以系統(tǒng)整合提升 公共安全風(fēng)險治理績效

楊聯(lián) 曹惠民

〔摘要〕 公共安全風(fēng)險生成規(guī)律和外顯形態(tài)的復(fù)雜性決定了風(fēng)險治理績效的提升，必須強化基于績效提升的系統(tǒng)整合與有效耦合。新發(fā)展時期風(fēng)險治理績效的提升有賴于人們通過對可控因素的整合去應(yīng)對潛在的風(fēng)險和不確定性，而風(fēng)險治理主體、風(fēng)險治理過程、風(fēng)險治理平臺、社會個體行為表達(dá)以及風(fēng)險治理工具等關(guān)鍵成功要素則構(gòu)成我國公共安全風(fēng)險治理的重要載體和績效貢獻(xiàn)源。風(fēng)險治理過程的重塑、部門協(xié)調(diào)機制的協(xié)同、信息與數(shù)據(jù)的集成以及治理工具（手段）的整合、社會公眾行為的自覺調(diào)適就成為風(fēng)險治理績效提升和改進(jìn)的關(guān)鍵控制點，也是新發(fā)展時期我國公共安全風(fēng)險治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要“抓手”。

〔關(guān)鍵詞〕 系統(tǒng)整合，公共安全，風(fēng)險治理，績效

〔中圖分類號〕D630?? ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2021）02-0068-06

伴隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國的公共安全面臨著來自于經(jīng)濟、科技、政治、文化、生態(tài)環(huán)境等諸多領(lǐng)域的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，如何有效應(yīng)對這些風(fēng)險和挑戰(zhàn)就成為我國在新時代發(fā)展過程中的核心議題之一?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》把堅持系統(tǒng)觀念列為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展必須遵循的原則，明確強調(diào)“加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)……注重防范化解重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，實現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全相統(tǒng)一” 〔1 〕。我國的公共安全風(fēng)險治理同樣要堅持系統(tǒng)整合原則，其根本目的就在于有效提升公共安全風(fēng)險治理的整體績效、完善公共安全風(fēng)險治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策制度、技術(shù)手段及其相應(yīng)的治理機制與制度安排 〔2 〕。系統(tǒng)整合策略提出的一個重要背景是傳統(tǒng)公共安全風(fēng)險治理機制缺乏整體性治理的思維、疏于系統(tǒng)整合而導(dǎo)致績效不彰。公共安全風(fēng)險治理績效本身是一個多要素耦合的過程和結(jié)果，治理主體的協(xié)同合作、風(fēng)險治理的過程的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、輔助決策的信息數(shù)據(jù)集成平臺、治理工具（手段）的重組以及社會行為的自我調(diào)適從不同角度貢獻(xiàn)著公共安全風(fēng)險的治理績效。作為公共安全風(fēng)險治理績效的“抓手”，這五個方面相互影響、相互作用構(gòu)成了公共安全風(fēng)險治理績效的重要來源，缺一不可，而績效共識則是五個方面的重要導(dǎo)引，這也正是本文強調(diào)系統(tǒng)整合的動機所在。

一、主體整合：強化以政府為主導(dǎo)其他主體協(xié)同參與的合作治理機制

從整體性治理視角出發(fā)，現(xiàn)代公共安全風(fēng)險治理是政府主導(dǎo)、其他社會主體協(xié)同參與的合作治理過程，相關(guān)部門或機構(gòu)間的整合強調(diào)不同治理主體之間的合作與協(xié)同。從組織層面看，政府主導(dǎo)、其他部門和機構(gòu)的協(xié)同參與應(yīng)該成為公共安全風(fēng)險治理績效的組織動能。因此，我們有必要從組織、領(lǐng)導(dǎo)和決策上強化對不同部門或機構(gòu)間的有效整合，使得相關(guān)部門、機構(gòu)在應(yīng)對風(fēng)險過程中能夠通過組織協(xié)同促進(jìn)風(fēng)險治理績效的改進(jìn)和提升。

