暢通農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)邏輯與發(fā)展思路

胡祎

摘 要：農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，“雙循環(huán)”戰(zhàn)略離不開農(nóng)業(yè)的參與。作為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，我國農(nóng)業(yè)面臨自然資源不足、增產(chǎn)能力有限、供求結(jié)構(gòu)錯(cuò)位等現(xiàn)實(shí)問題，必須統(tǒng)籌利用國內(nèi)國際兩個(gè)循環(huán)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。有效的農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”，應(yīng)是包含產(chǎn)品、資金、技術(shù)三個(gè)方面循環(huán)的多層次系統(tǒng)，我國農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)是“內(nèi)循環(huán)以保障糧食安全為主，外循環(huán)以改善食物供給為主，內(nèi)外聯(lián)動相互促進(jìn)”。結(jié)合我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀，要構(gòu)建契合國家新發(fā)展格局的農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)，應(yīng)著重做好七個(gè)方面的工作：切實(shí)保護(hù)好國內(nèi)耕地資源、適度調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步、建立現(xiàn)代化糧食收儲體系、優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口結(jié)構(gòu)、加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐、積極參與國際貿(mào)易規(guī)則制定。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè);雙循環(huán);糧食安全;國際貿(mào)易

[中圖分類號] F320.1 [文章編號] 1673-0186（2021）007-0033-011

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2021.007.003

黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出要加快構(gòu)建“以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，是我國基于復(fù)雜多變的國際政治環(huán)境和企穩(wěn)向好的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)態(tài)勢做出的重大決策，是應(yīng)對百年未有之大變局做出的主動調(diào)整，將會對中國乃至世界經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響[1-2]。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，發(fā)揮著重要的“壓艙石”作用。我國農(nóng)業(yè)除向社會供給食物和工業(yè)原材料外，還具備為5.5億農(nóng)村人口提供就業(yè)崗位和維持生計(jì)的重要功能。可以說，沒有農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定，就沒有全國的穩(wěn)定;沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就沒有國民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化。在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下，我國農(nóng)業(yè)被賦予了新的要求和使命，亟須明晰自身定位，明確發(fā)展路線，為我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

一、農(nóng)業(yè)在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中的定位

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)中至關(guān)重要的一環(huán)。對于我國以內(nèi)循環(huán)為主體的發(fā)展目標(biāo)來說，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定是一切的前提和基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中，農(nóng)業(yè)又是相對弱勢的部門，需要不斷轉(zhuǎn)移支付才能維持發(fā)展。在我國的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局中，農(nóng)業(yè)正是處于這樣一個(gè)重要但又弱勢的地位。

（一）農(nóng)業(yè)是“雙循環(huán)”的起點(diǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的份額會不斷下降，但這并不意味著農(nóng)業(yè)的重要性也會隨之下降?？萍歼M(jìn)步使農(nóng)業(yè)的基本功能不斷拓展，農(nóng)產(chǎn)品除作為食物和工業(yè)原材料外，還是重要的生物質(zhì)能源。農(nóng)產(chǎn)品的多功能性為農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門間的產(chǎn)業(yè)鏈縱向一體化創(chuàng)造了條件，使農(nóng)業(yè)始終作為國民經(jīng)濟(jì)的前端產(chǎn)業(yè)存在，其重要性并不會隨著產(chǎn)業(yè)鏈的延長而下降。對于任何經(jīng)濟(jì)體來說，農(nóng)業(yè)都是國民經(jīng)濟(jì)“雙循環(huán)”的起點(diǎn)。

（二）農(nóng)業(yè)是以內(nèi)循環(huán)為主體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)

我國要構(gòu)建以內(nèi)循環(huán)為主體的新發(fā)展格局，一方面要求國內(nèi)各行各業(yè)的產(chǎn)能和結(jié)構(gòu)大體能夠與市場需求相匹配，另一方面要求國家能掌握關(guān)乎國計(jì)民生的重要產(chǎn)業(yè)。從這兩個(gè)角度來看，穩(wěn)定、發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)是我國能夠?qū)崿F(xiàn)以內(nèi)循環(huán)為主體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和先決條件。一方面，農(nóng)業(yè)必須能向社會提供足質(zhì)足量、品種齊全的農(nóng)產(chǎn)品。即使因?yàn)橘Y源受限，部分品種農(nóng)產(chǎn)品需要進(jìn)口，但重要糧食產(chǎn)品的國內(nèi)供給能力必須達(dá)標(biāo)，這樣才有以內(nèi)循環(huán)為主體發(fā)展的條件。另一方面，糧食安全是國家安全的重要組成部分，只有解決了14億人“吃飯”的問題，我國才有自由選擇發(fā)展戰(zhàn)略的資本，才有不受他國干涉和要挾的底氣。

