習(xí)近平法治思想中的建設(shè)中國特色社會主義法治體系

摘要：建設(shè)中國特色社會主義法治體系是全面推進依法治國的總目標(biāo)，也是法治中國建設(shè)指導(dǎo)思想的具體體現(xiàn)。習(xí)近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》是對習(xí)近平法治思想的具體踐行，是對《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的深入推進，是中國共產(chǎn)黨對法治國家建設(shè)的持續(xù)接力和總體擘畫，中國特色社會主義法治體系的建設(shè)在其中承接著中國特色社會主義法治道路和中國特色社會主義法治理論。中國特色社會主義法治體系的建設(shè)，應(yīng)從完備的法律規(guī)范體系實現(xiàn)良法善治入手，通過高效的法治實施體系實現(xiàn)執(zhí)法、司法與守法聯(lián)動，以嚴密的法治監(jiān)督體系為依托實現(xiàn)全方位監(jiān)督，建設(shè)有力的法治保障體系作為法治中國建設(shè)的堅實后盾，并以完善的黨內(nèi)法規(guī)體系促進長期全面依規(guī)治黨，在保證政治方向正確的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)“兩個一百年”的總體奮斗目標(biāo)提供持續(xù)動力。

關(guān)鍵詞：習(xí)近平法治思想;中國特色社會主義;《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》;法治體系

作者簡介：譚波，海南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（?？?570228）

基金項目：國家社科基金一般項目“央地立法權(quán)的事權(quán)配置思路與行使限度研究”（20BFX033）;海南大學(xué)科研基金資助項目[kyqd（sk）2006]

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2021.04.003

中國特色社會主義法治體系最早出自 2014 年 10 月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是中國特色社會主義法治道路的依托和中國特色社會主義法治理論的具象。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中提到，全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，并對“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”這個總目標(biāo)做了闡釋，即形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。2020年11月，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上的講話提出，要“堅持建設(shè)中國特色社會主義法治體系”，并將其作為推進全面依法治國的總抓手。2021年 1月，中共中央印發(fā)《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》提出“習(xí)近平法治思想是全面依法治國的根本遵循和行動指南”，并重申“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”總目標(biāo)，其第三至第七部分分別闡釋了“完備的法律規(guī)范體系”“高效的法治實施體系”“嚴密的法治監(jiān)督體系”“有力的法治保障體系”和“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”等五方面的建設(shè)及其重點工作，為下一步全面建設(shè)法治中國乃至社會主義現(xiàn)代化國家提供有力的法治保障和堅實后盾。

一、完備的法律規(guī)范體系：以良法促善治

建設(shè)法治中國，立法工作須先行，即以高質(zhì)量立法保證高質(zhì)量發(fā)展。“不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國;越是強調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量。”2015年 3月，李建國副委員長在《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案（草案）〉的說明》時專門強調(diào)“科學(xué)立法”的問題，“以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了新要求，立法工作面臨不少需要研究解決的新情況、新問題”，最終，“提高立法質(zhì)量”被寫入《立法法》第一條“立法目的”之中，該法第六條第一款中加入了立法還應(yīng)當(dāng)“適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求”。

（一）完善立法工作格局

中國特色社會主義的立法工作首要問題在于強調(diào)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。按照中央立法與地方立法的分權(quán)思路，黨對立法的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)應(yīng)分級實施。因此，《規(guī)劃》強調(diào)，有立法權(quán)的地方黨委還應(yīng)當(dāng)按照黨中央大政方針領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)立法工作。如果說黨委是“領(lǐng)導(dǎo)立法”的主體，那么人大就是立法的“主導(dǎo)者”，這就從總體格局上進一步厘清了黨委和人大在立法中的不同角色定位。

立法在突出其政治標(biāo)準(zhǔn)的同時還必須要強調(diào)其技術(shù)性和專業(yè)化。對人大而言，不可忽視的是“人”的作用，2014年《決定》提出要“增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例”，至 2021年《規(guī)劃》強調(diào)“逐步提高人大常委會專職委員特別是有法治實踐經(jīng)驗的專職委員比例”，其要求在進一步提升。根據(jù)筆者對2013年十二屆全國人大常委會委員的統(tǒng)計，在全國人大常委會委員長和13位副委員長中，有2人具有法學(xué)專業(yè)或法治實踐經(jīng)驗背景;在 152名全國人大常委會委員中，具有法學(xué)專業(yè)或法治實踐經(jīng)驗背景的為 23人。而對 2018年十三屆全國人大常委會 14位副委員長的學(xué)歷統(tǒng)計，有 3位是法學(xué)專業(yè)出身，在153位全國人大常委會委員中，有26位系法學(xué)專業(yè)出身或具有法治實踐經(jīng)驗背景。這種任職對專業(yè)背景的關(guān)注，實際上反襯了整個中國在經(jīng)歷了科學(xué)家治國、經(jīng)濟學(xué)家治國的階段后，逐步走向法學(xué)家治國的階段。