部門或機構(gòu)間的協(xié)同整合程度影響風(fēng)險治理績效。一方面，政府及其職能部門影響著公共安全風(fēng)險治理過程中的決策、組織與協(xié)調(diào)，同樣也決定著相關(guān)的公共資源和權(quán)力的分配。另一方面，政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化程度將直接決定和影響著公共安全風(fēng)險治理的績效。以疫情風(fēng)險治理為例，歐美很多國家疫情失控的一個根本原因是政府的組織、引導(dǎo)和協(xié)調(diào)失靈。比如，有些國家在疫情出現(xiàn)時，不僅不專心抗擊疫情，反而將疫情問題政治化，這種政府治理與風(fēng)險治理客觀需求之間的嚴(yán)重錯位導(dǎo)致疫情的失控。時至今日，有些國家還沒有將疫情風(fēng)險治理作為本國政府的中心工作;政府和其他公共部門的組織、協(xié)調(diào)動能發(fā)揮程度也非常有限。美國聯(lián)邦政府與地方政府之間治理制度和機制的失敗也是其疫情風(fēng)險治理“無解”的一個根本原因。美國的抗疫表現(xiàn)從反面證明了政府以及相關(guān)職能部門之間合作與協(xié)同的重要性，這種協(xié)同、合作是公共安全風(fēng)險治理的組織動能的內(nèi)驅(qū)動要素，它本身也是公共安全風(fēng)險治理績效的重要組成部分。相對于歐美國家，我國在疫情發(fā)生之初，黨中央國務(wù)院堅持“人民至上”“生命至上”的理念，全力抗擊疫情，從中央到地方、從農(nóng)村到城市形成了全國人民合作抗疫的政策和制度安排，所有政府部門和機構(gòu)都將抗擊疫情、促進(jìn)經(jīng)濟社會有序恢復(fù)作為最大的政治。政府部門和相關(guān)部門的這種合作、協(xié)同是我國抗擊疫情取得階段性勝利的最重要的組織保障。

部門或機構(gòu)間的有效整合有助于強化風(fēng)險治理的組織動能。績效本質(zhì)上是一個資源整合與機制創(chuàng)新耦合的過程和結(jié)果，但無論是資源整合還是機制創(chuàng)新，都離不開決策者和相關(guān)部門的主觀意愿及其相應(yīng)的行動表示，離不開基于不同利益相關(guān)者在共識基礎(chǔ)上所建立的議事、協(xié)調(diào)和整合機制，它涉及諸多治理主體。它們之間如何協(xié)調(diào)并建構(gòu)一個穩(wěn)定的合作關(guān)系就成為一個核心議題。從風(fēng)險治理績效生成的過程來看，風(fēng)險治理績效的一個重要來源就是這些利益相關(guān)主體之間無縫銜接與高效的合作、溝通 〔3 〕。也就是說，在其他條件和要素不變的情況下，不同的政府職能部門、機構(gòu)與智庫之間如果能夠建立一種運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、溝通順暢的合作治理結(jié)構(gòu)，就能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險治理績效的最大化。因此，不同部門之間必須建立一種橫向和縱向的議事、協(xié)調(diào)和整合機制，從事前的決策到事后的應(yīng)急和恢復(fù)重建，在整個風(fēng)險治理過程中都要強化政府與其他部門之間的協(xié)同效應(yīng)，使風(fēng)險治理的組織和領(lǐng)導(dǎo)過程不會產(chǎn)生由于組織失靈、協(xié)調(diào)失序而產(chǎn)生績效損失。否則，風(fēng)險治理過程就不可能實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)，也就意味著會存在風(fēng)險治理績效的損失。這種損失預(yù)示著由于部門機構(gòu)之間缺乏整合而導(dǎo)致風(fēng)險治理績效無法達(dá)到其應(yīng)有的最優(yōu)狀態(tài)。比如安全生產(chǎn)問題，它不僅僅是國家應(yīng)急管理部門的監(jiān)管和檢查就能解決的，它涉及多元治理主體與治理方法。從縱向看，職能部門、企業(yè)決策者甚至是一線員工都是風(fēng)險治理績效創(chuàng)造的命運共同體;從橫向看，安全監(jiān)管和其他部門，比如衛(wèi)健委、生態(tài)環(huán)境部、國土資源部、工業(yè)與信息化部等部門之間，也必須就我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不同類型的風(fēng)險建立起橫向部門協(xié)調(diào)機制、信息共享機制、業(yè)務(wù)整合機制以及溝通反饋機制。任何一個部門如果抱著固有的傳統(tǒng)思維，過分強調(diào)自己的部門利益，而疏忽與其他部門的協(xié)作整合，都會影響公共安全風(fēng)險治理的整體績效。所以，政府的相關(guān)職能部門和其他的相關(guān)機構(gòu)之間要建立一個常態(tài)化的風(fēng)險防控、應(yīng)急的議事、協(xié)調(diào)機制，保障不同的參與主體能夠在政府的指導(dǎo)下形成一個有序、有效治理的組織和領(lǐng)導(dǎo)機制，促進(jìn)公共安全風(fēng)險治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、過程整合：以績效為導(dǎo)向整合風(fēng)險治理的三個階段

