移而僵化，防止其隨弊端增加而“熵增”，則必須隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而強(qiáng)化變革動(dòng)力，即利用“兩個(gè)改革”的協(xié)同機(jī)理克服體制退化和發(fā)展失穩(wěn)失衡。在此變革中，發(fā)展機(jī)遇的爆發(fā)性增長(zhǎng)會(huì)放大社會(huì)個(gè)體差異，而不斷積累的社會(huì)不平等也要求上層建筑關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡，且盡可能在鞏固改革成果基礎(chǔ)上建構(gòu)新體制以提供更穩(wěn)定的預(yù)期。因此，經(jīng)濟(jì)體制改革表征了這種重建新體制的努力，以及在發(fā)展中不斷調(diào)節(jié)社會(huì)結(jié)構(gòu)失衡的作用;而與之配套的機(jī)構(gòu)改革則為這一努力提供了“階段性穩(wěn)定”，機(jī)構(gòu)改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的組織和政治保障，也為新體制建構(gòu)作出合法性說明，發(fā)揮鞏固改革成果和引領(lǐng)新的改革的功能。

一方面，“政府是根據(jù)推動(dòng)集體決策以及協(xié)調(diào)政府官員行為的政治制度網(wǎng)絡(luò)而組織起來的” 〔2 〕25，因此，機(jī)構(gòu)改革實(shí)質(zhì)是政治體制變遷的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它涉及機(jī)構(gòu)人員的構(gòu)成以及“激勵(lì)-懲戒”機(jī)制的變遷。從這個(gè)角度來講，架構(gòu)調(diào)整只是表象，功能的實(shí)現(xiàn)需要在架構(gòu)的形式上不斷完善相應(yīng)的“激勵(lì)-懲戒”機(jī)制，以促進(jìn)政府組織整體運(yùn)行效率。從實(shí)際改革中可以明確看到機(jī)構(gòu)改革為“表”、機(jī)制變遷為“里”的現(xiàn)象，尤其在機(jī)構(gòu)整合與黨的監(jiān)督權(quán)力升級(jí)中，“激勵(lì)-懲戒”機(jī)制發(fā)生了相應(yīng)變化，繼而重塑了各個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行方式與效率。另一方面，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的” 〔3 〕19。從“適應(yīng)性效率”③視角來看，作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制改革要求政治體制進(jìn)行相應(yīng)的變革，而唯有經(jīng)濟(jì)與政治兩種體制安排相互耦合并相互支撐，社會(huì)發(fā)展才會(huì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。在中國(guó)共產(chǎn)黨正確領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的政治體制無疑具有與時(shí)俱進(jìn)的“適應(yīng)性”優(yōu)勢(shì)，會(huì)自覺隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷調(diào)整自身，使包括政府機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政治體制改革符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根本性要求。從這個(gè)意義來說，“兩個(gè)改革”的互動(dòng)與平衡是以機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)的體系運(yùn)作過程，重點(diǎn)在于重塑內(nèi)在機(jī)制，進(jìn)而提升政治體制的“適應(yīng)性效率”。

三、“兩個(gè)改革”的協(xié)同推進(jìn)前景

改革開放40多年來，我國(guó)的改革始終圍繞著兩個(gè)核心邏輯即“經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的邏輯”與“政治領(lǐng)域改革的邏輯”來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的邏輯是：先農(nóng)村后城市，先試點(diǎn)后推廣，從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。政治領(lǐng)域改革的邏輯是：機(jī)構(gòu)改革是先手棋，全面改革是大布局。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，改革開放也進(jìn)入了全面深化改革時(shí)期。當(dāng)前，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的全面發(fā)展對(duì)我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的要求已經(jīng)不僅僅停在政府機(jī)構(gòu)改革層面，而且要求包括黨、政、軍、群在內(nèi)的全面機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)改革也就從政治體制改革的“先手棋”，一步步引出了政治領(lǐng)域全面改革的大布局。

首先，經(jīng)濟(jì)體制改革的根本作用始終存在?！耙越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想貫穿40多年改革開放實(shí)踐，黨的十八屆三中全會(huì)指出：“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！毙聲r(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義依然把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在重要地位，經(jīng)濟(jì)體制改革將保持“延續(xù)性”和“漸進(jìn)性”，大力發(fā)展生產(chǎn)力以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。因此，在全面深化改革的戰(zhàn)略布局中，經(jīng)濟(jì)體制改革的根本作用要充分顯示，包括機(jī)構(gòu)改革等其他領(lǐng)域的改革要高質(zhì)量跟進(jìn)與深化。具體來看，2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”④。這說明全面深化改革應(yīng)以經(jīng)濟(jì)體制改革為基礎(chǔ)，同時(shí)又體現(xiàn)“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求”④。這一科學(xué)精煉論述，反映了新時(shí)代我國(guó)“兩個(gè)改革”的鮮明特征，反映了“兩個(gè)改革”互動(dòng)與平衡的新時(shí)代內(nèi)涵。