在人大及其常委會作為國家立法重要主體的基礎(chǔ)上，政府作為行政立法的重要依托，也要注重保證行政法規(guī)和規(guī)章的質(zhì)量，注重產(chǎn)出行政立法中的“良法”。2017年12月國務(wù)院修改了《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，在相應(yīng)條款中加入了“貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署”及 “弘揚社會主義核心價值觀”的政治要求。

而社會組織各方對立法的參與，是“立法工作格局”的重要一端，還是我國立法工作一直以來的重要特色。2021 年 1 月，全國人大常委會通過修改后的《行政處罰法》，其中第十一條第三款增加規(guī)定， “法律對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實施法律，可以補充設(shè)定行政處罰。擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見”，凸顯了習(xí)近平法治思想在科學(xué)立法之外的另一個要求——民主立法。

（二）堅持立改廢釋并舉

習(xí)近平總書記提出“五位一體”總體建設(shè)布局，強調(diào)全面開展立法工作;以已被寫入憲法的“新發(fā)展理念”貫徹為重要指針，要求加強民生與社會治理、生態(tài)文明方面的重點立法，尤其是在防范風(fēng)險挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件方面。習(xí)近平總書記先后在不同場合強調(diào)相應(yīng)立法的重要性。2019年11月在主持中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要系統(tǒng)梳理和修訂應(yīng)急管理相關(guān)法律法規(guī);2020年2月新冠肺炎疫情暴發(fā)后強調(diào)，要完善疫情防控相關(guān)立法，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的疫情防控法律體系，同時，要抓緊修訂完善野生動物保護法律法規(guī);2020年 6月，在專家學(xué)者座談會上講話時指出，要有針對性地推進傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對法等法律制定和修訂工作。

立法生命力的另一方面在于其動態(tài)性的持續(xù)整合。習(xí)近平總書記在不同場合所強調(diào)的法規(guī)清理和法典編纂，已經(jīng)深刻作用于我國近十年來的立法工作。從中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系，所經(jīng)歷的變化絕非只是字面上的表征，更在于其實際上已經(jīng)將動態(tài)操作滲入法律體系的各個環(huán)節(jié)，“立”在廣義上囊括了“制定、修改、解釋、廢止”等各領(lǐng)域。在民法典的編纂完成之后，下一步其他部門法領(lǐng)域的編纂將會成為一種常態(tài)化現(xiàn)象?；诿穹ǖ鋵嵤┲笏痉ń忉屩匦虑謇淼目紤]，同時提出，法律草案要與配套規(guī)定同步研究、同步起草，以增強法律規(guī)范的整體功效。

（三）深入落實“重大改革于法有據(jù)”

2014年2月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上提出，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，正確地擺正了改革與立法之間的關(guān)系。從深層來講，《規(guī)劃》在此基礎(chǔ)上提出，對立法條件還不成熟、需要先行先試的，依法及時做出授權(quán)決定或者改革決定，授權(quán)決定或者改革決定涉及的改革舉措，實踐證明可行的，及時按照程序制定修改相關(guān)法律法規(guī)。一旦立法任務(wù)完成，相關(guān)授權(quán)決定或改革決定的對應(yīng)內(nèi)容也就相應(yīng)終止，這與《立法法》第十一條的基本精神相契合，是習(xí)近平法治思想中“依法立法”原理的深層體現(xiàn)。

二、高效的法治實施體系：執(zhí)法、司法與守法聯(lián)動

2015年6月26日，習(xí)近平總書記在十八屆中央政治局第二十四次集體學(xué)習(xí)時指出，法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行?！吧w天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！彼麖娬{(diào)，更值得注意的是已有的法規(guī)制度并沒有得到嚴格執(zhí)行，一針見血地指出了法治實施對于中國特色社會主義法治體系建構(gòu)的重要性。從全面和聯(lián)系的哲學(xué)觀點來看，法治實施不僅是行政機關(guān)和司法機關(guān)的職責(zé)，還是全體公民的重要義務(wù)。