我國在快速發(fā)展過程中，公共安全風(fēng)險事件或事故也頻繁出現(xiàn)，它涉及的領(lǐng)域眾多，已經(jīng)對我國經(jīng)濟社會的安全發(fā)展產(chǎn)生了較大影響。風(fēng)險事件或事故的頻繁出現(xiàn)從另一個角度也說明了我國公共安全治理績效有待提升。如何提升風(fēng)險治理績效？這里隱含著一個前置性問題即風(fēng)險治理績效來自于哪里，也就是公共安全風(fēng)險治理績效的來源問題。從另一個角度講，我們需要思考的問題是“誰，在哪里，以何種方式創(chuàng)造著公共安全風(fēng)險治理的績效”。理解公共安全風(fēng)險治理績效問題，需要理解風(fēng)險治理的基本過程。

風(fēng)險治理的三個階段整合是實現(xiàn)整體性治理的客觀要求。從風(fēng)險生成和發(fā)展的基本規(guī)律以及人們應(yīng)對的過程來看，我們可以將風(fēng)險治理過程劃分為預(yù)控、應(yīng)急和恢復(fù)重建三個階段，這三個階段的整合程度影響著風(fēng)險治理的整體績效，政府決策、不同部門與機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、政府與民眾間的溝通、不同社會主體的合作參與都會影響這三個階段的績效表現(xiàn)，因此，這三個階段對于公共風(fēng)險治理整體績效的重要性不言而喻。這三個階段創(chuàng)造、生產(chǎn)風(fēng)險治理績效的過程和內(nèi)容各不相同，它們之間的相互協(xié)同和耦合過程最終決定著風(fēng)險治理的績效。也就是說，風(fēng)險治理整體績效的提升，必須以這三個階段為基本的分析單元，研究不同階段績效貢獻(xiàn)的作用機理，并且強調(diào)這三個階段的協(xié)同與整合，以實現(xiàn)公共安全風(fēng)險治理績效的最大化。整體性治理是相對于傳統(tǒng)的碎片化治理而言的，它是三個階段整合與協(xié)同基礎(chǔ)上的系統(tǒng)治理，其目標(biāo)在于提升風(fēng)險治理的整體績效。以新冠肺炎疫情防控為例，2020年末及2021年初在局部地區(qū)有所反彈，在春節(jié)到來前，我國通過不同媒體，以多種形式倡導(dǎo)人們就地過年，同時，也積極向民眾廣泛宣傳如何有效防范、防控疫情蔓延。各地方政府也針對本地情況制定了防止疫情反彈和擴散的相關(guān)預(yù)案;具體措施更加精細(xì)化，健康碼的使用更加規(guī)范，通過網(wǎng)格化的管理強化了基層的疫情防控措施，體溫日報制度繼續(xù)推行。諸如此類措施，都通過基層的預(yù)防、預(yù)控措施有力地避免了疫情風(fēng)險的發(fā)生和蔓延，減輕了公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的壓力，同時也提升了我國疫情風(fēng)險治理的整體績效水平。公共安全風(fēng)險治理的整體績效對于風(fēng)險治理三個階段的治理績效具有很強的依賴性。也就是說，在風(fēng)險治理實踐中，政府必須高度關(guān)注這三個階段之間的整合，系統(tǒng)研究這三個階段績效生成的內(nèi)在規(guī)律，將這三個階段作為我國公共安全風(fēng)險治理績效提升的著力點和重要載體，明確公共安全風(fēng)險治理績效貢獻(xiàn)的關(guān)鍵成功要素，從而為公共安全風(fēng)險治理的精準(zhǔn)施策提供參考。

