財(cái)政分權(quán)治理、減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力

劉明慧 張慧艷 侯雅楠

摘 要：規(guī)范財(cái)政分權(quán)治理、減稅降費(fèi)提質(zhì)增效與保持地方財(cái)政壓力適度性是“十四五”期間財(cái)稅體制完善的重要環(huán)節(jié)?；谪?cái)政分權(quán)治理、減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力之間的內(nèi)在邏輯，本文以財(cái)政分權(quán)治理理論、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控理論和地方財(cái)政壓力機(jī)理為導(dǎo)向，運(yùn)用規(guī)范分析方法揭示財(cái)政分權(quán)治理與減稅降費(fèi)之間的三重關(guān)聯(lián)性，以及減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政壓力的影響路徑及其效應(yīng)。結(jié)果表明，地方財(cái)政收入汲取能力、系統(tǒng)性減稅和規(guī)范清理收費(fèi)是財(cái)政分權(quán)治理有效性的基本要件，減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政壓力的影響及其方向取決于傳導(dǎo)機(jī)制。為此，應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政分權(quán)治理的保障機(jī)制，適時(shí)調(diào)整優(yōu)化減稅降費(fèi)政策以確保地方財(cái)政高質(zhì)量運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)治理;減稅降費(fèi);地方財(cái)政壓力

中圖分類號(hào)：F810? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X（2021）08-0083-09

一、問題的提出

財(cái)政分權(quán)治理是現(xiàn)代國家治理的重要形式，也是多層級(jí)政府層級(jí)框架中縱向規(guī)范配置公共財(cái)政權(quán)力的有效方式，更是處理政府間利益分配關(guān)系的重要契約安排機(jī)制，財(cái)政分權(quán)治理水平的提高和治理結(jié)構(gòu)的改善對(duì)于實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代治理目標(biāo)具有重要的意義。地方政府適度獲取財(cái)政資源是發(fā)揮財(cái)政分權(quán)治理效能的根本條件和增強(qiáng)治理能力的基礎(chǔ)，同時(shí)較強(qiáng)的財(cái)政收入汲取能力也是獲得區(qū)域治理話語權(quán)的重要因素[1]。在地方財(cái)政收入體系中，稅費(fèi)收入的規(guī)模與增長速度直接關(guān)涉財(cái)政收入汲取的能力，在其他因素既定的條件下減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力的形成與加劇程度密切關(guān)聯(lián)。隨著我國從穩(wěn)增長的需求端和調(diào)結(jié)構(gòu)的供給端不斷加大減稅降費(fèi)的力度、廣度和密集度，減稅降費(fèi)成為揭示地方財(cái)政壓力變化的關(guān)鍵變量與理解地方財(cái)政壓力加劇的重要窗口，并對(duì)地方財(cái)政承壓能力、安全度、可持續(xù)性、高質(zhì)量運(yùn)行與地方政府治理能力構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。

地方財(cái)政收入汲取能力是財(cái)政分權(quán)治理的核心保障，減稅降費(fèi)是影響地方財(cái)力獲取與配置能力的關(guān)鍵因素，也是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、旨在平滑經(jīng)濟(jì)增長的相機(jī)抉擇，更是財(cái)政發(fā)揮在國家治理中職能作用的積極體現(xiàn)。理論上，減稅降費(fèi)的內(nèi)在邏輯是從經(jīng)濟(jì)增長中衍生出來的，經(jīng)濟(jì)增長需要持續(xù)性的供給與需求擴(kuò)展的融合與匹配，同時(shí)輕稅也是現(xiàn)代國家稅制體系的一個(gè)重要特征[2]。減稅的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)是貫穿西方減稅思想演進(jìn)脈絡(luò)的一個(gè)主要邏輯，并在供給（古典學(xué)派和供給學(xué)派）和需求（凱恩斯學(xué)派和新古典綜合學(xué)派）兩端達(dá)成基本的共識(shí)，即都倡導(dǎo)減稅有助于經(jīng)濟(jì)增長的思想。基于稅費(fèi)是財(cái)政收入體系的兩種形式，因此，減稅降費(fèi)實(shí)質(zhì)上是一種整體性減稅。減稅降費(fèi)是我國特有的術(shù)語，國外一般表述為減稅。這主要是因?yàn)槲覈召M(fèi)種類較多與規(guī)模較大，并與稅收共同構(gòu)成微觀經(jīng)濟(jì)主體負(fù)擔(dān)，而且收費(fèi)機(jī)制的規(guī)范性與約束性較弱，因而降費(fèi)與清費(fèi)構(gòu)成稅費(fèi)體系改革的一個(gè)必不可少的有機(jī)組成部分。

財(cái)政分權(quán)治理架構(gòu)及其催生地方財(cái)政壓力始于1994年的分稅制改革，近年來減稅降費(fèi)成為嵌入地方財(cái)政壓力的主要內(nèi)生變量，減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力的關(guān)系成為國內(nèi)外學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題，研究的重點(diǎn)主要集中在四個(gè)維度：一是關(guān)于減稅降費(fèi)的政策背景與特征，二是地方財(cái)政壓力的界定與理解，三是減稅降費(fèi)構(gòu)成地方財(cái)政壓力形成與加劇的驅(qū)動(dòng)因素，四是地方財(cái)政壓力對(duì)地方財(cái)政運(yùn)行可能帶來的負(fù)向效應(yīng)。

減稅降費(fèi)的內(nèi)在理路攸關(guān)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、微觀經(jīng)濟(jì)主體活力、地方財(cái)政運(yùn)行三維向度。作為一個(gè)政策工具，減稅降費(fèi)具有特定背景下的歷史性，并隨著宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而不斷地加以調(diào)適。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢，我國自2009年以來一直實(shí)行積極財(cái)政政策。雖然不同時(shí)期政策的目標(biāo)取向、功能定位、作用方式和發(fā)力方向有所調(diào)整，如2009—2015年以旨在穩(wěn)增長、擴(kuò)大需求的結(jié)構(gòu)性減稅為主，2016年之后側(cè)重于增加供給、降成本減稅以防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)預(yù)期，但其中最明顯的變化導(dǎo)向是從擴(kuò)大財(cái)政投資、結(jié)構(gòu)性減稅轉(zhuǎn)向整體上減稅降費(fèi)共同推進(jìn)。2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)”，2016 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又明確強(qiáng)調(diào)“降成本方面要在減稅、降費(fèi)、降低要素成本上加大工作力度”。籍此，減稅降費(fèi)成為積極財(cái)政政策主基調(diào)轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)形式選擇與發(fā)力著眼點(diǎn)確定的重心，以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。為以更大力度應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)外需的全方位沖擊影響，2020年（從1月1日起）上半年國家及地方及時(shí)、密集、精準(zhǔn)出臺(tái)了一系列減稅降費(fèi)措施，進(jìn)一步增強(qiáng)了減稅降費(fèi)政策的普惠性和實(shí)質(zhì)性。