（三）農(nóng)業(yè)為內(nèi)循環(huán)創(chuàng)造新動能

我國的農(nóng)業(yè)部門除向社會供給農(nóng)產(chǎn)品外，還承擔(dān)著為5.5億農(nóng)村人口提供就業(yè)崗位和增加收入的重任。相關(guān)研究表明，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對農(nóng)村貧困人口的減貧效應(yīng)最為顯著[3]?？梢姡涌燹r(nóng)業(yè)發(fā)展不僅有助于向社會提供更豐富、更多樣化的農(nóng)產(chǎn)品，還能大幅提高農(nóng)村人口收入，增強(qiáng)農(nóng)村市場消費(fèi)能力，為內(nèi)循環(huán)的需求端賦能。此外，農(nóng)業(yè)具有的生態(tài)保護(hù)、環(huán)境美化、文化傳承等功能，也會衍生出諸多新的社會需求，如有機(jī)食品、鄉(xiāng)村旅游、田園教育等，這些需求是內(nèi)循環(huán)高效暢通運(yùn)行的重要支撐[4]。

（四）農(nóng)業(yè)是“雙循環(huán)”新格局的薄弱環(huán)節(jié)

決定一國農(nóng)業(yè)強(qiáng)不強(qiáng)，技術(shù)固然重要，但資源稟賦仍是不可回避的話題。我國幅員遼闊，但實(shí)際可利用的農(nóng)業(yè)資源少，長期承擔(dān)著用全球9%耕地、6%淡水資源，生產(chǎn)全球17%糧食、養(yǎng)活22%人口的艱巨任務(wù)。這導(dǎo)致我國與地廣人稀、資源豐富的新大陸國家相比，農(nóng)業(yè)上很難有競爭力。此外，農(nóng)業(yè)與生俱來的周期性、高風(fēng)險(xiǎn)和需求端的低收入彈性，使其收益很難超過其他產(chǎn)業(yè)。加之我國農(nóng)業(yè)還要承擔(dān)維持農(nóng)民生計(jì)的任務(wù)，更是難以通過大規(guī)模集約化提高效率。因此，在未來很長時(shí)期內(nèi)，我國農(nóng)業(yè)都將在國民經(jīng)濟(jì)中處于重要但弱勢的地位，需要政府進(jìn)行保護(hù)和補(bǔ)貼。

二、構(gòu)建農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)的必要性

構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，并不意味著所有產(chǎn)業(yè)都需要建立自己的“雙循環(huán)”系統(tǒng)，只要在國民經(jīng)濟(jì)層面上實(shí)現(xiàn)了以內(nèi)循環(huán)為主，內(nèi)外循環(huán)相互促進(jìn)，就可以認(rèn)為我國已經(jīng)形成了“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。那么對于農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略來說，首先要回答的問題是，農(nóng)業(yè)是否有必要構(gòu)建“雙循環(huán)”系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)能否脫離“外循環(huán)”獨(dú)立發(fā)展？

實(shí)際上，從糧食安全的角度，依托內(nèi)循環(huán)發(fā)展是完全可行的，也是非常必要的。我國糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)6年保持在1.3萬億斤①，人均占有量遠(yuǎn)高于國際糧食安全標(biāo)準(zhǔn)線。然而，從向社會供給農(nóng)產(chǎn)品的角度，無論短期還是長期，我國農(nóng)業(yè)都不具備脫離“外循環(huán)”獨(dú)立發(fā)展的條件。

（一）國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源不足

我國對國際農(nóng)產(chǎn)品市場有很高的依存度。當(dāng)前我國每年國內(nèi)農(nóng)業(yè)播種面積約為25億畝，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品總量折合成播種面積約為10億畝②。雖然主要口糧的產(chǎn)量基本能滿足國內(nèi)消費(fèi)需求，但飼料糧和副食品在很大程度上需要依靠進(jìn)口。海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年我國小麥貿(mào)易逆差為317.44萬噸，玉米為476.39萬噸，大豆為8 839.83萬噸，食用植物油為926.62萬噸，食糖為320.45萬噸。進(jìn)口量最大的大豆，貿(mào)易逆差量占到國內(nèi)消費(fèi)總量的85.00%。如果要在國內(nèi)生產(chǎn)出這么多大豆，大約需要耕地4 652.54萬公頃，約為黑龍江省大豆種植面積的13倍。