在傳統(tǒng)的風(fēng)險治理實踐中，預(yù)控、應(yīng)急和恢復(fù)重建三個階段是相互獨立的，雖然人們對這三個階段也比較重視，但是對風(fēng)險治理過程的整體績效關(guān)照不夠，導(dǎo)致在風(fēng)險治理實踐中，這三個階段之間的“呼應(yīng)和互動”比較有限，從整體績效的視角統(tǒng)籌三個階段的治理機制創(chuàng)新不夠。實踐中，甚至出現(xiàn)了預(yù)控、應(yīng)急各自為政的困境，也就是說，我國公共安全風(fēng)險治理過程中仍有改進(jìn)風(fēng)險治理績效的空間與可能。國家有必要從戰(zhàn)略的層面高度重視經(jīng)濟、社會、科技、文化等不同領(lǐng)域風(fēng)險的研究，從績效的視野系統(tǒng)審視預(yù)控、應(yīng)急和恢復(fù)重建，系統(tǒng)深入研究不同階段風(fēng)險治理的具體機制與相應(yīng)的政策制度安排，針對每個階段的具體工作內(nèi)容，精準(zhǔn)施策，明確不同階段風(fēng)險治理的堵點和難點，促進(jìn)風(fēng)險治理績效的有效提升。另外，國家也必須重視這三個階段的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。從避險的社會心理看，預(yù)防、預(yù)控更加重要，它是將風(fēng)險控制在萌芽狀態(tài)的最重要的一個階段，避免了風(fēng)險對既有的經(jīng)濟社會秩序的破壞或傷害，因此，如何實現(xiàn)這三個階段之間的協(xié)調(diào)一致就至關(guān)重要。國家有必要通過政策引導(dǎo)和總體安全觀的落實，使得三個階段都得到應(yīng)有的重視，實現(xiàn)基于績效導(dǎo)向的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，在精準(zhǔn)識別風(fēng)險生產(chǎn)和發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)三個階段之間的有機統(tǒng)一。在此過程中，不能對三個階段厚此薄彼，任何一個階段都不能被忽視，政策設(shè)計必須堅持“三位一體”的整體思路。雖然風(fēng)險的預(yù)控階段投入大，見效慢，甚至這個階段的風(fēng)險預(yù)控績效很難外顯，決策者和領(lǐng)導(dǎo)者難以感知和體驗，但風(fēng)險治理效能的內(nèi)隱特征不能成為預(yù)控被輕視的理由，應(yīng)該從頂層設(shè)計層面加強對風(fēng)險預(yù)控的教育、引導(dǎo)或政策設(shè)計。國家、組織和個體都應(yīng)該高度重視風(fēng)險的預(yù)控或預(yù)防，將風(fēng)險防控置于組織生存和發(fā)展的優(yōu)先位置，這一點在信息社會、在風(fēng)險迭代的背景下尤其要重視起來。要樹立安全是最高位的“1”其他是“0”的風(fēng)險治理的基本理念，沒有“1”，再多的“0”都終究是0，切不可重視一方面，輕視甚至忽視其他方面。也就是說，國家及有關(guān)部門應(yīng)該統(tǒng)籌預(yù)控、應(yīng)急和事后的恢復(fù)重建階段，促進(jìn)我國經(jīng)濟社會的安全、高質(zhì)量發(fā)展。

