地方債擴(kuò)張與企業(yè)稅收規(guī)避

劉穎

摘 要：2015年以來(lái)，地方政府債券在規(guī)范管理的同時(shí)融資規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。本文根據(jù)新《預(yù)算法》實(shí)施后地方政府債券相關(guān)數(shù)據(jù)，通過(guò)回歸分析得出地方政府債券規(guī)模擴(kuò)大與企業(yè)稅收規(guī)避呈正相關(guān)關(guān)系。其中，分組檢驗(yàn)顯示，對(duì)于融資約束強(qiáng)的企業(yè)和市場(chǎng)化程度高的地區(qū)，兩者關(guān)系更為顯著。此外，當(dāng)年新增地方政府債券規(guī)模越大，下一年企業(yè)稅收規(guī)避傾向越高。筆者結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況及金融市場(chǎng)發(fā)展形勢(shì)提出了控制地方政府債券邊際增量、建立地方稅收與地方政府債券發(fā)行動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制和優(yōu)化金融市場(chǎng)相關(guān)稅制結(jié)構(gòu)等政策建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債;稅收規(guī)避;融資約束;市場(chǎng)化程度

中圖分類號(hào)：F832.7? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2021）08-0092-09

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)2015年最新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》），地方政府開(kāi)始通過(guò)“自發(fā)自還”方式發(fā)行地方政府債券。六年時(shí)間里，在完成存量地方政府債務(wù)[根據(jù)1994年《預(yù)算法》，我國(guó)地方政府不得直接負(fù)債，所謂“地方政府債務(wù)”多以銀行貸款、城投企業(yè)債券或信托等多種非標(biāo)準(zhǔn)化形式存在。根據(jù)2015年新修訂的《預(yù)算法》及系列相關(guān)規(guī)定，地方政府開(kāi)始通過(guò)債券市場(chǎng)以標(biāo)準(zhǔn)化債券形式置換各類經(jīng)審計(jì)確認(rèn)的政府性債務(wù)。2018年，地方政府完成債務(wù)置換后，各地方政府債務(wù)主要以債券形式存在，即“地方政府債券”。本文在回歸分析中的研究對(duì)象為，根據(jù)新《預(yù)算法》要求標(biāo)準(zhǔn)化的“地方政府債券”。]置換的同時(shí)，通過(guò)擴(kuò)大債券發(fā)行規(guī)模，彌補(bǔ)財(cái)政收入不足。截至2020年底，按新《預(yù)算法》標(biāo)準(zhǔn)，地方政府債券存量規(guī)模超過(guò)25萬(wàn)億元。受新冠疫情影響，2020年我國(guó)地方政府債券發(fā)行量達(dá)到6.4萬(wàn)億元，為歷史最高，平均債券發(fā)行期限拉長(zhǎng)至15年，為歷史最長(zhǎng)。在地方政府債券存量與增量都達(dá)到歷史高點(diǎn)時(shí)，全國(guó)稅收收入下降到13.7萬(wàn)億元，在“減稅讓費(fèi)”政策背景下稅收收入不僅同比凈減少，而且占GDP比重下降到15.2%，相當(dāng)于我國(guó)2003年左右的水平，在世界主要經(jīng)濟(jì)體中比值最低。橫向看，全球各主要經(jīng)濟(jì)體政府債務(wù)[世界主要經(jīng)濟(jì)體國(guó)家政府債務(wù)形式多樣，其中，地方政府債務(wù)的形式既包括標(biāo)準(zhǔn)化的債券，也有銀行貸款、借款等。因此，本文在梳理國(guó)外相關(guān)文獻(xiàn)中統(tǒng)稱以“政府債務(wù)”或“地方政府債務(wù)”。]

規(guī)模近十年來(lái)也都在高位運(yùn)行，并在新冠疫情下快速擴(kuò)張。為應(yīng)對(duì)就業(yè)壓力，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，各國(guó)紛紛出臺(tái)刺激政策，根據(jù)IMF 2020年9月數(shù)據(jù)，除德國(guó)外，美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、意大利與日本的一般政府債務(wù)率[根據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)口徑，一般政府債務(wù)包括：中央政府、地方政府及各類機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有政府部門舉借的債務(wù)。]全部超過(guò)100%，幾乎全線超過(guò)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)時(shí)期的水平。

按IMF標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)政府債務(wù)率約為60%。雖然和世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體比還處于相對(duì)較低水平，但地方政府債券規(guī)模增長(zhǎng)較快、地方融資沖動(dòng)較高，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)問(wèn)題受到廣泛關(guān)注。根據(jù)經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政府債務(wù)問(wèn)題根本的解決方案需要通過(guò)資本的增殖實(shí)現(xiàn)，即通過(guò)財(cái)政收入、稅收收入的增加得以化解。本文嘗試以地方政府債券規(guī)模擴(kuò)張與企業(yè)稅收規(guī)避關(guān)系為切入點(diǎn)，通過(guò)對(duì)經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論各學(xué)派觀點(diǎn)的回顧，主要從地方政府債務(wù)與稅收關(guān)系、政府行為與企業(yè)稅收規(guī)避關(guān)系兩方面進(jìn)行了文獻(xiàn)梳理，根據(jù)新《預(yù)算法》標(biāo)準(zhǔn)分解到地市級(jí)的地方政府債券規(guī)模和所轄企業(yè)的稅收相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，進(jìn)而提出政策建議。