我國減稅降費(fèi)政策實(shí)施的背景在于應(yīng)對(duì)社會(huì)供需總量和供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)配導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，經(jīng)濟(jì)不確定性增強(qiáng)，微觀經(jīng)濟(jì)主體缺乏活力的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢[3]，是為實(shí)現(xiàn)既定發(fā)展階段的特定調(diào)控目標(biāo)，對(duì)具體稅費(fèi)要素的優(yōu)化調(diào)整或制度性重塑的系統(tǒng)性政策操作[4]，具有持續(xù)針對(duì)性、成本降低性、長期持久性三個(gè)相關(guān)聯(lián)的特征[5]，以及全面發(fā)力、精準(zhǔn)發(fā)力、持續(xù)發(fā)力和同向發(fā)力的特點(diǎn)[6]。

地方財(cái)政壓力的基本屬性是地方財(cái)政收支體系的不均衡，意蘊(yùn)著收入增長與支出增長之間的不對(duì)稱。關(guān)于如何理解地方財(cái)政壓力的內(nèi)涵，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了闡釋。在地方財(cái)政運(yùn)行過程中，當(dāng)財(cái)政支出超過財(cái)政收入一定界限時(shí)表征地方財(cái)政壓力的呈現(xiàn)，這說明在既定的財(cái)力約束下地方政府未能履行公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供義務(wù)或不具備可持續(xù)性提供能力[7]。從期限的維度來考察，短期地方財(cái)政壓力一般表現(xiàn)為財(cái)政資源的流動(dòng)性不能及時(shí)滿足財(cái)政支出需求，長期地方財(cái)政壓力則體現(xiàn)為地方無力對(duì)既定的財(cái)政支出合約給予兌付與解決財(cái)政債務(wù)問題[8]。

雖然基于選擇的地方收支范圍、測度指標(biāo)不同所衡量的地方財(cái)政壓力規(guī)模存在差異，但稅收變化趨勢是分析地方財(cái)政壓力前景應(yīng)該考慮的一個(gè)變量[9]。2008年以來，財(cái)政收入下降是世界范圍的地方政府面臨不同程度財(cái)政困境的主要因素之一[10]。持續(xù)性的減稅降費(fèi)會(huì)在短期內(nèi)帶來稅收收入減少，如果支出沒有相應(yīng)的減少，則會(huì)加劇收支之間的矛盾，使地方承壓力度加大[11]。長期的減稅降費(fèi)政策會(huì)導(dǎo)致一般公共預(yù)算收入減少，給各級(jí)財(cái)政民生保障支出帶來壓力，大幅增加財(cái)政赤字規(guī)模[5]，在已連續(xù)實(shí)行大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的背景下，部分債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地方政府已經(jīng)出現(xiàn)了財(cái)政可持續(xù)性問題[12]，同時(shí)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情出臺(tái)的一系列減稅降費(fèi)政策以及國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的不穩(wěn)定性，都會(huì)對(duì)財(cái)政收支平衡產(chǎn)生很大的沖擊，使地方財(cái)政面臨著陡增的財(cái)政壓力[13]。從地方財(cái)政壓力的集中表現(xiàn)來看，社會(huì)保險(xiǎn)基金壓力和基層財(cái)政困難較為明顯。一方面，下調(diào)社會(huì)保障繳費(fèi)率直接導(dǎo)致地方社會(huì)保險(xiǎn)基金收入減少，在社會(huì)保險(xiǎn)基金支出一定的情形下會(huì)降低社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的可持續(xù)性;另一方面，減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)源不穩(wěn)、財(cái)力有限的縣級(jí)財(cái)政沖擊更大[14]。

關(guān)于地方財(cái)政壓力可能引發(fā)的負(fù)向效應(yīng)的研究主要聚焦于對(duì)地方公共服務(wù)提供、財(cái)政危機(jī)和地方財(cái)政收支影響的三個(gè)層面。當(dāng)?shù)胤截?cái)政壓力轉(zhuǎn)換為潛在流動(dòng)性危機(jī)時(shí)，會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出與地方政府履行職能帶來不利影響，造成地方性公共服務(wù)提供水平嚴(yán)重下降[10]。在地方財(cái)政壓力過大的情境下，大規(guī)模的長期減稅必然會(huì)導(dǎo)致基本公共服務(wù)提供規(guī)模與質(zhì)量的下降，從而與高質(zhì)量發(fā)展理念相悖以及惡化轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量[15]。地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政壓力的過程可能會(huì)形成較高程度的風(fēng)險(xiǎn)，而不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)管理會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政壓力轉(zhuǎn)換為地方財(cái)政危機(jī)，在這種情況下應(yīng)對(duì)地方財(cái)政壓力所采用的措施會(huì)受到更大程度的限制[7]。從地方財(cái)政壓力對(duì)地方財(cái)政收支產(chǎn)生的影響看，地方財(cái)政壓力沖擊會(huì)對(duì)地方稅收或財(cái)政收入規(guī)模形成正向促進(jìn)作用[16]，短期內(nèi)會(huì)加劇地方財(cái)政支出壓力[17]。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究為理解減稅降費(fèi)背景下的地方財(cái)政壓力問題提供了多維視角與有益的鏡鑒。但鮮有研究架構(gòu)財(cái)政分權(quán)治理、減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力的論析邏輯，以及細(xì)化研究減稅降費(fèi)對(duì)地方財(cái)政壓力影響的傳導(dǎo)機(jī)制。由此引申的問題就是，在減稅降費(fèi)政策縱深推進(jìn)的背境下，如何厘清財(cái)政分權(quán)治理與減稅降費(fèi)的邏輯機(jī)理，減稅降費(fèi)通過什么路徑引致地方財(cái)政壓力？如何實(shí)現(xiàn)減稅降費(fèi)與經(jīng)濟(jì)增長的周期性協(xié)調(diào)與地方財(cái)政壓力的長期適度均衡？對(duì)此，需要將財(cái)政分權(quán)治理、減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力置于同一框架內(nèi)加以回答和闡釋，這不僅事關(guān)財(cái)政分權(quán)治理與減稅降費(fèi)政策效應(yīng)、地方財(cái)政壓力邏輯關(guān)系理論的深入探討，也是對(duì)減稅降費(fèi)政策調(diào)整走向與地方財(cái)政良性運(yùn)行路徑選擇的實(shí)踐回應(yīng)。對(duì)這兩個(gè)問題的解析有助于拓展減稅降費(fèi)領(lǐng)域研究的視野，系統(tǒng)把握財(cái)政分權(quán)治理、減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力的邏輯機(jī)理，全面理解減稅降費(fèi)的政策效應(yīng)，為減稅降費(fèi)政策的合意性選擇與適時(shí)調(diào)整提供可行的依據(jù)，為緩釋地方財(cái)政壓力與防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)提供新的思維路徑。