三、平臺整合：建立一個支持公共安全風(fēng)險精準(zhǔn)施策的信息數(shù)據(jù)集成平臺

公共安全風(fēng)險自身生成和發(fā)展的形態(tài)具有特殊性，在沒有外顯之前，其自身主要以潛在的風(fēng)險和不確定性狀態(tài)存在，人們無法感知，但是這種風(fēng)險和不確定性確實以某種形式在累積，當(dāng)這種風(fēng)險和不確定性超過社會所能承受的限度時，風(fēng)險就會觸發(fā)，并外顯給社會，給經(jīng)濟社會秩序造成現(xiàn)實的破壞力。基于此，人們必須依托信息技術(shù)或大數(shù)據(jù)，挖掘風(fēng)險生成和發(fā)展過程中的數(shù)據(jù)信息，通過運用信息技術(shù)對數(shù)據(jù)的挖掘和分析，探尋風(fēng)險生成和發(fā)展的基本規(guī)律，加強風(fēng)險的預(yù)測和監(jiān)控，從而為風(fēng)險的預(yù)控、預(yù)防和應(yīng)急創(chuàng)造條件。

信息技術(shù)集成和交換平臺，在接收/傳播數(shù)據(jù)的同時，也反映了即將出現(xiàn)或已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險，因而成為應(yīng)對現(xiàn)代公共安全風(fēng)險和輔助決策的載體，對于風(fēng)險治理具有重要的決策支持功能?，F(xiàn)代公共安全風(fēng)險治理能力從某種意義上講就是對信息和數(shù)據(jù)的挖掘，并系統(tǒng)研究信息數(shù)據(jù)背后的風(fēng)險和不確定性。目前，我國各地所積極推進(jìn)的信息化建設(shè)和政府?dāng)?shù)據(jù)治理創(chuàng)新為風(fēng)險治理的技術(shù)平臺的開發(fā)與建設(shè)提供了良好的契機。

信息數(shù)據(jù)能夠幫助人們理解經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的風(fēng)險與不確定性，同時也在輔助政府決策的過程中扮演著重要角色。同樣，風(fēng)險的整體績效也有賴于信息的決策支持。公共安全風(fēng)險治理過程中信息數(shù)據(jù)的開發(fā)、交流、共享也是貫徹總體國家安全觀的客觀需求。我們有必要研究信息數(shù)據(jù)及其集成交換的技術(shù)平臺對于風(fēng)險治理決策的支持價值。從微觀上看，信息數(shù)據(jù)是風(fēng)險生成和發(fā)展的一種特殊形態(tài)，信息是風(fēng)險治理過程中行為、過程和結(jié)果的一種數(shù)據(jù)表達(dá)形式。從另外一個角度看，它在某種意義上又影響著人們對于風(fēng)險和不確定性的認(rèn)知、判斷，進(jìn)而影響和制約著人們對于風(fēng)險的決策和相應(yīng)的響應(yīng)策略。比如，在抗疫過程中，各地疫情的相關(guān)數(shù)據(jù)信息的公布一方面影響著不同地區(qū)的風(fēng)險治理決策，同時也影響著普通的社會公眾的出行決策。也就是說，人們的行為受到相關(guān)風(fēng)險信息數(shù)據(jù)的影響與制約。因此，政府必須高度重視相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的收集與處理，重視風(fēng)險相關(guān)的信息數(shù)據(jù)和平臺建設(shè)，重視相關(guān)風(fēng)險信息數(shù)據(jù)收集、共享和利用，數(shù)據(jù)信息平臺的建立、運營和維護需要堅持政府主導(dǎo)、企業(yè)和其他主體協(xié)同參與的原則。地方政府要結(jié)合數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的整體規(guī)劃，結(jié)合總體國家安全觀貫徹的要求和本地的實際情況，制定本地區(qū)公共安全風(fēng)險數(shù)據(jù)及平臺的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，針對不同領(lǐng)域的公共安全風(fēng)險，從政策上明確公共安全數(shù)據(jù)信息收集范圍、數(shù)據(jù)采集主體、數(shù)據(jù)采集方式等，這些數(shù)據(jù)和信息本身就是公共安全數(shù)據(jù)信息加工處理的具體對象和內(nèi)容。