二、文獻(xiàn)梳理與研究假設(shè)

基于資本主義國(guó)家發(fā)展初期的現(xiàn)實(shí)情況，馬克思和恩格斯[1]提出，政府債務(wù)“不過(guò)是資產(chǎn)階級(jí)增加稅收和滿足資產(chǎn)階級(jí)掌握政權(quán)所造成新需要的一種新方式”。恩格斯[2]也指出，隨著人類文明的不斷發(fā)展，政府債務(wù)將作為賦稅的方便的補(bǔ)充。

（一）文獻(xiàn)梳理

隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)與政治需求的變化，西方經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)流派對(duì)政府債務(wù)與稅收關(guān)系大體持有兩種觀點(diǎn)：一種是謹(jǐn)慎態(tài)度。在金本位貨幣體系下，基于非生產(chǎn)型政府假設(shè)，Ricardo[3]提到在戰(zhàn)爭(zhēng)或特殊背景下，短期內(nèi)稅收與政府債務(wù)是等價(jià)的。公共選擇學(xué)派Lutz[4]提出了“財(cái)政幻覺(jué)”問(wèn)題，并建議在加稅前就限制政府債務(wù)規(guī)模。布坎南[5]認(rèn)為，政府債務(wù)將由未來(lái)的納稅人承擔(dān)。另一種是相對(duì)積極態(tài)度。這類觀點(diǎn)隨著金本位體系的崩潰和時(shí)間的推移顯得越來(lái)越積極，直到歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生。最具代表性的是Keynes[6]認(rèn)為政府?dāng)U大財(cái)政投資將可以提高稅收收入和收費(fèi)，從而增加財(cái)政預(yù)算盈余，來(lái)為政府債務(wù)買單。比較激進(jìn)的如Musgrave[7]提出，政府從未被迫在市場(chǎng)上借款或維持和償還債務(wù)，因?yàn)檎偸强梢赃x擇將債務(wù)貨幣化。

1990年之后，歐美經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)全球化中的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)權(quán)和歐美經(jīng)濟(jì)體通過(guò)金融方式轉(zhuǎn)嫁本國(guó)內(nèi)部矛盾情況下，也不斷積累政府債務(wù)。Green[8]由熊彼特的稅收國(guó)家的危機(jī)理論出發(fā)，提出當(dāng)債務(wù)規(guī)模/財(cái)政收入比例長(zhǎng)期保持高速增長(zhǎng)時(shí)會(huì)引發(fā)危機(jī)，并容易形成路徑依賴。這可以從近20年來(lái)各主要經(jīng)濟(jì)體不斷抬升的政府債務(wù)率中得到證實(shí)。經(jīng)歷了歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)后，皮凱蒂[9]提到政府為其開(kāi)支籌措資金主要有兩種手段：稅收和政府債務(wù)，從公平和效率上講，稅收要遠(yuǎn)勝于政府債務(wù)，并建議通過(guò)征收私人資本特別稅的方式來(lái)消減政府債務(wù)。2019年底世界銀行發(fā)布了《全球債務(wù)浪潮—成因與結(jié)果》[10]提出二戰(zhàn)之后的各國(guó)政府債務(wù)危機(jī)都以經(jīng)濟(jì)衰退和金融危機(jī)收?qǐng)?。前三次政府債?wù)危機(jī)中，發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)金融手段向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)嫁危機(jī)后果。第四次政府債務(wù)浪潮開(kāi)始于發(fā)達(dá)國(guó)家，目前尚未結(jié)束，而且將可能面臨無(wú)從轉(zhuǎn)嫁的局面。

政府債務(wù)作為政府管理工具伴生于西方近代國(guó)家制度，移植到我國(guó)后有了不同的發(fā)展路徑。特別是基于我國(guó)公有制經(jīng)濟(jì)為主體的實(shí)際情況，我國(guó)政府債務(wù)理論與西方經(jīng)典理論出現(xiàn)了不同的政府債務(wù)理論。

1.宏觀層面，地方政府債務(wù)與稅收關(guān)系的相關(guān)文獻(xiàn)