（一）打造職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系

政府治理體系的職責(zé)明確和依法行政，首要的要求是全面履行政府職能，做到“法定職責(zé)必須為”，權(quán)責(zé)的清單化管理是其抓手，是黨的十八大以來政府在治理領(lǐng)域的一項創(chuàng)舉。無論是政府制定紅頭文件的抽象行政行為，還是作為具體行政行為的重大執(zhí)法決定，都需要經(jīng)過合法性審查或法制審核，這些制度都已經(jīng)分別被寫入 2019 年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》和 2021 年修改的《行政處罰法》的規(guī)定之中。這既是“重大改革于法有據(jù)”的延伸，也是全面依法治國在依法行政領(lǐng)域中的必然要求。承接對突發(fā)事件應(yīng)對等領(lǐng)域的高質(zhì)量立法需求，《規(guī)劃》專門強調(diào)“嚴格執(zhí)行突發(fā)事件應(yīng)對有關(guān)法律法規(guī)，依法實施應(yīng)急處置措施，全面提高依法應(yīng)對突發(fā)事件能力和水平”，這是貫通“立法—執(zhí)法”的政府治理整體過程、強調(diào)政府執(zhí)行能力的重要體現(xiàn)。恰如習(xí)近平總書記在《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中所指出的，我國國家治理體系和治理能力的實質(zhì)，就是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。

（二）不斷提升對實現(xiàn)公平正義的要求

2013年1月，習(xí)近平總書記對做好新形勢下政法工作作出批示，提出“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”的要求，重在提高人民群眾的滿意度和政法工作的公信力;2016年 5 月20日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十四次會議時強調(diào)，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義，將公平正義的感受對象范圍拓展至行政執(zhí)法;2019年 2月，習(xí)近平總書記又提出，努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義，將公平正義的要求擴及“法律制度”。從司法的“公平正義”要求聯(lián)系到各方面的公平正義，實際上是中國共產(chǎn)黨在黨的十八大以來對社會公平正義的整體期待。其中，促進社會公平正義是全面深化改革的出發(fā)點和落腳點，制度建設(shè)是促進社會公平正義的重要保證，公正司法是維護社會公平正義的最后一道防線。這種“公平正義”價值在法治體系組成部分中的普及，是對已經(jīng)入憲的社會主義核心價值觀中“平等”“公正”要求的回應(yīng)，是《規(guī)劃》所提出的“把社會主義核心價值觀要求融入法治建設(shè)和社會治理”的具體體現(xiàn)。

（三）強化對中國特色社會主義司法制度的建設(shè)

在強調(diào)司法公正問題意識的基礎(chǔ)上，習(xí)近平總書記強調(diào)應(yīng)將符合國情和遵循司法規(guī)律相結(jié)合，提出“法律不應(yīng)該是冷冰冰的，司法工作也是做群眾工作”。同時，他強調(diào)黨對司法工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)，并且駁斥了“黨大還是法大”的偽命題，“就必須服從和遵守憲法法律，就不能以黨自居，就不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌”;并指出了“權(quán)大還是法大”的真命題，“權(quán)力不論大小，只要不受監(jiān)督和制約，都可能被濫用”。另外，在強調(diào)全面落實司法責(zé)任制方面，“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，讓審理者裁判、由裁判者負責(zé)”，在此基礎(chǔ)上，2014年黨的十八屆四中全會《決定》又補充了“主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制”，堅決落實“誰辦案誰負責(zé)”。2021年《規(guī)劃》除了堅持上述原則外，又提出依法賦權(quán)獨任庭、合議庭，健全重大、疑難、復(fù)雜案件由院庭長直接審理機制。在 “誰辦案誰負責(zé)”的基礎(chǔ)上增加“誰決定誰負責(zé)”，落實檢察官辦案主體地位，健全擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的檢察官直接辦案制度，將司法領(lǐng)域的權(quán)責(zé)統(tǒng)一落到實處。