二、財(cái)政分權(quán)治理與減稅降費(fèi)：三重關(guān)聯(lián)維度

財(cái)政分配的綜合性以及處于各種利益關(guān)系交匯點(diǎn)的地位決定了財(cái)政是現(xiàn)代國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政分權(quán)治理是現(xiàn)代國家治理的基本模式與重要制度安排。基于傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論關(guān)于地方政府存在正當(dāng)性的基本要義，可以推演出財(cái)政分權(quán)治理的價(jià)值理念建立在契約基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)地方性與公共性，治理的目標(biāo)是規(guī)范地方政府行為，提高地方公共資源的配置效率，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。地方政府作為財(cái)政分權(quán)治理的主體，其治理的手段、機(jī)制、能力、目標(biāo)的可行性與有效性直接影響著財(cái)政分權(quán)治理的效能，以及國家治理能力現(xiàn)代化水平的高低。因?yàn)榕c其他轉(zhuǎn)型國家或發(fā)展中國家相比，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的推動(dòng)作用是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的典型特征與發(fā)展模式的核心[18]。特別是縣級(jí)政府在國家治理中地位重要、作用特殊，必須予以正確的激勵(lì)和約束[19]。而地方政府治理作為財(cái)政分權(quán)治理的空間基礎(chǔ)，其治理績效的大小在很大程度上取決于地方財(cái)政收入汲取能力與減稅降費(fèi)政策的選擇。

（一）地方財(cái)政收入汲取能力：財(cái)政分權(quán)治理的載體

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，公共品受益范圍的地域性和層次性決定了地方政府是轄區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主導(dǎo)者與分權(quán)治理的執(zhí)行者，在本地事務(wù)治理中扮演著關(guān)鍵角色，不僅具有管理和調(diào)控地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的職能，而且對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也起著非常重要的作用。從合約關(guān)系視角看，地方政府具有雙重的委托代理身份，橫向上作為地方居民的代理人承擔(dān)著為轄區(qū)居民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的職責(zé);縱向上作為中央的代理人，承接著中央轉(zhuǎn)移或委托的事權(quán)，以及中央與地方共同分擔(dān)的事權(quán)。在我國，地方政府是財(cái)政分權(quán)治理鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，隨著財(cái)政分權(quán)體制改革的深化，地方政府在分權(quán)化改革實(shí)踐中客觀上成為具有相對(duì)獨(dú)立權(quán)力的利益主體與國家治理的重要單元。

具備合意的財(cái)政資源配置能力是財(cái)政分權(quán)治理的保障。地方財(cái)政收入汲取能力是地方政府治理的基本依托與治理能力的集中體現(xiàn)，表征為在一定時(shí)期內(nèi)各級(jí)地方政府以各種收入形式占有的從微觀經(jīng)濟(jì)主體轉(zhuǎn)移來的資源價(jià)值總量，標(biāo)志著地方政府在社會(huì)公共資源配置中的角色和地位。從財(cái)政分權(quán)治理的角度，地方財(cái)政收入汲取能力與財(cái)力配置是地方政府維持運(yùn)行、有效提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的前置條件。橫向上地方財(cái)政收入格局關(guān)系到政府、企業(yè)及個(gè)人之間的利益協(xié)調(diào)，如果不能公平、公正地處理好相關(guān)利益主體的關(guān)系，就會(huì)直接降低財(cái)政分權(quán)治理的效能，制約地方政府分權(quán)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度與治理現(xiàn)代化水平的提升，并且對(duì)降低地方性公共品提供的交易成本與提升地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量產(chǎn)生不利的影響。與此同時(shí)，地方財(cái)政收入汲取能力達(dá)到合意性的程度通常受特定的財(cái)政體制與財(cái)政分權(quán)模式制約，依此研究地方財(cái)政收入配置問題需要以財(cái)政分權(quán)為邏輯起點(diǎn)，并在特定的財(cái)政分權(quán)體制框架下展開。

稅費(fèi)收入是地方財(cái)政收入的重要來源。在全口徑預(yù)算體系下，減稅降費(fèi)主要影響地方一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入。稅收是地方政府的主要籌資方式，稅收收入規(guī)模的大小、稅收收入增速的快慢直接決定了地方財(cái)政地位穩(wěn)定性的強(qiáng)弱，充足、持續(xù)和可預(yù)期的稅收收入是滿足地方政府履行支出責(zé)任與滿足財(cái)政支出需求的根本性支撐?；跍?zhǔn)公共產(chǎn)品成本補(bǔ)償、收入劃分的受益原則及收費(fèi)管理等特點(diǎn)，收費(fèi)也構(gòu)成地方財(cái)政收入的補(bǔ)充形式。稅費(fèi)制度反映著國家公權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，稅費(fèi)制度現(xiàn)代化是財(cái)政分權(quán)治理現(xiàn)代化的重要組成部分與基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，稅費(fèi)收入體系的合意性程度直接關(guān)系到地方政府的財(cái)力保障和治理質(zhì)量。由此稅費(fèi)制度和政策制定及實(shí)施對(duì)財(cái)政分權(quán)治理方式和地方政府財(cái)政行為都會(huì)產(chǎn)生直接的影響。在減稅降費(fèi)背景下，財(cái)政分權(quán)治理的運(yùn)作空間將由地方財(cái)政職能履行空間向地方財(cái)政壓力及其引致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)消解空間拓展，即減稅降費(fèi)引致的地方財(cái)政壓力、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)問題構(gòu)成當(dāng)前財(cái)政分權(quán)治理面臨的重大挑戰(zhàn)。

（二）系統(tǒng)性減稅：廓定政府治理與市場作用范圍的政策選項(xiàng)