錢穆[11]評(píng)論我國(guó)古代經(jīng)濟(jì)制度時(shí)提到，漢代朝廷賣爵，其性質(zhì)有如近代國(guó)家之發(fā)行政府債券。梁?jiǎn)⒊琜12]基于晚清及北洋政府舉債案例，同時(shí)調(diào)研了西方各國(guó)經(jīng)驗(yàn)后認(rèn)為，政府債券的本息最終是要通過(guò)政府的租稅來(lái)償還，兩者之間關(guān)系緊密，而且應(yīng)該是互相促進(jìn)，短期急劇的需要通過(guò)發(fā)行債券來(lái)解決，而最終要通過(guò)政府租稅增收來(lái)償還政府債券本息。

中華人民共和國(guó)成立之初，東北三省和江西曾經(jīng)少量發(fā)行過(guò)地方政府債券。此后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)政府既無(wú)內(nèi)債也無(wú)外債，直至1998年中央財(cái)政重啟中央政府債券發(fā)行。鄧子基等[13]基于馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，提出根據(jù)發(fā)債所籌集資金用途不同，對(duì)于能以貨幣計(jì)量出來(lái)為償還債券而交納的稅款，應(yīng)該遵循誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則;對(duì)于不能以貨幣計(jì)量出來(lái)的部分，“在社會(huì)資源向國(guó)家轉(zhuǎn)移過(guò)程中”加重了國(guó)民的真實(shí)負(fù)擔(dān)，且從“富裕階層”向“貧窮階層”轉(zhuǎn)移。這一觀點(diǎn)與皮凱蒂[9]類似?？荑F軍和張海星[14]基于我國(guó)地方政府雙重主體角色，根據(jù)公共選擇學(xué)派關(guān)于財(cái)政外部性理論，指出在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的過(guò)程中，政府與市場(chǎng)之間的外部化引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)危害可能更大，并提出了合理劃分政府與市場(chǎng)之間邊界、規(guī)范政府融資渠道等建議。

2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后，徐占東[15]用省級(jí)層面的財(cái)政收入/財(cái)政支出來(lái)衡量地方政府支出對(duì)地方政府債務(wù)的依賴度，并由此分析地方政府債務(wù)的可持續(xù)性，通過(guò)實(shí)證分析提出，短期內(nèi)，通過(guò)延長(zhǎng)償還期限和實(shí)行“借新還舊”，長(zhǎng)期則需要通過(guò)增加地方財(cái)政收入，改革事權(quán)與調(diào)整支出結(jié)構(gòu)等來(lái)解決地方政府債務(wù)問(wèn)題。呂江林和沈國(guó)慶[16]從公共選擇視角發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)融資擴(kuò)張對(duì)地方稅收收入增長(zhǎng)具有明顯的正向作用，但這個(gè)影響隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的增加而遞減，且有明顯的地區(qū)差別和規(guī)模差異：一是地方政府債務(wù)促進(jìn)了地方稅收增長(zhǎng)，且主要是促進(jìn)了地方稅種的稅收收入增長(zhǎng); 二是隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其對(duì)地方稅收增長(zhǎng)的促進(jìn)效應(yīng)是趨于遞減。汪金祥等[17]將2008—2017年城投債作為地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)樣本進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，城投債對(duì)所在地的上市公司負(fù)債規(guī)模與負(fù)債成本形成了一定的擠出效應(yīng)。毛捷等[18]基于北京市全口徑政府債務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，2008年企業(yè)所得稅改革使得地方政府財(cái)政壓力增大進(jìn)而刺激了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張，且這個(gè)效應(yīng)具有滯后性與持續(xù)性，即在次一年開(kāi)始顯現(xiàn)，并在之后數(shù)年內(nèi)持續(xù)存在。Huang等[19]將我國(guó)城投企業(yè)所發(fā)行的債券作為地市級(jí)政府債務(wù)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)發(fā)現(xiàn)，地級(jí)城市政府債務(wù)對(duì)國(guó)有企業(yè)融資的擠出效應(yīng)并不明顯，而對(duì)民營(yíng)企業(yè)特別是小型民營(yíng)企業(yè)的擠出效應(yīng)比較明顯，2008年的政府投資拉動(dòng)加劇了這種擠出效應(yīng)。Huang等[19]指出，如果銀行資產(chǎn)負(fù)債表中政府債務(wù)增加不僅會(huì)消減未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期動(dòng)力，也可能會(huì)引發(fā)像歐洲那樣的主權(quán)債務(wù)危機(jī)。

以往此類文獻(xiàn)的不足之處在于，所使用的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)或是以城投企業(yè)債券或是以財(cái)政收入中相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行的估算。如呂江林和沈國(guó)慶[16]是根據(jù)市政領(lǐng)域固定資產(chǎn)投資支出—預(yù)算內(nèi)投資—土地出讓金收入中用于投資的資金—被投資項(xiàng)目盈利現(xiàn)金流入。這些數(shù)據(jù)與2015年新《預(yù)算法》之后財(cái)政部發(fā)布的地方政府債券相關(guān)數(shù)據(jù)，在統(tǒng)計(jì)口徑和具體數(shù)值上存在一定差距。

2.企業(yè)層面，政府行為對(duì)企業(yè)避稅行為影響的相關(guān)文獻(xiàn)