（四）深入推進全民守法

全民守法，是習(xí)近平總書記提出的全面推進依法治國新“十六字方針”的最后一環(huán)，其與科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法之間關(guān)系密切。2020 年 12 月中共中央印發(fā)的《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》專門指出，全民守法是法治社會的基礎(chǔ)工程，它聯(lián)系著法治國家這一總體目標(biāo)和法治政府建設(shè)這一主體工程的一體化實現(xiàn)。全面依法治國需要全社會共同參與，人民群眾可以成為科學(xué)立法的智慧來源，又可以成為構(gòu)建共建共享共治社會治理格局的有效參與者，還能夠促進“楓橋經(jīng)驗”等糾紛調(diào)處化解模式的自覺遵守者和堅定捍衛(wèi)者，同時，其滿意度還是檢驗公共法律服務(wù)工作成效的最重要指標(biāo)，這是在法治領(lǐng)域踐行“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一”的最佳途徑。正如習(xí)近平總書記在十九大報告中就如何發(fā)展社會主義民主政治時所指出的，“保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，“加強人權(quán)法治保障，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”，“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。在公民權(quán)利和政治權(quán)利方面取得更大突破，是全民守法得以深入推進的重要抓手和重點領(lǐng)域。

三、嚴密的法治監(jiān)督體系：全方位監(jiān)督

不同于權(quán)力制約，監(jiān)督是權(quán)力委托主體對權(quán)力代理主體的控制，以保障權(quán)力行使符合委托意圖，監(jiān)督制度下權(quán)力代理主體可以擁有完整事權(quán)，只有在違背委托意圖時，才會受到制裁。這實際上是習(xí)近平總書記2013年1月提出“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”這一法治思維的具體彰顯。

（一）黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)法治監(jiān)督工作

在黨的十九屆四中全會上，習(xí)近平總書記就在報告中提到“健全黨和國家監(jiān)督制度”，將作為主導(dǎo)的黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督的各種方式進行全方位的展示、設(shè)計，推動其貫通協(xié)調(diào)。推進紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督職能作用。

黨內(nèi)監(jiān)督離不開對黨員和黨組織監(jiān)督權(quán)利的保障。2020年12月25日，中共中央印發(fā)修訂后的《黨員權(quán)利保障條例》，其中第十一條和第三十二條分別規(guī)定了黨員的黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)（具體如會上揭露權(quán)、要求糾錯權(quán)、組織反映權(quán)等）和黨組織暢通黨內(nèi)監(jiān)督渠道的義務(wù)以及實名監(jiān)督檢舉控告優(yōu)先辦理、優(yōu)先處置的制度。對于作為監(jiān)督專責(zé)機關(guān)的紀委政治監(jiān)督，2021年1月22日，習(xí)近平總書記又在中紀委第十九屆五次會議上強調(diào)，要以強有力的政治監(jiān)督，確保黨中央重大決策部署貫徹落實到位，確保“十四五”時期目標(biāo)任務(wù)落到實處。

（二）亮化立法監(jiān)督

在強調(diào)執(zhí)法監(jiān)督和司法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對立法監(jiān)督的強調(diào)一并被提上前臺。在經(jīng)歷了新中國成立后的刑法法治、改革開放后的民法法治和21世紀以來的行政法治的發(fā)展，我國憲法法治發(fā)展的需求逐漸走上前臺。憲法法治的重要一環(huán)，表現(xiàn)為對各類立法及行為的合憲性審查、憲法解釋、備案審查以及依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件方面。從 2017年黨的十九大提出“合憲性審查”到 2018年全國人大憲法和法律委員會的成立，再到 2019年十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議根據(jù)憲法、立法法和監(jiān)督法通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《辦法》），都顯示了中央勢必要將“合憲性審查”和“合法性審查”進行到底的決心。相比已廢止的2005年12月16日十屆全國人大常委會第四十次委員長會議修訂、通過的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》，這部《辦法》不僅做到了全文及時公開，還將監(jiān)察法規(guī)和地方制定的監(jiān)察規(guī)范性文件分別納入全國人大常委會和地方人大常委會的備案審查范圍，可以說是對立法監(jiān)督的強力亮劍和真刀真槍。