其次，政治體制改革的反作用更加凸顯。黨的十八大以來，我們黨治國(guó)理政的基本方略加重了政治體制改革，以上層建筑的不斷改革回應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化與發(fā)展，在全面深化改革與高質(zhì)量發(fā)展中，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)和中華民族偉大復(fù)興，這也是為什么黨的十九屆三中全會(huì)集中研究黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革議題的原因。實(shí)際上在社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)更加注重和深化政治體制改革，把政治體制改革的目標(biāo)和任務(wù)一通到底、落到了實(shí)處。從提出“全面從嚴(yán)治黨”到“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革”，先黨后政、步步發(fā)力，尤其紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革，系統(tǒng)深入、成效顯著，足以證明我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁出了重要步伐。黨政率先、黨政齊動(dòng)、全面深入，幾輪機(jī)構(gòu)改革、政治體制改革下來，啃下了過去難啃的“硬骨頭”，體現(xiàn)了我們黨改革大智慧。如果說，改革開放前兩大階段機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革政府結(jié)構(gòu)，那么，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化就是當(dāng)前和未來黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革清晰而宏大的目標(biāo)。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心在于政治體制改革，政治體制改革的重點(diǎn)則在于黨和政府的機(jī)構(gòu)改革。只有抓好機(jī)構(gòu)改革這一抓手，不斷依靠結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資源優(yōu)化降低黨和政府治理成本，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化才有實(shí)質(zhì)性突破，治理體系與治理能力才會(huì)進(jìn)一步提升，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。因此，進(jìn)一步發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的積極反作用，應(yīng)是“兩個(gè)改革”互動(dòng)與平衡的關(guān)鍵之點(diǎn)，也是完全能夠做得更好的時(shí)代課題。

再次，“兩個(gè)改革”的“滾雪球”效應(yīng)不斷擴(kuò)大。毫無疑問，后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家改革的直接動(dòng)力來自于經(jīng)濟(jì)的運(yùn)動(dòng)，但隨著改革的逐步深入，圍繞經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革必定擴(kuò)展到政治、社會(huì)等方方面面。從我國(guó)改革開放40多年進(jìn)程看，改革從上層建筑適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本要求，到同時(shí)適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的直接要求，體現(xiàn)了改革全面深入和逐步擴(kuò)展的規(guī)律性。改革初期，適應(yīng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展是改革重點(diǎn)，解決全國(guó)人民溫飽吃飯問題是重要矛盾。經(jīng)過幾年探索和改革后，農(nóng)業(yè)作為改革啟幕篇章很好地發(fā)揮了融化體制堅(jiān)冰的作用，這一成果終于被以城市為重點(diǎn)的改革進(jìn)一步肯定、沉淀和固定下來。之后，以城市為重點(diǎn)的各項(xiàng)改革又取得了可喜成就，為進(jìn)而提出建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制打好了基礎(chǔ)。如今，在全面深化改革、“五位一體”頂層設(shè)計(jì)框架下，2018年全國(guó)兩會(huì)通過了關(guān)于《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的方案》，接下來的5年，機(jī)構(gòu)改革和運(yùn)行檢驗(yàn)將是重要工作之一，“兩個(gè)改革”的互動(dòng)與平衡進(jìn)入了新一輪的成效彰顯期，改革本身也將在不斷的驗(yàn)證中被肯定和強(qiáng)化。

實(shí)際上，我國(guó)“兩個(gè)改革”的互動(dòng)與平衡，同時(shí)體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域改革成果的不斷積累擴(kuò)大，隨著這種積累擴(kuò)大，改革的力度、深度也在不斷強(qiáng)化，改革的范圍不斷擴(kuò)展，改革的內(nèi)容不斷擴(kuò)充。從改革開放初期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求→經(jīng)濟(jì)改革→機(jī)構(gòu)改革→機(jī)構(gòu)運(yùn)行檢驗(yàn)→全面發(fā)展需求→“五位一體”、頂層設(shè)計(jì)→黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革→機(jī)構(gòu)運(yùn)行檢驗(yàn)，呈現(xiàn)出改革領(lǐng)域與改革成果“滾雪球”的結(jié)構(gòu)和態(tài)勢(shì)。由于改革開放方向和路徑依賴是既定的，“兩個(gè)改革”的雪球只會(huì)越滾越大，直至中國(guó)特色社會(huì)主義的優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮和社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)完全實(shí)現(xiàn)。新時(shí)代的改革開放將更加堅(jiān)定而具新水平，更加展現(xiàn)科學(xué)方法論，“兩個(gè)改革”將更加有質(zhì)量并不斷擴(kuò)展到國(guó)家現(xiàn)代化、民族復(fù)興事業(yè)的方方面面。