曹越等[20]與趙萌和葉莉[21]認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)政策的不確定性會(huì)對(duì)企業(yè)避稅行為產(chǎn)生重要影響，不確定性越大，企業(yè)避稅行為越顯著。陳德球等[22]認(rèn)為，官員的晉升與更替也會(huì)增加企業(yè)的避稅行為，特別是在征管強(qiáng)度相對(duì)低、法制環(huán)境相對(duì)弱的情況下，效應(yīng)更顯著。不同企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)其避稅行為也有分化，吳聯(lián)生[23]研究了我國(guó)國(guó)有股權(quán)與企業(yè)稅負(fù)之間的關(guān)系，認(rèn)為企業(yè)國(guó)有股權(quán)比例越高其實(shí)際稅率也越高;對(duì)于享有稅收優(yōu)惠的企業(yè)，作為政府部門保護(hù)的對(duì)象，所承擔(dān)的額外稅收負(fù)擔(dān)相對(duì)少。代彬等[24]研究了國(guó)企避稅行為，認(rèn)為金字塔層級(jí)增加提高了地方國(guó)企的避稅程度，而且在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，企業(yè)避稅行為更激進(jìn)。譚光榮和黃保聰[25]認(rèn)為在財(cái)政分權(quán)程度提高背景下，非國(guó)有企業(yè)的避稅意愿更強(qiáng)。此外，關(guān)于企業(yè)避稅行為是否有利于提高企業(yè)自身長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和涵養(yǎng)稅源，劉行和葉康濤[26]通過(guò)研究1999—2010年上市公司的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，企業(yè)避稅活動(dòng)降低了投資效率，投資效率的降低主要由過(guò)度投資所引起，而進(jìn)一步提升企業(yè)的治理能力可以有效緩解由于過(guò)度投資所導(dǎo)致的效率降低。程小可等[27]認(rèn)為，企業(yè)避稅對(duì)于提升企業(yè)價(jià)值并不明顯。王雄元等[28]提出通過(guò)控股股東進(jìn)行股權(quán)質(zhì)押與企業(yè)避稅是正相關(guān)，但主要是在非國(guó)有企業(yè)和東部市場(chǎng)化程度較高地區(qū)表現(xiàn)明顯。

（二）研究假設(shè)

基于宏觀層面，以往經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)政府債務(wù)的相關(guān)論述，特別是新冠疫情這樣的特殊時(shí)期，政府通過(guò)發(fā)行債券在短時(shí)間內(nèi)募集到大量資金，短期看政府債券規(guī)模與稅收之間有比較強(qiáng)的替代關(guān)系;長(zhǎng)期看政府債券最終是要通過(guò)提高投資回報(bào)率或是提高稅率，而通過(guò)稅收來(lái)償還，且在長(zhǎng)期的償還負(fù)擔(dān)中容易出現(xiàn)財(cái)富由窮人到富人的轉(zhuǎn)移。2021年1月耶倫在就任美國(guó)第78任財(cái)長(zhǎng)之初也表示對(duì)K型經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的擔(dān)心。

基于企業(yè)層面，地方政府債券的大量發(fā)行對(duì)企業(yè)規(guī)避稅收有比較大的影響。就短期而言，地方政府發(fā)債融資使得政府減小了對(duì)稅收的依賴;從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，地方政府通過(guò)舉債進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者其他公共項(xiàng)目投資，可以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而促進(jìn)稅收增長(zhǎng)。一方面，從地方政府稅收征管角度看，當(dāng)?shù)胤秸园l(fā)行債券方式募集資金，在資金需求上的壓力會(huì)減輕。在對(duì)企業(yè)稅收征管上，更多是要激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力，通過(guò)“放水養(yǎng)魚(yú)”期待未來(lái)企業(yè)發(fā)展能帶來(lái)更多的稅收收入。因此在地方政府舉債時(shí)，往往給予地方政府轄區(qū)企業(yè)更多的稅收優(yōu)惠，從而給企業(yè)的稅收規(guī)避行為更多的空間。另一方面，從企業(yè)稅收規(guī)避角度看，當(dāng)?shù)胤秸l(fā)行債券時(shí)，企業(yè)預(yù)期當(dāng)期地方政府稅收壓力減輕，這為稅收規(guī)避帶來(lái)可能性。從必要性而言，地方政府債券增加帶來(lái)了外部融資成本上升的風(fēng)險(xiǎn)，稅收規(guī)避則可能是企業(yè)應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的一種選擇。陳德球等[22]研究發(fā)現(xiàn)，地區(qū)核心官員變更導(dǎo)致政策不確定性會(huì)增加企業(yè)的稅收規(guī)避行為，原因就是官員變更引發(fā)的政策不確定性讓企業(yè)面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增加，從而使企業(yè)外部融資的風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)金流發(fā)生變化，而稅收是一種現(xiàn)金流出，企業(yè)的稅收規(guī)避行為恰恰能夠增強(qiáng)企業(yè)在面臨融資成本提升時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。汪金祥等[17]的研究表明，地方政府債券規(guī)模通過(guò)價(jià)格機(jī)制推高了上市公司債務(wù)成本。Goh等[29]認(rèn)為稅收規(guī)避是管理者傾向于使用的重要內(nèi)部融資手段。因此，面對(duì)地方政府債券規(guī)模增加帶來(lái)的擠出效應(yīng)，所在地企業(yè)融資成本上升，企業(yè)會(huì)通過(guò)稅收規(guī)避行為主動(dòng)增加現(xiàn)金流以應(yīng)對(duì)未來(lái)的融資需求和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)?；谏鲜龇治?，筆者提出如下研究假設(shè)：