（三）繼續(xù)強化人權(quán)司法保障

從 2013年黨的十八屆三中全會提出“完善人權(quán)司法保障制度”，到 2014年黨的十八屆四中全會提出“加強人權(quán)司法保障”，再到2021年《規(guī)劃》提出“加強人權(quán)司法保障”，側(cè)重點在發(fā)生變化，人權(quán)司法保障的深度、廣度一直在進步。以錯案防止和糾正為例，黨的十八屆四中全會增加了“冤案”和“假案”，并將措辭改為“有效防范”和“及時糾正”，《規(guī)劃》又增加了“發(fā)現(xiàn)機制”的表述。2020年12月，最高人民法院發(fā)布25個紀念《中華人民共和國國家賠償法》頒布實施25周年典型案例，其中呼格吉勒圖再審無罪國家賠償案和聶樹斌再審無罪國家賠償案都是發(fā)生在2014年以后的典型錯案糾正案例，在客觀上反映了我國在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下不斷強化人權(quán)司法保障的現(xiàn)實。

在“刑訊逼供”的禁止原則表述上，從單一的“嚴禁刑訊逼供、體罰虐待”到《決定》中的“加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防”，再到《規(guī)劃》中的“建立重大案件偵查終結(jié)前對訊問合法性進行核查制度”和“健全訊問犯罪嫌疑人、聽取辯護人意見工作機制”，可以說，對犯罪嫌疑人的人權(quán)保障，已經(jīng)通過這些刑事訴訟政策，將國家憲法的“尊重和保障人權(quán)原則”一步步導(dǎo)向具體的刑事訴訟制度的改革，從而為法治監(jiān)督體系的嚴密化做出了更進一步的實質(zhì)性貢獻。

四、有力的法治保障體系：法治中國建設(shè)的堅實后盾

法治建設(shè)不僅僅需要過程，更需要過程之外的保障，有力的法治保障體系，要求在法律制定、實施和監(jiān)督的全過程形成結(jié)構(gòu)完整、機制健全、資源充分、富于成效的保障要素系統(tǒng)。這是習(xí)近平法治思想在法治的現(xiàn)實性、可行性方面對中國法治建設(shè)事業(yè)的重大創(chuàng)新與真實關(guān)注。目標(biāo)與保障從來都是一項事業(yè)正常進展的兩大方面，單純注重目標(biāo)設(shè)定而置保障于不顧，必然使后期的建設(shè)充滿未知數(shù)甚至走向與目標(biāo)截然相反的后果。中國的社會主義法治不同于西方的模式，必然決定其保障不可能完全照搬國外的樣板。

（一）明確法治保障體系的范圍

黨的十八屆四中全會首次提出“有力的法治保障體系”，通觀《決定》，發(fā)現(xiàn)其提到“保障”一詞有40多處，并沒有過多的對“法治保障”這一概念的闡釋，其中只是出現(xiàn)“加強軍民融合深度發(fā)展法治保障”一處，屬于較為典型的對應(yīng)表述。但從《決定》第六部分“加強法治工作隊伍建設(shè)”來看，意在“為加快建設(shè)社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障”，其外延包括建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍、加強法律服務(wù)隊伍建設(shè)和創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制等三個方面。以此為基礎(chǔ)，2015年 12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同印發(fā)《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》，以建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍為目標(biāo)，為全面推進依法治國提供人才保障。2017年9月，第十二屆全國人大常委會通過決定，修改《法官法》《檢察官法》《公務(wù)員法》《律師法》《公證法》《仲裁法》《行政復(fù)議法》《行政處罰法》等八部法律，為法治工作隊伍的培養(yǎng)與打造提供了法律依據(jù)。2021年《規(guī)劃》除了提及“加強隊伍和人才保障”之外，還專門提到“加強政治和組織保障”以及“加強科技和信息化保障”，契合了新時代法治中國建設(shè)的需要。需要特別指出的是，習(xí)近平總書記在保障方面不僅強調(diào)法治專門隊伍建設(shè)，還強調(diào)了包括律師、公證員、基層法律工作者、人民調(diào)解員和法律服務(wù)志愿者在內(nèi)的社會法律服務(wù)隊伍建設(shè)，還有學(xué)者在此基礎(chǔ)上衍生出了“法學(xué)專家隊伍”。

（二）不斷細化保障目標(biāo)和強化保障手段

法治保障目標(biāo)是隨著新時代法治建設(shè)的實踐不斷調(diào)整的。以推進法治專門隊伍的建設(shè)目標(biāo)為例， “正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”是2014年《決定》的提法，“革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化”則是2021年《規(guī)劃》的提法。但這種變化并不是隨意和隨機的。2019年 1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上就曾專門提出“加快推進政法隊伍革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)”。另外，法官、檢察官員額管理制度分別于2018年10月和2019年4月被寫入《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》《法官法》《檢察官法》等四部法律之中，既是對“專業(yè)化”“職業(yè)化”目標(biāo)的回應(yīng)，也實現(xiàn)了司法領(lǐng)域“重大改革于法有據(jù)”的初衷。