信息平臺的建設(shè)與運營是影響風(fēng)險治理績效的另一個重要因素，它的建立和運行能力決定著其對于風(fēng)險治理決策的輔助作用，要鼓勵相關(guān)企業(yè)和智庫積極參與，并給予相關(guān)政策和財政支持，充分發(fā)揮信息平臺的輔助決策功能。大數(shù)據(jù)和人工智能的快速發(fā)展，為風(fēng)險信息過程中的信息化和集成化提供了充分的技術(shù)條件，主要體現(xiàn)為風(fēng)險治理三個階段之間的鏈條整合、信息資源集成，特別是預(yù)控階段和應(yīng)急階段的信息集成。比如，我國在疫情期間推出的健康碼，盡管有其自身的缺陷和不足，但是，毫無疑問，類似風(fēng)險治理過程中的技術(shù)和服務(wù)創(chuàng)新為我國的疫情風(fēng)險防控和應(yīng)急提供了良好的基礎(chǔ)性支持。在此基礎(chǔ)上，可以在保障信息數(shù)據(jù)安全的前提下，以家庭和單位作為基本單元構(gòu)建一個數(shù)據(jù)信息的集成平臺，服務(wù)于地區(qū)和組織的風(fēng)險治理決策。中央政府和有關(guān)部門要打破部門與單位之間的技術(shù)壁壘，使得流動的信息實現(xiàn)充分自由的交互和共享，積極引導(dǎo)地方政府，構(gòu)建統(tǒng)一的風(fēng)險治理信息數(shù)據(jù)集成平臺，不同部門和機構(gòu)之間信息交互、共享要實現(xiàn)技術(shù)系統(tǒng)接口、標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和規(guī)范 〔4 〕，這有利于不同地區(qū)在共享和交換相關(guān)信息的過程中能降低成本。抗擊新冠肺炎疫情過程中，大數(shù)據(jù)和人工智能扮演著重要的角色，在優(yōu)化各地的風(fēng)險治理決策以及流行病學(xué)調(diào)查過程中有力地促進(jìn)了風(fēng)險治理績效的提升，但是相關(guān)的風(fēng)險信息數(shù)據(jù)依然有改進(jìn)的空間和余地。以健康碼為例，之前全國各地幾乎都有本地的健康碼，不利于疫情的整體防控 〔5 〕。2021年1月15日，國家發(fā)展改革委副主任連維良在2021年全國春運電視電話會議上表示，春運期間要落實好防疫健康碼統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、全國互認(rèn)、一碼通行。隨著全國各地加快推進(jìn)健康碼互通互認(rèn)，未來異地出行將不再需要申請當(dāng)?shù)亟】荡a，只需使用一個健康碼即可實現(xiàn)一碼通行、全國互認(rèn)。實現(xiàn)“一碼通”有助于降低治理成本，從而有效提升風(fēng)險防控的效能，為風(fēng)險的精準(zhǔn)施策提供技術(shù)支持。

四、工具整合：借助技術(shù)治理與政策規(guī)制的整合實現(xiàn)風(fēng)險治理工具、手段的協(xié)同效應(yīng)

治理工具本身是影響風(fēng)險治理績效的重要因素。就公共安全風(fēng)險治理而言，技術(shù)治理和政策規(guī)制是兩個傳統(tǒng)的風(fēng)險治理工具。實踐中，這兩類治理工具各有所長，但它們之間的耦合程度不高，這也是影響風(fēng)險治理績效的因素。因此，我國公共安全風(fēng)險治理必須注重二者的整合，促進(jìn)風(fēng)險治理績效的提升。

從應(yīng)對風(fēng)險策略本身的內(nèi)容和性質(zhì)來劃分，主要有技術(shù)治理和政策規(guī)制兩種路徑。技術(shù)治理主要通過精細(xì)的技術(shù)開發(fā)去測量風(fēng)險、評估風(fēng)險，秉持“技術(shù)的更新或迭代能夠有效消解風(fēng)險”這一原則，強調(diào)技術(shù)本身的開發(fā)與更新迭代，通過技術(shù)創(chuàng)新去有效規(guī)避風(fēng)險，降低風(fēng)險的破壞力，以技術(shù)應(yīng)對風(fēng)險，比如疫苗的研發(fā)，這就是一種防控風(fēng)險的技術(shù)手段;再比如疫情防控期間的健康碼起初因為有漏洞而容易被人復(fù)制，后來技術(shù)人員就開發(fā)了動態(tài)的二維碼，防止人們進(jìn)行復(fù)制，這是風(fēng)險治理需求驅(qū)動的技術(shù)改進(jìn)。政策規(guī)制則主要是政府、智庫等機構(gòu)通過政策和制度創(chuàng)新，有效約束和規(guī)制個體行為、進(jìn)而有效預(yù)控風(fēng)險和消解風(fēng)險的策略，比如政府的動員、引導(dǎo)等手段。