假設(shè)：地方政府債券規(guī)模與所在地企業(yè)稅收規(guī)避行為正相關(guān)。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文研究所選取的地市級(jí)地方政府債券數(shù)據(jù)主要來(lái)自萬(wàn)得資訊，根據(jù)新《預(yù)算法》標(biāo)準(zhǔn)，樣本時(shí)間期為2016—2018年?？紤]企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性與真實(shí)性，本文以上市公司相關(guān)公告數(shù)據(jù)作為企業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)的研究樣本，并對(duì)樣本進(jìn)行了如下篩選：剔除金融類上市公司樣本;剔除四個(gè)直轄市的上市公司樣本;剔除實(shí)際所得稅率大于1和小于0的異常樣本;剔除息稅前利潤(rùn)小于0的異常樣本;剔除樣本期內(nèi)被解釋變量以及解釋變量、控制變量缺失的上市公司樣本。經(jīng)過(guò)上述處理后，形成了地市級(jí)非平衡面板數(shù)據(jù)，用于回歸的樣本為192個(gè)地級(jí)市（不含四個(gè)直轄市）3年1 330家上市公司共2 359個(gè)樣本觀測(cè)值，為了緩解極端值的影響，本文在1%和99%水平下對(duì)連續(xù)變量數(shù)據(jù)進(jìn)行了縮尾處理。

（二）研究模型與變量定義

為了研究地方政府債券與所在地企業(yè)稅收規(guī)避的關(guān)系，本文構(gòu)建如下模型：

ETRi，t=α0+α1LDEBTi，t-1+α2SIZEi，t-1+α3ROAi，t-1+α4LEVi，t-1+α5CAPINTi，t-1+α6INVINTi，t-1+α7INTANGi，t-1+α8MTBi，t-1+α9SOEi，t-1+α10GDPGi，t-1+α11GDPPi，t-1+α12PFRi，t-1+α13PERi，t-1+INDi+YEARt+εi，t（1）

其中，i和t分別表示上市公司和年份。參考汪金祥等[17]與吳聯(lián)生[23]的方法，本文的被解釋變量為企業(yè)稅收規(guī)避，用實(shí)際稅率即所得稅費(fèi)用/息稅前利潤(rùn)來(lái)衡量;解釋變量為地方政府債券，用各地級(jí)市的政府總債券余額/該地級(jí)市的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來(lái)衡量，并控制了影響實(shí)際稅率的上市公司以及地區(qū)層面的因素，同時(shí)控制了行業(yè)、城市、年度等虛擬變量，具體變量定義如表1所示。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

（一）描述性統(tǒng)計(jì)分析

各變量的描述性統(tǒng)計(jì)分析如表2所示，上市企業(yè)稅收規(guī)避平均值為0.153，與吳聯(lián)生[23]的分析結(jié)果相近。地方政府債券均值比值為10.2%，考慮近幾年新增加的專項(xiàng)債券，地方政府總債務(wù)率與汪金祥等 [17]研究結(jié)果相似。

（二）基本回歸結(jié)果分析

表3報(bào)告了非平衡面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)模型（FE）的回歸結(jié)果。其中，列（1）為控制了公司行業(yè)、所在地城市和年度的虛擬變量的結(jié)果，結(jié)果顯示，地方政府債券（LDEBT）與所在地的企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的回歸系數(shù)為-0.054（t=-1.849），在10%水平上顯著為負(fù)。列（2）和列（3）則是加入了公司控制變量與城市控制變量后的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，地方政府債券（LDEBT）與所在地的企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的回歸系數(shù)分別為-0.057（t=-1.946）和-0.064（t=-2.120），并分別在10%和5%水平上顯著為負(fù)，即地方政府債券余額水平對(duì)所在地上市公司稅收承擔(dān)產(chǎn)生了顯著負(fù)向影響，說(shuō)明地方政府債券規(guī)模越大，當(dāng)?shù)厣鲜泄鞠乱荒甑亩愂粘袚?dān)水平越低，即上市公司的稅收規(guī)避程度越高。研究假設(shè)得到驗(yàn)證。