從司法責(zé)任制來看，這種保障是雙向的，既強調(diào)了司法工作人員的責(zé)任意識，又在另一方面形成對其工作的保障。比如《規(guī)劃》提到的“健全執(zhí)法司法人員依法履職免責(zé)、履行職務(wù)受侵害保障救濟、不實舉報澄清等制度”，在此之前，司法實踐中出現(xiàn)“司法責(zé)任與司法豁免相統(tǒng)一”的呼聲，比如，需要嚴格區(qū)分審判質(zhì)量瑕疵責(zé)任與違法審判責(zé)任，確保實現(xiàn)法官依法裁判不受追究和違法裁判必究的法律后果。因此，國家需要針對法治工作人員的不同職業(yè)特點建立健全相應(yīng)的管理制度，完善其職業(yè)保障體系。《規(guī)劃》對這方面的關(guān)注，實際上是源于 2018 年 2 月《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》所提出的制定《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的背景，即在加強黨中央對政法工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)政法工作體制機制的同時，支持和保障司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)。正如習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上所提到的，“黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)是管方向、管政策、管原則、管干部”。因此，在2019年1月中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》中，對縣級以上地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，專門提到“推動完善和落實保障政法干警依法履職、開展工作的制度和政策”一面，實際上是對保障機制的雙向職能體現(xiàn)的一個側(cè)面。

五、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系：長期全面依規(guī)治黨

自 2014 年，黨內(nèi)法規(guī)被黨的十八屆四中全會作為中國特色社會主義法治體系的一部分提出之后，一直就在國家治理體系中占據(jù)重要的位置。有學(xué)者認為，政黨治理與社會治理、國家治理、互聯(lián)網(wǎng)治理、全球治理一起構(gòu)成了新時代中國治理體系。作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的治國理政能力必須隨著新時代的要求不斷提升。還有學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出動態(tài)的所謂“黨內(nèi)法治體系”，包括完備的黨內(nèi)法規(guī)體系、高效的黨內(nèi)法治實施體系、嚴密的黨內(nèi)法治監(jiān)督體系、有力的黨內(nèi)法治保障體系。

（一）促進黨規(guī)體系的自足且銜接于國法

黨內(nèi)法規(guī)體系畢竟不同于中國特色社會主義法治體系的其他四個組成部分。一方面，黨內(nèi)法規(guī)體系必須進一步強化自身的針對性，為強化黨的領(lǐng)導(dǎo)服務(wù)，最根本的是要做好習(xí)近平總書記所說的“用制度管黨，依法依規(guī)治黨”。2013 年 11 月，中共中央印發(fā)《中共黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》，將黨內(nèi)法規(guī)分為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的思想建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的組織建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的作風(fēng)建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)、黨的反腐倡廉建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)以及黨的民主集中制建設(shè)方面的黨內(nèi)法規(guī)。2017年6月中共中央又印發(fā)《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”的基本框架形成，即在黨章之下分為黨的組織法規(guī)制度、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度和監(jiān)督保障法規(guī)制度。無論是上述哪一種分類，都證明黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)能夠在邏輯體系上自洽自足。其自身需要經(jīng)過不斷的立改廢釋，加大備案審查力度，像國家法律一樣，逐步提高立規(guī)質(zhì)量。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)必須契合憲法法律，不能完全不顧國家法律體系的變化。目前黨內(nèi)法規(guī)需要與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的領(lǐng)域主要存在于黨的組織法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度兩方面，而黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度是目前黨內(nèi)法規(guī)與國家法律有待銜接和協(xié)調(diào)的主要區(qū)域。