單純的技術(shù)和政策都不足以應(yīng)對風(fēng)險和挑戰(zhàn)，因此有必要借助于頂層設(shè)計實現(xiàn)技術(shù)和政策之間的有機統(tǒng)一，強化技術(shù)治理和政策規(guī)制的相互融合。以疫情防控為例，在應(yīng)用疫苗研發(fā)、開發(fā)健康碼等技術(shù)手段的同時，還要依靠政府的政策和制度創(chuàng)新，為風(fēng)險治理績效的提升提供雙重保障，這是風(fēng)險治理績效提升的兩大關(guān)鍵策略。我國目前的風(fēng)險研究雖然也強調(diào)合作治理，但是，風(fēng)險治理的理論研究，同樣存在著技術(shù)和政策之爭，這兩種范式研究的優(yōu)勢和不足都同樣明顯，如果能夠?qū)崿F(xiàn)二者之間的整合，無疑將會大幅度提升風(fēng)險治理過程的協(xié)同性，真正實現(xiàn)1+1>2的效果。技術(shù)治理策略如果輔之以良好的政策制度體系，必然使技術(shù)治理的優(yōu)勢得以充分發(fā)揮;同樣，一個良好的政策制度體系，如果輔之以良好的技術(shù)，也必將有效提升政策實施的效果，提升政策本身的治理效能。技術(shù)治理和政策規(guī)制之間有整合的可能，也具備相應(yīng)條件，關(guān)鍵在于不同的治理主體要正視二者之間的整合對于風(fēng)險治理績效的價值。

在現(xiàn)代化過程中，我們所面對的風(fēng)險已經(jīng)成了新常態(tài)，需要正確認(rèn)知風(fēng)險及其治理效能。我國所面對的各種風(fēng)險性質(zhì)可能不同，但是它們有一個共同特點，即需要相關(guān)風(fēng)險治理主體加強彼此間的系統(tǒng)合作，針對風(fēng)險自身的生成邏輯，實施精準(zhǔn)治理，強化預(yù)控，通過對“可控因素的整合”實現(xiàn)對“不可控風(fēng)險”的有效管控。具體來講，需要實現(xiàn)風(fēng)險治理過程的一體化、集成化，實現(xiàn)部門之間的無縫對接與高效合作，構(gòu)建一個基于信息數(shù)據(jù)共享的信息交流平臺，實現(xiàn)人類行為與風(fēng)險治理績效的內(nèi)在統(tǒng)一，借助于技術(shù)治理和政策制度的供給實現(xiàn)績效導(dǎo)向的公共安全風(fēng)險整體性治理機制的建構(gòu)與完善。從系統(tǒng)論視角看，系統(tǒng)內(nèi)部的整合有助于風(fēng)險治理績效的提升，現(xiàn)實中，我們有必要詳細(xì)研究這種整合本身的可能性及可操作性方案，這是未來風(fēng)險整體性治理策略實施的一個重點內(nèi)容，需要進(jìn)行深入研究。

五、行為整合：加強社會個體行為的協(xié)同整合與自我調(diào)適

行為之所以需要整合，是因為其與風(fēng)險、不確定性之間有著紛繁復(fù)雜的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。不同治理主體的價值偏好和行為表達(dá)具有很強的異質(zhì)性，這種異質(zhì)性本身可能直接引致風(fēng)險和不確定性。所以，公共安全風(fēng)險治理體系和治理能力的現(xiàn)代化不僅要重視意識塑造、機構(gòu)整合、制度更新，更重要的是從行為角度去理解風(fēng)險，因為行為與風(fēng)險有著紛繁復(fù)雜的內(nèi)在邏輯，公共安全場域內(nèi)尤其如此。