接下來(lái)，本文從企業(yè)融資約束、市場(chǎng)化程度等角度來(lái)驗(yàn)證前文所提出的假設(shè)。對(duì)于企業(yè)融資約束指標(biāo)，參考Hadlock和Pierce[30]、鞠曉生等[31]以及孫雪嬌等[32]的做法，本文采用SA指數(shù)作為衡量企業(yè)融資約束程度的指標(biāo)。具體計(jì)算公式如下：

SA=-0.737×SIZE+0.043×SIZE2-0.040×AGE（2）

其中，SIZE為企業(yè)總資產(chǎn)賬面價(jià)值的自然對(duì)數(shù);AGE為企業(yè)成立年限。SA指數(shù)為負(fù)數(shù)，一般以SA指數(shù)的絕對(duì)值來(lái)代表企業(yè)融資約束程度，SA指數(shù)絕對(duì)值越高，企業(yè)融資約束程度越高。本文根據(jù)SA指數(shù)絕對(duì)值的中值將企業(yè)融資約束劃分成兩組：高融資約束組和低融資約束組。

表4（1）欄中報(bào)告了高融資約束組和低融資約束組的分組檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，地方政府債券（LDEBT）與所在地企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的關(guān)系在高融資約束組中系數(shù)為-0.109（t=-2.295），并在5%水平上顯著為負(fù)，說(shuō)明具有較強(qiáng)融資約束的企業(yè)受到地方政府債券擠出效應(yīng)更大，即在地方政府債券規(guī)模擴(kuò)大時(shí)，將給企業(yè)帶來(lái)更高的融資成本，當(dāng)企業(yè)融資約束越強(qiáng)，則越有動(dòng)機(jī)進(jìn)行稅收規(guī)避，這個(gè)結(jié)果支持了本文的假設(shè)。本文在提出研究假設(shè)時(shí)指出，發(fā)行債券和稅收收入都是地方政府資金來(lái)源的重要方面，如果地方政府債券規(guī)模較高，在企業(yè)稅收征管上，政府應(yīng)更多地通過(guò)減稅降費(fèi)、涵養(yǎng)稅源，爭(zhēng)取未來(lái)有更多的投資回報(bào)提升與稅收收入增加。因?yàn)槭袌?chǎng)化程度更高的地區(qū)，通過(guò)稅收渠道刺激企業(yè)投資的效果可能更明顯。所以本文期待，地方政府債券規(guī)模與所在地企業(yè)稅收規(guī)避行為的正相關(guān)關(guān)系，在市場(chǎng)化程度更高的地區(qū)更為顯著。表4（2）欄報(bào)告了不同市場(chǎng)化程度的分組檢驗(yàn)。市場(chǎng)化程度根據(jù)王小魯?shù)萚33]的市場(chǎng)化總指數(shù)中值分為高、低兩組。分組檢驗(yàn)結(jié)果顯示，地方政府債券（LDEBT）與所在地企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的關(guān)系在市場(chǎng)化程度高的地區(qū)系數(shù)為-0.117（t=-2.489），并在5%水平上顯著為負(fù)，即市場(chǎng)化程度高的地區(qū)，地方政府債券規(guī)模越大，當(dāng)?shù)厣鲜泄鞠乱荒甑亩愂粘袚?dān)水平越低，企業(yè)稅收規(guī)避傾向越高。

本文在前面的回歸中自變量用地方政府債券總規(guī)模，是一個(gè)存量概念，接下來(lái)本文用當(dāng)年新增地方政府債券作為自變量進(jìn)行回歸，表5報(bào)告了回歸結(jié)果。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，地方政府債券當(dāng)年的增量與所在地企業(yè)稅收規(guī)避（ETR）之間的關(guān)系為-0.694（t=-2.404），并在5%的水平上顯著負(fù)相關(guān)，即地方政府當(dāng)年新增債券規(guī)模越大，當(dāng)?shù)厣鲜泄鞠乱荒甑亩愂找?guī)避傾向越高。

（三）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

第一，考慮到地方政府債券以及上市公司其他相關(guān)變量在地區(qū)之間的差異較大，在上述分析中，為了緩解極端值的影響，本文對(duì)所有連續(xù)變量采用了在1%和99%水平下縮尾的處理方法，本文也嘗試采用未經(jīng)過(guò)縮尾的原始數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析，地方政府債券（LDEBT）的系數(shù)與表3結(jié)果基本一致。同時(shí)本文將縮尾的水平調(diào)整到5%和95%后，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府債券（LDEBT）的系數(shù)沒(méi)有顯著的變化，這都說(shuō)明本文的檢驗(yàn)結(jié)果是穩(wěn)健的。

第二，考慮到異方差的影響，本文在上述分析中采用在上市公司層面進(jìn)行聚類。通過(guò)采用在地級(jí)市層面進(jìn)行聚類，或根據(jù)Petersen[34]雙重聚類的算法，采用在上市公司和年度層面進(jìn)行檢驗(yàn)，結(jié)果仍然是穩(wěn)健的。