（二）抓好黨內(nèi)法規(guī)實施

與國家法律一樣，黨內(nèi)法規(guī)的實施是依規(guī)治黨的關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)的實施主要包括黨組織和黨員對黨內(nèi)法規(guī)的遵守與黨的各級各類組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行。2015年 2月，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神專題研討班上特別提出了“關(guān)鍵少數(shù)”這一概念，對于黨內(nèi)法規(guī)的遵守和執(zhí)行來說，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部都是其重要實施主體，必須率先垂范。領(lǐng)導(dǎo)干部有時既是政策方針的制定者，又是政策和法律的執(zhí)行者，必須承擔(dān)好主體責(zé)任。在2019年10月 1日起施行的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》中，第九條第一款明確規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)帶頭學(xué)習(xí)宣傳黨內(nèi)法規(guī)，帶頭嚴格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。作為依規(guī)治黨和依法執(zhí)政的重要主體，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行，決定了“全面從嚴治黨”和“全面依法治國”這兩個“全面”的直接效果，必然間接影響“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家”和“全面深化改革”這兩個“全面”的實現(xiàn)力度，是 “四個全面”戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵抓手。

（三）強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的保障

與國家法律的實施一樣，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需要其內(nèi)部“有力的法治保障體系”，需要政治和組織保障、人才保障甚至科技和信息化保障。具體來說，就是要突出黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障的政治標(biāo)準(zhǔn)，強化黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍建設(shè)，包括建立全國統(tǒng)一的國家立法、行政規(guī)范性文件、司法解釋和黨內(nèi)法規(guī)信息平臺，從技術(shù)上保障黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)。從習(xí)近平同志擔(dān)任中共中央總書記以來，通過對黨內(nèi)法規(guī)在解釋、清理、備案審查等方面依次進行制度建構(gòu)，確定了政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查等多樣化審查模式，同時效仿《中華人民共和國立法法》的模式，對《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)條例》這部黨內(nèi)法規(guī)立法進行了深度完善，確立了該部《條例》第六章“保障”的重要制度模式與立規(guī)精神，為下一步進行黨內(nèi)法規(guī)更強力度審查提供了初期的黨內(nèi)法規(guī)制度基礎(chǔ)。

結(jié)語

作為習(xí)近平法治思想中的“十一個堅持”之一，建設(shè)中國特色社會主義法治體系有著極為重要的現(xiàn)實地位和未來價值，是全面依法治國的基礎(chǔ)性工程，不可或缺?！胺梢?guī)范體系-法治實施體系-法治監(jiān)督體系”構(gòu)成中國特色社會主義法治體系的“三體”和基礎(chǔ)支撐，是“決策-執(zhí)行-監(jiān)督”的經(jīng)典模型在整個國家權(quán)力體系中的再現(xiàn)，“法治保障體系”與“黨內(nèi)法規(guī)體系”則成為中國特色社會主義法治體系中的“兩翼”，是法治中國建設(shè)的加油機和護航隊。只要“飛行”的政治方向正確，路再遠，早晚都能達到。中國特色社會主義法治體系的政治方向，就是共產(chǎn)主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想，“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，就是黨的基本理論、基本路線、基本方略。

[責(zé)任編輯李宏弢]

Building a Socialist Rule of Law System with ChineseCharacteristics in XI Jin-ping Thought on the Rule of Law

——Taking The Plan to Build the Rule of Law in China （2020-2025） as anEntry Point

TAN Bo

Abstract：Building a socialist rule of law system with Chinese characteristics is the overall goal of comprehensively promoting the rule of law， and is also a concrete expression of the guiding ideology of building China under the rule of law. XI Jin-ping thought on the rule of law is the fundamental guideline and action guide forcomprehensively following the rule of law. The Plan to Build the Rule of Law in China （2020-2025） is a concrete manipulation of XI Jin-ping thought on the rule of law， an in-depth promotion of Decision of the CCCPCon Some Major Issues Concerning Comprehensively Deepening the Reform， and a continuous and general planning of the Communist Party of China on the construction of a state under the rule of law， in which the construction of a socialist rule of law system with Chinese characteristics inherits the road to the rule of law withChinese characteristics and the theory of socialism with Chinese characteristics. The construction of a socialistrule of law system with Chinese characteristics should start with a complete system of legal norms to realisegood law and governance. In addition， an efficient system of rule of law implementation can realise the linkagebetween law enforcement， justice and compliance， a tight system of rule of law supervision can realise allround supervision， a strong system of rule of law safeguards as a solid backing for the construction of Chinaunder the rule of law， and a perfect system of Party regulations can promote the long-term comprehensive ruleof the Party in accordance with rules and regulations. On the basis of correct political direction， it can providesustained impetus for achieving the overall goal of the“two hundred years”.

Key words： XI Jin-ping thought on the rule of law， socialism with Chinese characteristics， The Plan to Buildthe Rule of Law in China （2020-2025）， rule of law system