政府與市場是既獨(dú)立又協(xié)同的社會(huì)資源配置和社會(huì)治理的兩種主要機(jī)制，清晰地廓定政府與市場活動(dòng)領(lǐng)域是國家治理的基本前提。減稅作為一種政府籌資行為的選擇，形式上是政府部門資金向企業(yè)部門和居民部門讓渡與利益分配格局從國家向企業(yè)的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)是政府和市場在資源配置的博弈過程中作用邊界的重新調(diào)整，也是強(qiáng)調(diào)國家干預(yù)的凱恩斯主義向主張發(fā)揮市場決定性作用的供給學(xué)派思想轉(zhuǎn)換的政策實(shí)踐體現(xiàn)，其本質(zhì)在于調(diào)整市場主體與政府之間的資源分配方式和占有格局[20]，同時(shí)也契合稅收中性原則運(yùn)用的實(shí)踐，并關(guān)乎減稅的收入功能與調(diào)節(jié)功能的權(quán)衡問題。從成本收益的角度來看，減稅作為一種政府行為，其機(jī)會(huì)成本是稅收由政府使用產(chǎn)生的效益，收益是稅收由市場主體支配形成的效益。如果減稅的收益大于其機(jī)會(huì)成本，減稅規(guī)模的擴(kuò)大就具有積極效應(yīng)，反之減稅規(guī)模的擴(kuò)大則存在效率損失。

黨的十九屆五中全會(huì)公報(bào)明確提出財(cái)政政策是國家宏觀治理體系的重要手段，《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》進(jìn)一步指出，財(cái)政政策是宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的重要環(huán)節(jié)。政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控必須以市場微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為依托，減稅政策的目標(biāo)取向具有全方位性，體現(xiàn)為降低微觀經(jīng)濟(jì)主體負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力，激勵(lì)創(chuàng)新，促進(jìn)就業(yè)，提振內(nèi)需，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件沖擊等。從我國減稅政策調(diào)整的變化脈絡(luò)來看，不同時(shí)期減稅訴求的演變主要是由政策功能定位、政府與市場關(guān)系變革、傳導(dǎo)機(jī)制影響、政策目標(biāo)選擇等因素共同驅(qū)動(dòng)，減稅的規(guī)模、內(nèi)容、方式與目標(biāo)側(cè)重點(diǎn)表現(xiàn)出時(shí)變性特征。一是稅基式減稅、稅率式減稅與稅額式減稅相結(jié)合，以降低稅率為主，因?yàn)槎惵首鳛槎愔埔氐暮诵模溥呺H稅率過高會(huì)造成無謂損失與削弱經(jīng)濟(jì)的主體活力。二是普惠式減稅和結(jié)構(gòu)性減稅交疊運(yùn)用，重點(diǎn)關(guān)注制造業(yè)和小微企業(yè)。三是強(qiáng)化階段性政策與制度性安排相結(jié)合，重點(diǎn)突出階段性政策，著力實(shí)質(zhì)性減稅，強(qiáng)調(diào)所有行業(yè)稅負(fù)只減不增。四是注重行業(yè)區(qū)別以體現(xiàn)增強(qiáng)稅收公平性的政策意圖;五是優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)減稅與穩(wěn)定需求減稅相協(xié)同。

雖然不同時(shí)期各個(gè)稅種的減稅內(nèi)容折射出不同的政策目標(biāo)取向，但政策及其調(diào)整都會(huì)在一定程度上對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體產(chǎn)生收入效應(yīng)，使財(cái)政資金參與到微觀經(jīng)濟(jì)主體的消費(fèi)、投資與創(chuàng)新活動(dòng)的循環(huán)過程中，并按照市場化方式的邏輯進(jìn)行運(yùn)作。如降低商品勞務(wù)稅稅率可以通過降低商品勞務(wù)價(jià)格以拉動(dòng)消費(fèi)增長;降低個(gè)人所得稅邊際稅率可增加微觀經(jīng)濟(jì)主體的可支配收入，繼而促進(jìn)消費(fèi)或產(chǎn)生勞動(dòng)力供給的收入效應(yīng);降低企業(yè)所得稅稅負(fù)可以促進(jìn)企業(yè)投資而增加社會(huì)資本存量;降低企業(yè)稅負(fù)能夠激發(fā)市場主體活力，提高企業(yè)經(jīng)營效益和提升企業(yè)自主創(chuàng)新能力?？傊?，減稅將社會(huì)資源配置主體由政府更多地位移到企業(yè)，旨在增強(qiáng)稅收支配機(jī)制的有效性，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

（三）規(guī)范清理收費(fèi)：明晰國家治理主體邊界的手段

我國國家治理實(shí)踐的發(fā)展遵循從國家“管控權(quán)力”轉(zhuǎn)向“放權(quán)讓利”的指導(dǎo)思想，在治理權(quán)力優(yōu)化配置和不斷調(diào)適的維度上，呈現(xiàn)出分權(quán)化治理的特征。以分權(quán)方式來重新界定國家、市場與社會(huì)的關(guān)系旨在實(shí)現(xiàn)國家、市場和社會(huì)治理主體的調(diào)適性均衡。鑒于不合法、不合規(guī)、不合理的收費(fèi)是構(gòu)成企業(yè)制度性交易成本較高的重要內(nèi)容，也是導(dǎo)致國家、市場和社會(huì)邊界不明晰的重要因素，為解決政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多、管得過死的問題，2013 年以來我國大力推行清理收費(fèi)項(xiàng)目的改革[21]。

2015年我國確立清費(fèi)立稅改革目標(biāo)，深化清理收費(fèi)改革的重點(diǎn)從2015年的行政事業(yè)性收費(fèi)到之后的規(guī)范和全面清理政府性基金。究其原因，一是行政事業(yè)性收費(fèi)規(guī)模較大，造成企業(yè)隱性稅負(fù)較重。2010—2014年行政事業(yè)性收費(fèi)收入占一般公共預(yù)算非稅收入的比重分別為32.87%，31.79%，30.55%，20.66%，28.93%，雖然呈穩(wěn)中有降的趨勢，但2010年和2011年占比最大，2012年、2013年、2014年占比僅次于其他收入，因而成為降費(fèi)的主要選項(xiàng)。二是行政事業(yè)性收費(fèi)管理不規(guī)范性程度較高。作為非稅收入的初始形式，行政事業(yè)性收費(fèi)在收入取得與支出使用方面隨意性較大，預(yù)算約束力較弱。三是政府性基金具有準(zhǔn)稅收等特點(diǎn)，征收范圍原則上應(yīng)限于為了解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所出現(xiàn)的特定問題的項(xiàng)目，由此應(yīng)根據(jù)其時(shí)效性和動(dòng)態(tài)性加以適當(dāng)控制、清理和規(guī)范化管理。