第三，考慮到可能存在遺漏變量的問(wèn)題，本文在回歸模型中控制了上一年的有效稅率，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府債券（LDEBT）的系數(shù)仍然在5%水平上顯著為負(fù)，說(shuō)明檢驗(yàn)結(jié)果是穩(wěn)健的。

五、研究結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

基于上述分析，結(jié)合我國(guó)地方政府債券實(shí)際情況，可以得出如下結(jié)論：

第一，從政府層面看，稅收收入與發(fā)行地方政府債券都是財(cái)政收入的組成部分。當(dāng)通過(guò)發(fā)行地方政府債券能夠較容易地獲得財(cái)政收入，或地方政府需要通過(guò)稅收優(yōu)惠政策結(jié)構(gòu)性調(diào)降稅收收入在財(cái)政收入占比時(shí)，主動(dòng)擴(kuò)大地方政府債券規(guī)模，同時(shí)減稅降費(fèi)、涵養(yǎng)稅源是行之有效的工具。而且通過(guò)分組檢驗(yàn)可以觀察到，在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度相對(duì)較高的地區(qū)，地方政府債券融資規(guī)模越大，下一年當(dāng)?shù)仄髽I(yè)避稅效果相對(duì)越明顯。

第二，從企業(yè)層面看，在地方政府?dāng)U大債券規(guī)模、放松稅收征管的政策選擇下，為了降低財(cái)務(wù)成本，特別是應(yīng)對(duì)地方政府債券規(guī)模增加產(chǎn)生擠出效應(yīng)而導(dǎo)致的企業(yè)融資成本提高，企業(yè)有主動(dòng)動(dòng)機(jī)去尋求稅收規(guī)避機(jī)會(huì)。企業(yè)可能更有效地通過(guò)利用稅收優(yōu)惠和減稅降費(fèi)的相關(guān)政策少交稅、晚交稅。適度的稅收規(guī)避，有利于企業(yè)通過(guò)增加稅后盈余，提升后續(xù)擴(kuò)大生產(chǎn)及可持續(xù)發(fā)展的可能?？陀^上，企業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)，提升可持續(xù)發(fā)展能力，將增加未來(lái)企業(yè)長(zhǎng)期的稅收貢獻(xiàn)度。

第三，基于我國(guó)地方政府還具有經(jīng)濟(jì)主體身份的特殊性，政府與企業(yè)之間在投資上具有一定擠出關(guān)系。地方政府通過(guò)擴(kuò)大債券融資規(guī)模來(lái)增加投資，對(duì)企業(yè)投資形成一定擠出，使得企業(yè)應(yīng)稅能力與水平可能會(huì)出現(xiàn)下降，在一定程度上形成不良循環(huán)。邊際上動(dòng)態(tài)的分析（見(jiàn)表5）展示這一趨勢(shì)，即地方政府當(dāng)年新增債券規(guī)模越大，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)下一年的稅收規(guī)避傾向越高，也就是說(shuō)下一年的稅收承擔(dān)水平越低。

（二）政策建議

第一，短期看用好地方政府債券新增規(guī)模，同時(shí)控制好邊際增量。自2016年以來(lái)，地方政府債券存量新增規(guī)模以平均每年約17.1%比例增長(zhǎng)。2020年由于新冠疫情原因，地方政府債券存量新增規(guī)模增速跳升到56.7%。其中，專項(xiàng)債券專項(xiàng)債券是地方政府債券的一種。根據(jù)地方政府資金用途與償還資金來(lái)源，地方政府債券分為一般債券與專項(xiàng)債券。按最新發(fā)布的《地方政府債券發(fā)行管理辦法》財(cái)庫(kù)〔2020〕43號(hào)，專項(xiàng)債券是為有一定收益的公益性項(xiàng)目發(fā)行，以公益性項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來(lái)源的政府債券。余額已經(jīng)突破13萬(wàn)億元，與地方政府性基金收入缺口進(jìn)一步擴(kuò)大到近4萬(wàn)億元，地方政府未來(lái)測(cè)算專項(xiàng)債券發(fā)行空間將越來(lái)越有限。疫情防控進(jìn)入常態(tài)化后，隨著經(jīng)濟(jì)回暖，刺激政策可以考慮邊際收斂。一方面根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)要求，在保持政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性基礎(chǔ)上，要充分發(fā)揮新增地方政府債券特別是項(xiàng)目專項(xiàng)資金的引導(dǎo)作用。按地方政府債券規(guī)模增長(zhǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用變化的規(guī)律，結(jié)合各地方實(shí)際情況，投向引導(dǎo)性作用強(qiáng)的項(xiàng)目和領(lǐng)域。另一方面控制地方政府債券邊際增速，適當(dāng)調(diào)降不與具體項(xiàng)目掛鉤的債券在新增債券規(guī)模中的占比。