行為本身具有創(chuàng)造風(fēng)險和消解風(fēng)險的雙重屬性，正如著名的風(fēng)險治理研究專家Renn O.所言：所有的風(fēng)險都是人類創(chuàng)造和選擇的結(jié)果 〔6 〕2-4。如前所述，人的行為本身具有兩面性特征，即人的行為可能是風(fēng)險的引致性因素，同樣人類行為的科學(xué)調(diào)適也可以成為風(fēng)險治理績效的重要來源。也就是說，風(fēng)險治理績效的提升要求我們重新認(rèn)識人類的自身行為，有必要從系統(tǒng)思維的角度反思人類行為的整合與重塑。公共場域內(nèi)，在風(fēng)險治理過程中涉及不同的利益相關(guān)者：政府、企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校、智庫，它們承擔(dān)著不同的角色與職能，尤其是在風(fēng)險治理的不同階段，比如預(yù)控和應(yīng)急階段，它們的分工是截然不同的。在風(fēng)險治理實踐中，它們的行為本身表現(xiàn)出巨大的差異性，這種行為本身與潛在的風(fēng)險、不確定性之間有著內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)。它們所表現(xiàn)出的行為，或者創(chuàng)造著風(fēng)險，或者成為抑制風(fēng)險的核心力量。基于此，公共安全風(fēng)險的整體性風(fēng)險治理必須充分考慮不同主體行為之于風(fēng)險治理績效的邏輯與價值，進(jìn)行行為整合。

行為整合是為了規(guī)避人類行為背后的風(fēng)險和不確定性，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。行為整合本身沒有一個確定的模板，但有一個基本原則：遵從國家的法律、政策和社會的公序良俗，以公共價值作為規(guī)范和約束人類行為的基本準(zhǔn)則。如果類似的行為本身能形成一種合力，就會避免風(fēng)險治理過程中的績效損失，有力提升風(fēng)險治理的整體績效。具體來講，人們要對風(fēng)險有個正確的認(rèn)知和判斷，主動規(guī)避自己行為過程中的風(fēng)險。就個體而言，人的行為包括認(rèn)知、決策、合作、溝通等具體內(nèi)容。在行為表達(dá)中，不同利益主體（政府、企業(yè)、大學(xué)和智庫等）需要就風(fēng)險治理達(dá)成一致，建立一個不同利益相關(guān)者相互協(xié)同、合作的治理機制，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，促進(jìn)風(fēng)險治理績效的提升。歐美疫情防控最慘痛的教訓(xùn)就是政府引導(dǎo)不夠，科學(xué)家的建議和意見并沒有切實應(yīng)用于風(fēng)險治理實踐。以最簡單的“戴不戴口罩”為例，歐美國家的一些民眾至今依然拒絕聽從科學(xué)家的意見和建議去佩戴口罩，有些人甚至為了拒絕佩戴口罩而游行示威。這是一種典型的民間反智主義傾向，這種行為加劇了疫情的嚴(yán)重程度。毫無疑問，政府、科學(xué)家和公眾針對風(fēng)險的認(rèn)知、判斷和決策的異質(zhì)化、多極化、碎片化，是一些歐美國家疫情風(fēng)險“失控”的重要原因之一。我國以及其他亞洲國家的實踐表明，佩戴口罩能有效阻斷疫情風(fēng)險的擴散與傳播，實踐也充分證明，我國這種政府主導(dǎo)、嚴(yán)格限制社交距離，甚至在一定時間一定范圍內(nèi)封城的做法能有效控制疫情的蔓延和擴散。歐美國家疫情失控與我國所取得的抗疫整體績效的比較，也啟示我們，面對這種史無前例的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險時，政府、科學(xué)家和公眾不能各行其是，必須就風(fēng)險及其治理進(jìn)行充分有效的協(xié)商或溝通，達(dá)成高度共識，以提升風(fēng)險治理的整體績效為導(dǎo)向，強化政府和其他相關(guān)社會主體的行為整合，為風(fēng)險的整體性治理和治理績效的提升提供良好的社會基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯 周 榮