為契合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進(jìn)一步清理和規(guī)范涉企收費(fèi)，大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)，切實(shí)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)普惠式減負(fù)，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國降費(fèi)政策操作程式的重點(diǎn)放在行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金兩個(gè)層面，主要是降低部分行政事業(yè)性收費(fèi)與部分政府性基金收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，停征、免征、調(diào)整部分行政事業(yè)性收費(fèi)與部分政府性基金，擴(kuò)大部分行政事業(yè)性收費(fèi)和有關(guān)政府性基金免征范圍，對(duì)小微企業(yè)免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，免征、取消一些專項(xiàng)資金，并采取減免費(fèi)對(duì)象與領(lǐng)域的漸進(jìn)式擴(kuò)大方式。表1描述了2015—2020年行政事業(yè)性收費(fèi)與政府性基金全面清理政策的變化脈絡(luò)與主要內(nèi)容。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的推進(jìn)，減輕企業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)成為降成本的重要環(huán)節(jié)，由此降低社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率構(gòu)成降費(fèi)的一個(gè)重點(diǎn)措施。究其原因，社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)作為企業(yè)用工成本的組成部分，其名義費(fèi)率過高導(dǎo)致企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，不僅制約企業(yè)競爭優(yōu)勢與利潤空間的提升，而且會(huì)在一定程度上增加企業(yè)逃費(fèi)動(dòng)機(jī)與違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，不利于優(yōu)化營商環(huán)境與緩解就業(yè)的結(jié)構(gòu)性矛盾。

表1行政事業(yè)性收費(fèi)與政府性基金全面清理政策的變化脈絡(luò)與主要內(nèi)容

年 份行政事業(yè)性收費(fèi)政府性基金

2015取消或暫停中央級(jí)設(shè)立的12個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目;免征小微企業(yè)42個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目;減免養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)土地復(fù)墾費(fèi)等7項(xiàng)收費(fèi);繼續(xù)對(duì)高校畢業(yè)生等自主擇業(yè)創(chuàng)業(yè)人員免收管理、登記和證照類費(fèi)用對(duì)月銷售額或營業(yè)額不超過3萬元的小微企業(yè)，自登記注冊(cè)之日起3年內(nèi)免征教育費(fèi)附加等5項(xiàng)基金

2016對(duì)小微企業(yè)免征的18項(xiàng)收費(fèi)擴(kuò)大到所有企業(yè)和個(gè)人取消、停征和整合7項(xiàng)基金，擴(kuò)大水利建設(shè)基金等免征范圍;將免征教育費(fèi)附加等3項(xiàng)基金的范圍由月銷售額或營業(yè)額不超過3萬元擴(kuò)大到10萬元

2017取消或停征中央設(shè)立41項(xiàng)收費(fèi);降低商標(biāo)注冊(cè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)50%;將小微企業(yè)停征的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)費(fèi)等4項(xiàng)的范圍擴(kuò)大到各類企事業(yè)單位清理電價(jià)附加;取消工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)資金等

2018停征排污費(fèi)和海洋工程污水排污費(fèi);停征首次申領(lǐng)居民身份證工本費(fèi)等5個(gè)項(xiàng)目;暫免征收證券期貨行業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管費(fèi)降低殘疾人就業(yè)保障金征收標(biāo)準(zhǔn)上限;降低國家重大水利工程建設(shè)基金征收標(biāo)準(zhǔn)

2019降低無線電頻率占用費(fèi)、出入境證照類收費(fèi)、商標(biāo)注冊(cè)收費(fèi)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

2020降低部分行政事業(yè)性工本費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)防控新冠肺炎疫情相關(guān)的醫(yī)療器械產(chǎn)品、藥品免征注冊(cè)費(fèi);免收所有收費(fèi)公路通行費(fèi)免征民航發(fā)展基金、國家電影事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金和文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)，對(duì)無償捐贈(zèng)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的貨物免征地方教育附加

資料來源：根據(jù)相關(guān)文件整理。

為了更大力度地降低企業(yè)經(jīng)營成本，2021年《政府工作報(bào)告》明確提出要繼續(xù)降低收費(fèi)水平。如將中小企業(yè)寬帶和專線平均資費(fèi)再降10%，民航發(fā)展基金航空公司征收標(biāo)準(zhǔn)降低20%，鼓勵(lì)受疫情影響較大的地方對(duì)承租國有房屋的服務(wù)業(yè)小微企業(yè)和個(gè)體工商戶減免租金，等等。這不僅拓展了降費(fèi)范圍與保持了政策連續(xù)性，而且有助于激發(fā)市場主體活力以更有效地實(shí)施內(nèi)循環(huán)為主的發(fā)展戰(zhàn)略。

三、從減稅降費(fèi)到地方財(cái)政壓力：二維傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)體現(xiàn)

減稅降費(fèi)是宏觀和微觀的鏈接點(diǎn)，一端對(duì)接降成本、擴(kuò)內(nèi)需與穩(wěn)預(yù)期，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮促進(jìn)作用[22]，另一端關(guān)涉地方財(cái)政收入汲取能力與地方財(cái)政壓力。地方財(cái)政壓力的概念框架涵蓋三個(gè)要點(diǎn)：地方財(cái)政收入能力，地方財(cái)政支出需求和地方財(cái)政總體運(yùn)行態(tài)勢，通常用地方財(cái)政收入難以滿足財(cái)政支出責(zé)任的程度加以衡量。減稅降費(fèi)與地方財(cái)政平衡之間是否表現(xiàn)為一定的張力，減稅降費(fèi)是否一定形成、加劇或減輕財(cái)政壓力以及程度如何取決于短期減收效應(yīng)與長期傳導(dǎo)機(jī)制的激勵(lì)約束效應(yīng)。換言之，地方財(cái)政壓力強(qiáng)度與地方財(cái)政體系的穩(wěn)定性主要決定于減稅降費(fèi)政策系統(tǒng)設(shè)計(jì)與運(yùn)行過程產(chǎn)生的效應(yīng)，這不僅表征減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力的邏輯關(guān)聯(lián)，而且也蘊(yùn)含著對(duì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和預(yù)算平衡這兩個(gè)減稅降費(fèi)政策規(guī)則的遵從與權(quán)衡。