第二，厘清企業(yè)與政府職能邊界，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)，逐步提升企業(yè)自身盈利與應(yīng)稅能力。近年來(lái)，地方政府債券特別是專項(xiàng)債券大幅增加，對(duì)企業(yè)自主發(fā)債造成一定擠出，2020年底企業(yè)債券存量不足30萬(wàn)億元，占比回落到十年前水平，企業(yè)融資成本也出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性抬升。如2020年底追加2 000億元專項(xiàng)債券用于中小銀行補(bǔ)充資本金，從優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)角度值得商榷。同時(shí)，應(yīng)該在明確政府與企業(yè)職責(zé)邊界前提下，合理擺布好直接融資與間接融資，政策性資金與商業(yè)性資金，債權(quán)性資金與權(quán)益性資金等的比例安排。

第三，強(qiáng)化稅收征管同時(shí)，建立地方稅收收入與政府債券收入的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制。一方面在公平稅負(fù)前提下提升稅收征管的信息化水平，嚴(yán)肅稅收征管紀(jì)律。在完善稅收征管相關(guān)法律法規(guī)前提下，充分利用信息化技術(shù)，提升稅收征管能力與效率;強(qiáng)化綜合管理能力，發(fā)揮納稅信用在社會(huì)信用體系中的作用。在涵養(yǎng)稅源的同時(shí)，既避免征收過(guò)頭稅，也要應(yīng)收盡收、減少跑冒滴漏。另一方面各地方財(cái)政逐步建立適合自身特點(diǎn)的稅收收入與債券收入?yún)f(xié)同機(jī)制。通過(guò)進(jìn)一步完善信息關(guān)聯(lián)管理系統(tǒng)，在中期財(cái)政規(guī)劃框架內(nèi)，提高統(tǒng)籌意識(shí)并逐步形成內(nèi)部協(xié)同機(jī)制安排。使得地方政府債券規(guī)模、期限和項(xiàng)目等結(jié)構(gòu)安排，充分考慮債券發(fā)行收入與稅收收入的關(guān)系。

第四，加強(qiáng)信息披露，有序建立地方政府債券資金使用績(jī)效考核及問(wèn)責(zé)機(jī)制。進(jìn)一步強(qiáng)化地方政府債券相關(guān)的信息披露水平，更好地發(fā)揮市場(chǎng)與投資人對(duì)政府債券資金募集與使用的監(jiān)督作用，既有利通過(guò)市場(chǎng)化定價(jià)的信號(hào)作用來(lái)調(diào)節(jié)資金配置方向與規(guī)模，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資金配置中的決定性作用，也有利于進(jìn)行發(fā)債融資的事中與事后監(jiān)督管理。

第五，在堅(jiān)持稅收中性原則上，進(jìn)一步優(yōu)化金融市場(chǎng)稅制結(jié)構(gòu)。隨著我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展與結(jié)構(gòu)的變化，免稅交易品種和涉及資產(chǎn)規(guī)模大幅上升。截至2020年底享有免所得稅政策的政府債券存量已達(dá)到46萬(wàn)億元，占比接近全國(guó)債券市場(chǎng)規(guī)模的40%。以地方政府債券存量規(guī)模25萬(wàn)億元，平均付息利率3.5%為基準(zhǔn)測(cè)算，相當(dāng)于讓利于投資人（主要是銀行等機(jī)構(gòu)投資者）每年利息所得稅收入約1 800億元。增值稅免征范圍更大，除了本金超70萬(wàn)億元的政府債券、政策性金融債券等券種外，還有經(jīng)歷爆發(fā)式增長(zhǎng)的基金、理財(cái)?shù)雀黝惙欠ㄈ藱C(jī)構(gòu)的金融資產(chǎn)，且這部分資產(chǎn)每年增幅約為20%。這部分資產(chǎn)背后的資金方以個(gè)人或私人企業(yè)主為主，對(duì)這些資產(chǎn)的免稅政策如果長(zhǎng)期持續(xù)，正如鄧子基等[13]和皮凱蒂[9]提到的，將可能進(jìn)一步造成貧富兩級(jí)分化。此外，隨著金融市場(chǎng)的進(jìn)一步雙向開(kāi)放，越來(lái)越多的海外資金參與在岸市場(chǎng)的人民幣資產(chǎn)配置，金融市場(chǎng)相應(yīng)的稅制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)也應(yīng)該考慮資本市場(chǎng)不斷擴(kuò)大雙向?qū)ν忾_(kāi)放的現(xiàn)實(shí)情況。

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（責(zé)任編輯：于振榮）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2021.08.010

[引用格式]劉穎.地方債擴(kuò)張與企業(yè)稅收規(guī)避——基于地市級(jí)層面的實(shí)證研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2021，（8）：92-100.

收稿日期：2021-05-24

作者簡(jiǎn)介：劉 穎（1977-），女，山東費(fèi)縣人，博士研究生，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要從事財(cái)政政策方面的研究。E-mail： ly2001619@163.com