結(jié)語

改革開放40多年的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是適應(yīng)生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)體制改革的新要求，從作為上層建筑的機(jī)構(gòu)改革著手推進(jìn)政治體制實(shí)現(xiàn)變革，以體制的創(chuàng)新最大程度解放和發(fā)展生產(chǎn)力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化。因此，經(jīng)濟(jì)體制改革的直接目標(biāo)是不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，更高目標(biāo)是解決中國(guó)社會(huì)主要矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)夢(mèng);機(jī)構(gòu)改革的直接目標(biāo)是推進(jìn)政治體制改革，使上層建筑不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變化和發(fā)展，使生產(chǎn)關(guān)系不斷適應(yīng)生產(chǎn)力要求，更高目標(biāo)則是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，提高黨的執(zhí)政能力和打造高效廉潔人民政府。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域以經(jīng)濟(jì)體制改革為重點(diǎn)，政治領(lǐng)域以機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)，二者呈現(xiàn)互動(dòng)與平衡的動(dòng)態(tài)強(qiáng)勁演進(jìn)態(tài)勢(shì)，“滾雪球”式不斷取得成果、鞏固成果、再擴(kuò)大成果，最大程度發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，造福全體人民和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。

“兩個(gè)改革”不斷互動(dòng)的本身也是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化的過程，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化要求政治現(xiàn)代化，政治現(xiàn)代化在調(diào)整政府架構(gòu)和職能的過程中，不斷提高適應(yīng)性，并最終形成了政權(quán)的高質(zhì)量權(quán)威，并塑造了政治制度的合法性?！罢?quán)的有效性決定了其權(quán)威的質(zhì)量。” 〔4 〕29體制是制度的載體，是制度的生命力?！皣?guó)家治理需要依賴制度這種根本的、穩(wěn)定的和權(quán)威的工具，避免人的主觀隨意性……制度的生命力在于執(zhí)行，再好的制度不執(zhí)行或執(zhí)行不了也是一紙空文?！?〔5 〕體制改革即是從架構(gòu)方面改善中國(guó)國(guó)家治理制度的執(zhí)行力，而這種富有執(zhí)行力和適應(yīng)性的制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下治理體系與治理能力根本現(xiàn)代性的體現(xiàn)，是中國(guó)政府在改革中不斷追求現(xiàn)代化的體現(xiàn)。“中國(guó)治理最關(guān)鍵的鑰匙在于堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，通過中國(guó)特色黨政復(fù)合體制的整合、調(diào)適，形成了黨政一體的同心圓治理格局?！?〔6 〕因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，全面深化改革要求以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，同時(shí)“五位一體”全面發(fā)力，要求國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的整體加速，而“兩個(gè)改革”依然是主抓手、主杠桿，尤其以機(jī)構(gòu)改革為切入點(diǎn)的政治體制改革，鞏固著以往改革成果并為新的改革提供重要保障和促進(jìn)動(dòng)力。新時(shí)代的改革已經(jīng)走到全面深化階段，也是攻堅(jiān)階段，各領(lǐng)域的改革熱點(diǎn)和難點(diǎn)既是挑戰(zhàn)又是機(jī)遇，只有銳意改革、迎難而上，闖關(guān)奪隘、再造輝煌，第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興才會(huì)更好更快更圓滿實(shí)現(xiàn)，這是新時(shí)代改革者的歷史使命。

注 釋：

①參見《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》（1984年10月20日）。

②參見《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明（2003年）》（2003年3月6日）。

③根據(jù)諾斯對(duì)“適應(yīng)性效率”的闡釋，組織機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的能力是適應(yīng)性效率的重要方面，組織機(jī)構(gòu)適應(yīng)環(huán)境變化而不斷創(chuàng)新調(diào)整是制度與組織相互作用、相互建構(gòu)的重要基礎(chǔ)。

④參見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月12日）。

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責(zé)任編輯 呂曉斌