（一）直接路徑：減稅降費(fèi)造成短期地方財(cái)政減收

地方財(cái)政壓力是系統(tǒng)性因素積累和疊加共同衍生的一種現(xiàn)象，也是這些因素共振和相互反饋的結(jié)果。從地方財(cái)政壓力形成機(jī)制來看，一般受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢、財(cái)政體制模式、財(cái)政政策類型、社會(huì)政策調(diào)整、外部應(yīng)急事件沖擊等綜合性因素的影響，并表現(xiàn)為周期性壓力、體制性壓力（原發(fā)或初始）、政策性壓力、超預(yù)期壓力等。從時(shí)程的角度，又體現(xiàn)為當(dāng)期壓力、積累性壓力與趨勢性壓力。1994年分稅制改革是地方財(cái)政壓力形成與凸顯的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，之后，隨著結(jié)構(gòu)性、體制性、周期性等因素相互交織導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大，減稅降費(fèi)在擔(dān)當(dāng)宏觀調(diào)控穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)與穩(wěn)預(yù)期的同時(shí)也在一定程度上加大了地方財(cái)政壓力。

經(jīng)濟(jì)與財(cái)政的高度關(guān)聯(lián)性決定了減稅降費(fèi)構(gòu)成地方財(cái)政壓力體系的內(nèi)在環(huán)節(jié)，成為理解地方財(cái)政壓力問題的起點(diǎn)與重要維度。財(cái)政是社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)下行與減稅降費(fèi)構(gòu)成地方財(cái)政壓力的一體兩面，地方財(cái)政壓力既是經(jīng)濟(jì)下行的被動(dòng)反映，也是減稅降費(fèi)應(yīng)對(duì)之舉主動(dòng)實(shí)施的結(jié)果。在財(cái)政體制與地方財(cái)政支出需求既定的條件下，減稅降費(fèi)成為觸發(fā)地方財(cái)政壓力問題的政策性因子以及構(gòu)成地方財(cái)政壓力加劇的現(xiàn)實(shí)性主導(dǎo)約束。從減稅降費(fèi)到地方財(cái)政壓力的直接傳導(dǎo)鏈條相對(duì)較短，確定性較大，因?yàn)闇p稅降費(fèi)政策的調(diào)整必然造成經(jīng)濟(jì)稅基的變動(dòng)，導(dǎo)致企業(yè)收入、個(gè)人收入以及財(cái)政收入的變化。其對(duì)地方財(cái)政壓力強(qiáng)度大小的影響程度不僅體現(xiàn)在減稅降費(fèi)規(guī)模的變化方面，還與減稅降費(fèi)的組合方式、結(jié)構(gòu)確定、發(fā)力方向選擇、政策波動(dòng)性或持續(xù)性等方面密切相關(guān)。

根據(jù)宏觀稅負(fù)含義，稅收收入增長取決于宏觀稅負(fù)水平和經(jīng)濟(jì)增長。在宏觀稅負(fù)一定的條件下，經(jīng)濟(jì)增長下滑必然影響稅收收入下降，經(jīng)濟(jì)下行疊加減稅降費(fèi)直接導(dǎo)致地方財(cái)政收入下降，在稅費(fèi)結(jié)構(gòu)和征管努力既定的情境下，短期會(huì)弱化稅費(fèi)的籌集財(cái)政收入職能與地方財(cái)政收入汲取功能?，F(xiàn)實(shí)中減稅降費(fèi)政策的實(shí)施直接帶來地方財(cái)政壓力的增加，表彰出減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力之間的張力為何在經(jīng)濟(jì)下行中不斷加大。

實(shí)踐中的政策效果也印證了減稅降費(fèi)與地方財(cái)政收入減收的直接相關(guān)性。我國自2016 年以來實(shí)施了新一輪的大規(guī)模減稅降費(fèi)政策，2017—2020年減稅降費(fèi)規(guī)模分別為1萬億元，1.3萬億元，2.36萬億元，2020年受經(jīng)濟(jì)下行壓力與新冠肺炎疫情沖擊的疊加影響，新增減負(fù)預(yù)計(jì)超過2.5萬億元，2016—2020年新增的減稅降費(fèi)累計(jì)達(dá)7.6萬億元左右。2020年1—3月累計(jì)地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入24 827億元，同比下降12.3%;全國稅收收入39 029億元，同比下降16.4%。而地方政府在面臨著一個(gè)相對(duì)縮小的收入規(guī)模的同時(shí)，改善與保障民生的支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，特別是財(cái)政支出無論在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時(shí)期還是經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期都具有剛性增長的特征，由此造成地方財(cái)政收支平衡承受更大的壓力。相應(yīng)地，伴隨著減稅降費(fèi)政策的縱深推進(jìn)，2013—2020年赤字率也逐步上升，分別為2%、2.4%、2.9%、2.6%、2.8% 和3.6%以上。

與此同時(shí)，地方財(cái)政壓力對(duì)減稅降費(fèi)政策也具有一定制約作用。一方面，地方財(cái)政平衡能力是實(shí)施減稅降費(fèi)政策的重要依托，如果地方財(cái)政收支失衡，可能會(huì)增加征稅的需求，出現(xiàn)稅收調(diào)節(jié)的順周期性，這對(duì)提高地方政府減稅降費(fèi)的主觀能動(dòng)性和政策落實(shí)率會(huì)帶來負(fù)向激勵(lì);另一方面，地方財(cái)政壓力制約減稅降費(fèi)政策調(diào)節(jié)的向度和力度。減稅降費(fèi)空間與潛力的確定要考量地方財(cái)政赤字規(guī)模的變化，兼顧地方財(cái)政平衡成為減稅降費(fèi)政策制定與實(shí)施的一個(gè)基本遵循。由此可見，地方財(cái)政壓力維度之于減稅降費(fèi)政策建構(gòu)的重要性，減稅降費(fèi)規(guī)模與地方財(cái)政壓力都應(yīng)保持在合理區(qū)間之內(nèi)，從而保障地方財(cái)政的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）間接路徑：傳導(dǎo)機(jī)制激勵(lì)效應(yīng)

減稅降費(fèi)的政策效應(yīng)需要借助微觀經(jīng)濟(jì)主體的傳導(dǎo)加以實(shí)現(xiàn)，由此減稅降費(fèi)傳導(dǎo)機(jī)制效應(yīng)是解釋地方財(cái)政壓力路徑的另一個(gè)切入點(diǎn)。地方財(cái)政壓力與減稅降費(fèi)傳導(dǎo)機(jī)制之間既各自相對(duì)獨(dú)立，又在邏輯上相互關(guān)聯(lián)。減稅降費(fèi)的實(shí)質(zhì)是以財(cái)政壓力換取經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力，減稅降費(fèi)傳導(dǎo)機(jī)制是政策得以發(fā)揮作用的場域以及決定政策效力的關(guān)鍵所在，表現(xiàn)為從供給端（資本形成、勞動(dòng)供給和技術(shù)創(chuàng)新）和需求端（投資、消費(fèi)）為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展托底與賦能，通過有效調(diào)節(jié)供求總量與結(jié)構(gòu)平衡以助力經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長及逐步回到平穩(wěn)運(yùn)行的軌道。在這一意義上，減稅降費(fèi)能否創(chuàng)造有效需求和帶動(dòng)有效供給以及供求是否匹配是減稅降費(fèi)政策的核心所在與減稅降費(fèi)資源高效配置的標(biāo)志。