（二）農(nóng)業(yè)增產(chǎn)潛力有限

我國實(shí)際可利用的淡水和耕地資源十分稀少，且分布不均。北方“有地?zé)o水”，南方“有水無地”是基本盤。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報(bào)》將全國20.23億畝耕地質(zhì)量等級由高到低依次劃分為一至十等，平均等級僅為4.76。此外，我國大部分優(yōu)質(zhì)耕地集中在東部沿海和南方地區(qū)，但這些地方同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，建設(shè)用地與農(nóng)用地形成用地沖突，在建設(shè)用地高收益的驅(qū)使下，農(nóng)用地不得不通過各種方式退讓。雖然有“增減掛鉤”制度，但實(shí)際置換土地的生產(chǎn)能力往往難以跟原有土地媲美，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象十分突出。當(dāng)前，守住18億畝耕地紅線已是相當(dāng)艱巨的任務(wù)，再想擴(kuò)大耕地面積提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量十分困難。

從單產(chǎn)水平上看，我國糧食單位面積增產(chǎn)也遭遇了瓶頸。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立釋放出巨大政策紅利，使我國糧食單產(chǎn)水平在20世紀(jì)80年代初期快速提升。之后，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣和化肥、農(nóng)藥大量使用，使糧食單產(chǎn)在2000年左右迎來了第二次躍升。如今，政策紅利已經(jīng)釋放完畢，化學(xué)品功效也不斷下降，在較高單產(chǎn)水平上進(jìn)一步突破新品種、新技術(shù)的難度越來越大，想在短期內(nèi)大幅提高單產(chǎn)水平非常困難。

（三）農(nóng)產(chǎn)品需求不斷升級

人口持續(xù)增長、食物消費(fèi)水平不斷提高、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，這些變化對我國農(nóng)產(chǎn)品供給提出了更高要求。從人口角度，預(yù)計(jì)未來10年我國每年新增人口500多萬，2030年將達(dá)到峰值14.5億人[5]，這必然帶來更大的農(nóng)產(chǎn)品需求。從消費(fèi)角度，國內(nèi)的食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷升級，表現(xiàn)為糧食需求減少，肉、蛋、奶、油等副食品需求增加。根據(jù)《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要（2021—2035年）》，2020年我國人均每日攝入能量為2 200～2 300千卡，這與日本、韓國等發(fā)達(dá)國家的2 900～3 000千卡水平仍有較大差距，中國人的食物能量需求仍有很大提升空間。從城鎮(zhèn)化角度，“十四五”期間，我國預(yù)計(jì)每年將新增城鎮(zhèn)人口1 000多萬，而城鎮(zhèn)居民在食品煙酒上的消費(fèi)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)人口比重的提高也會帶來農(nóng)產(chǎn)品需求增長。

三、農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)的主要內(nèi)容

要構(gòu)建契合“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)，就必須明確農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”的主要內(nèi)容。從市場和要素的角度看，農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”應(yīng)包括產(chǎn)品、資金、技術(shù)三個(gè)方面的循環(huán)。

（一）產(chǎn)品循環(huán)是現(xiàn)實(shí)目標(biāo)

受自然資源和技術(shù)水平的約束，我國農(nóng)業(yè)難以生產(chǎn)出國內(nèi)需求的全部農(nóng)產(chǎn)品，同時(shí)，居民收入增長又對農(nóng)產(chǎn)品多樣化提出了更高要求。因此，在今后很長一段時(shí)期內(nèi)，從國外市場進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品是我國農(nóng)業(yè)的必然選擇。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)顯示，2020年我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易逆差為947.7億美元，同比增長32.9%。進(jìn)口方面，2020年我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口1 708.0億美元，進(jìn)口產(chǎn)品主要包括大豆、食用植物油等，稻谷、小麥因配額限制進(jìn)口較少，口糧進(jìn)口僅為品種調(diào)劑，比重不高。出口方面，2020年我國農(nóng)產(chǎn)品出口760.3億美元，出口品種主要是蔬菜、水果、水產(chǎn)品等。

未來我國的農(nóng)產(chǎn)品供給仍需要內(nèi)外循環(huán)雙輪驅(qū)動，利用內(nèi)循環(huán)供給口糧和谷物，利用外循環(huán)供給飼料糧和其他副食品，同時(shí)利用優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口創(chuàng)匯。尤其需要優(yōu)化大豆、玉米等重點(diǎn)進(jìn)口品種的多元化進(jìn)口布局，以避免進(jìn)口來源過于集中的不利影響。對于出口產(chǎn)品，則要注重提高品質(zhì)和附加值，提升我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力。