減稅降費(fèi)是一種相機(jī)抉擇財(cái)政政策的靈活運(yùn)用，其有效的前置條件是能夠減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)企業(yè)活力與提升利潤水平，最終目標(biāo)是激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長動(dòng)能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而這需要通過減稅降費(fèi)對(duì)消費(fèi)需求和投資需求的傳導(dǎo)產(chǎn)生影響。換言之，減稅降費(fèi)作為一個(gè)傳導(dǎo)中介不會(huì)自動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)增長的直接動(dòng)力源，需借助對(duì)供給端和需求端調(diào)節(jié)的間接轉(zhuǎn)換產(chǎn)生效果，即減稅降費(fèi)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的必要條件，但不是充分條件。只有減稅降費(fèi)→降成本→增加利潤→增加投資→增加有效供給→供求匹配→經(jīng)濟(jì)增長形成一個(gè)良性循環(huán)過程，才能真正體現(xiàn)出減稅降費(fèi)、降成本、擴(kuò)內(nèi)需與穩(wěn)增長的邏輯關(guān)聯(lián)。

減稅降費(fèi)不僅可以通過降低稅收成本引導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營行為，而且能夠通過消費(fèi)和投資的傳導(dǎo)間接影響經(jīng)濟(jì)增長以及地方財(cái)政平衡。減稅降費(fèi)之后資源如何配置屬于微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場行為，減稅降費(fèi)能否增強(qiáng)經(jīng)營能力，能否激勵(lì)企業(yè)投資、帶動(dòng)企業(yè)投資結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整，是否契合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的要求，這些都要受到資金流向與投入結(jié)構(gòu)合理性、企業(yè)投資環(huán)境、企業(yè)競爭優(yōu)勢、根據(jù)市場環(huán)境自身調(diào)整韌性大小、經(jīng)濟(jì)周期（上行或下行）和投資意愿等多重因素的影響。此外，減稅降費(fèi)政策能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和作用程度不僅決定于減稅降費(fèi)總量，還取決于減稅降費(fèi)結(jié)構(gòu)，即減稅降費(fèi)關(guān)涉到減哪些稅與降哪些費(fèi)，采取什么方式以及減多少的問題。此外，稅種及其變化幅度直接決定政策作用效果[23]，因?yàn)椴煌亩惙N功能定位與覆蓋范圍、減稅降費(fèi)對(duì)不同行業(yè)和企業(yè)的影響程度、減稅降費(fèi)對(duì)投資的傳導(dǎo)鏈條長短都存在著差異。

從跨期的視域，傳導(dǎo)機(jī)制效應(yīng)構(gòu)成減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力的連接紐帶。減稅降費(fèi)實(shí)施過程是否形成地方財(cái)政壓力及其程度的強(qiáng)弱在很大程度上取決于其傳導(dǎo)機(jī)制的順暢性、時(shí)效性與激勵(lì)方向，以及動(dòng)態(tài)演變趨勢是累積增加型還是遞減型，其對(duì)地方財(cái)政壓力可能產(chǎn)生衍生、轉(zhuǎn)化、耦合等相關(guān)性，從而使得減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力相互交織又充滿內(nèi)在不確定性。因此，如果不借助對(duì)傳導(dǎo)機(jī)制的分析，對(duì)減稅降費(fèi)政策的實(shí)施效果、實(shí)施空間及持續(xù)性的評(píng)估就缺乏充分和針對(duì)性的觀照。從激勵(lì)效應(yīng)的層面看，減稅降費(fèi)作為政策供給，其效能如何取決于與減稅降費(fèi)政策需求的匹配程度。減稅降費(fèi)借助經(jīng)濟(jì)增長對(duì)地方財(cái)政壓力的相互影響關(guān)系可能表現(xiàn)為正向和負(fù)向兩個(gè)維度。

第一，減稅降費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮正向激勵(lì)效應(yīng)以減輕地方財(cái)政壓力。在減稅降費(fèi)政策既定的情形下，如果減稅降費(fèi)與傳導(dǎo)機(jī)制系統(tǒng)間的各要素呈現(xiàn)正向耦合關(guān)系，就表明減稅降費(fèi)與穩(wěn)增長、降成本存在著顯著的要素互補(bǔ)和功能支撐正向激勵(lì)。即如果其傳導(dǎo)機(jī)制順暢有效，傳導(dǎo)效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展正相關(guān)，有效地?cái)U(kuò)大了供求，對(duì)投資和消費(fèi)產(chǎn)生了合理的預(yù)期，以及對(duì)技術(shù)創(chuàng)新形成了正向激勵(lì)，那么減稅降費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長就具有促進(jìn)效應(yīng)。而經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)會(huì)引致稅源、稅基擴(kuò)大，在國民收入分配格局與財(cái)政收入劃分體制既定的條件下，地方財(cái)政汲取能力將會(huì)增強(qiáng)，在稅率既定的約束下長期稅收收入也會(huì)相應(yīng)增長，并可以抵補(bǔ)短期稅收收入的減少，由此形成化解地方財(cái)政壓力的良性循環(huán)。這時(shí)減稅降費(fèi)規(guī)模擴(kuò)大也就體現(xiàn)出正當(dāng)性，同時(shí)在財(cái)政支出規(guī)模既定的情形下減稅降費(fèi)也不構(gòu)成長期的地方財(cái)政壓力。

第二，減稅降費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮負(fù)向激勵(lì)效應(yīng)以增加地方財(cái)政壓力。如果減稅降費(fèi)政策供給與政策需求之間的偏差較大，傳導(dǎo)機(jī)制效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)適度增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化契合度較低，減稅降費(fèi)資金投向不合理和資金使用低效，以及對(duì)消費(fèi)、投資和創(chuàng)新造成負(fù)向激勵(lì)，就不能切實(shí)達(dá)成減稅降費(fèi)政策供給與政策需求之間的良性互動(dòng)。進(jìn)言之，減稅降費(fèi)政策效能難以充分釋放不利于地方財(cái)源的持續(xù)擴(kuò)大和地方財(cái)政收入的穩(wěn)定增長，進(jìn)而可能加劇地方財(cái)政的脆弱性，降低地方財(cái)政安全性，造成跨周期的持續(xù)性的地方財(cái)政壓力，并進(jìn)一步演化為地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政危機(jī)。在這種情境下，進(jìn)一步擴(kuò)大減稅降費(fèi)的規(guī)模與政策空間或維系政策的延續(xù)性就不具有正當(dāng)性，相反，縮小減稅降費(fèi)規(guī)模反而會(huì)減輕其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的抑制效應(yīng)。

四、結(jié) 語

財(cái)政分權(quán)治理、減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力之間存在著關(guān)聯(lián)意蘊(yùn)與合意性適配關(guān)系，這三個(gè)方面的邏輯關(guān)聯(lián)意義體現(xiàn)在：財(cái)政分權(quán)治理是探究減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力關(guān)系的邏輯起點(diǎn)與基本前提，減稅降費(fèi)是解析財(cái)政分權(quán)治理與地方財(cái)政壓力的對(duì)接環(huán)節(jié)，地方財(cái)政壓力是減稅降費(fèi)政策運(yùn)用的時(shí)空折射與綜合結(jié)果，直接制約著減稅降費(fèi)政策實(shí)施與地方政府治理能力。按此邏輯，目的、過程與結(jié)果內(nèi)在統(tǒng)一于評(píng)估與建構(gòu)減稅降費(fèi)政策體系的全過程。同時(shí)，地方財(cái)政壓力也是財(cái)政體制與區(qū)域財(cái)力協(xié)調(diào)的交匯點(diǎn)，并關(guān)涉到《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出的增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力與健全地方稅戰(zhàn)略實(shí)施。由此關(guān)于財(cái)政分權(quán)與財(cái)政平衡的公共財(cái)政學(xué)理論、面向經(jīng)濟(jì)增長的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與指向成本效益的微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)理論構(gòu)成論題的理論支撐。

在我國財(cái)政分權(quán)治理的場景下，減稅降費(fèi)是闡述經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)力與地方財(cái)政壓力產(chǎn)生機(jī)制的一個(gè)主要因素，減稅降費(fèi)與穩(wěn)增長、降成本的協(xié)同推進(jìn)也是提升地方財(cái)政承壓能力的基本路徑。減稅降費(fèi)以經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，以政策傳導(dǎo)效應(yīng)為集中體現(xiàn)，以增強(qiáng)地方財(cái)政能力為重要保障，其中包括經(jīng)濟(jì)適度增長與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、供求質(zhì)量提升、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與地方財(cái)政壓力消解的良性循環(huán)。進(jìn)言之，經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與地方財(cái)政平衡是減稅降費(fèi)政策效應(yīng)的二元界分，也是減稅降費(fèi)的政策紅利所在，既要關(guān)注減稅降費(fèi)在宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行中的作用，也要重視對(duì)地方財(cái)政系統(tǒng)的影響壓力。故減稅降費(fèi)政策要在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與地方財(cái)政平衡能力之間進(jìn)行優(yōu)先序的排列，減稅降費(fèi)采取何種標(biāo)準(zhǔn)、范圍、規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方式加以實(shí)施要考慮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與地方財(cái)政壓力這兩個(gè)方面的耦合性與兼容性的程度。

減稅降費(fèi)政策具有規(guī)模效應(yīng)和激勵(lì)效應(yīng)雙重內(nèi)涵，其政策效果取決于減稅降費(fèi)規(guī)模與激勵(lì)之間的協(xié)調(diào)性程度。理論上減稅降費(fèi)應(yīng)有一個(gè)最優(yōu)規(guī)模，如果在現(xiàn)有實(shí)體經(jīng)濟(jì)主體稅負(fù)水平下經(jīng)濟(jì)能夠保持在合理區(qū)間內(nèi)，則表明減稅降費(fèi)規(guī)模是適度的。實(shí)踐中減稅降費(fèi)的多重影響維度決定了確定合意的減稅降費(fèi)規(guī)模需要對(duì)減稅降費(fèi)的政策供給與需求進(jìn)行綜合權(quán)衡。隨著我國減稅降費(fèi)政策重心從加大力度到突出增效的轉(zhuǎn)變，應(yīng)更多關(guān)注減稅降費(fèi)政策效果，并依此來評(píng)估減稅降費(fèi)規(guī)模的適度性，進(jìn)而達(dá)成政策手段的激勵(lì)相容，避免激勵(lì)不足或激勵(lì)過度的問題。

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Fiscal Decentralization Governance，

Tax and Fee Reduction With Local Fiscal Pressure

LIU Ming-hui，ZHANG Hui-yan，HOU Ya-nan

（School of Public Finance and Taxation，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China）

Abstract：standardize Fiscal decentralization administer，enhancing efficiency of Cut Taxes and Fees，as well as keeping moderate local finance pressure are the important links of fiscal syetem during the 14th Five-Year Plan.based on the intrinsic logic among the three elements，this paper takes theories concerning fiscal decentralization administer，macroeconomic regulation and control，Local Finance pressure as value guidance，applying Canonical analysis to study three connections between Fiscal Decentralization Administer and Cut Taxes and Fees，as well as the effect of Cut Taxes and Fees on Local Finance pressure.The Research suggests that the efficiency of Fiscal Decentralization Administer related to revenue absorptive capacity，systematic tax cut and cleaning fees，also conduction mechanism incentive decides the influence direacton of Cut Taxes and Fees on Local Finance pressure. In order to ensure high quality operation about local finance，it is necessary to perfecting Safeguard mechanism of fiscal decentralization administer，adjusting and optimize policy of Cut Taxes and Fees.

Key words：fiscal decentralization administer;cut taxes and fees;local finance pressure

（責(zé)任編輯：于振榮）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2021.08.009

[引用格式]劉明慧，張慧艷，侯雅楠.財(cái)政分權(quán)治理、減稅降費(fèi)與地方財(cái)政壓力[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2021，（8）：83-91.

收稿日期：2021-04-16

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“基于減稅降費(fèi)的地方財(cái)政壓力測評(píng)與承壓能力提升路徑研究”（19BJY227）

作者簡介：劉明慧 （1963-）， 女，遼寧莊河人，教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要從事財(cái)稅理論與政策方面的研究。E-mail：liu_minghui81@126.com

張慧艷（1983-），女，河南鄭州人，博士研究生，主要從事財(cái)稅理論與財(cái)政體制方面的研究。E-mail：573321098@qq.com

侯雅楠（1985-），女，遼寧大連人，博士，主要從事財(cái)稅理論與制度方面的研究。E-mail：nancy_850131@126.com