（二）資金循環(huán)是現(xiàn)代化抓手

充分利用涉農(nóng)跨國公司帶來的資本及附著在資本上的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，有助于提高國內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品供給能力，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展韌性[6]。同時(shí)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，有利于提高資本利用效率，增強(qiáng)中國的國際影響力。近十年來，我國農(nóng)、林、牧、漁業(yè)實(shí)際利用外商直接投資金額持續(xù)走低，2010年為19.12億美元，2019年下降到5.62億美元;農(nóng)、林、牧、漁業(yè)利用外商直接投資金額占比也從2010年的1.81%下降到2019年的0.41%。對外投資方面，近十年我國農(nóng)、林、牧、漁業(yè)對外直接投資凈額持續(xù)增長，從2010年的5.34億美元提高到2016年的32.87億美元。之后由于國際環(huán)境變化，直接投資凈額有所下降，但對外直接投資凈額占對外直接投資總量的比重并沒有隨之下降，而是從2010年的0.78%上升到2019年的1.78%?？梢姡S著我國資本要素變得越來越豐富，我國農(nóng)業(yè)資本的循環(huán)模式發(fā)生了改變，從資本進(jìn)口為主變成了資本出口為主，我國農(nóng)業(yè)對外資的依賴程度越來越低。

未來我國應(yīng)更加注重農(nóng)業(yè)資金的外循環(huán)，支持鼓勵(lì)國內(nèi)農(nóng)業(yè)資本“走出去”，在全球范圍內(nèi)配置資源，投資于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié)，如加工、物流、科技研發(fā)、商標(biāo)注冊、體系認(rèn)證、國際品牌收購等，強(qiáng)化我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，以外循環(huán)賦能內(nèi)循環(huán)。

（三）技術(shù)循環(huán)是未來方向

無論是國家糧食安全戰(zhàn)略，還是以國內(nèi)大循環(huán)為主體的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，核心都是要減少對國外市場和資源的依賴，尤其是對國外先進(jìn)技術(shù)的依賴。因此，利用內(nèi)外循環(huán)提高我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的科技水平，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)。

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的循環(huán)，主要靠進(jìn)出口技術(shù)和國際人才交流兩種方式。進(jìn)出口技術(shù)方面，我國多年來積極從國外引進(jìn)提高農(nóng)業(yè)效益和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。2019年全國農(nóng)、林、牧、漁業(yè)共引進(jìn)國外技術(shù)合同46項(xiàng)，合同金額0.46億美元，國內(nèi)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到59.2%。同時(shí)我國也注意向國外輸出技術(shù)，最具代表性的雜交水稻技術(shù)目前已在30多個(gè)國家推廣。人才交流方面，2019年中國國際科技合作項(xiàng)目12.48萬個(gè)，其中出國項(xiàng)目9.24萬個(gè)，來華項(xiàng)目3.24萬個(gè)，參與人數(shù)共計(jì)39.25萬人次。交流形式主要以國際會議、考察訪問、合作研究為主，三種類型的項(xiàng)目分別占比為38.26%、24.08%和20.46%①。

即便如此，我國農(nóng)業(yè)依然面臨核心技術(shù)缺位的問題，種質(zhì)資源、農(nóng)產(chǎn)品深加工等方面依然高度依賴國外技術(shù)，這成為我國農(nóng)業(yè)的一大“痛點(diǎn)”。因此，亟須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力，盡快突破“卡脖子”的關(guān)鍵技術(shù)，徹底改變核心技術(shù)深度依賴進(jìn)口的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)上的以內(nèi)循環(huán)為主。

四、農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)

我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展具有三重目標(biāo)：保障糧食安全、滿足食物需求和維持小農(nóng)生計(jì)。在當(dāng)前發(fā)展階段，既能保證這三重目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，又符合“雙循環(huán)”戰(zhàn)略發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)應(yīng)該具有這樣的特征——內(nèi)循環(huán)以保障糧食安全為主，外循環(huán)以改善食物供給為主，內(nèi)外聯(lián)動相互促進(jìn)。

（一）內(nèi)循環(huán)以保障糧食安全為主

我國農(nóng)業(yè)的三重目標(biāo)中，最根本、最重要的目標(biāo)是保障國家糧食安全，而糧食安全必然要通過內(nèi)循環(huán)來實(shí)現(xiàn)[7]。判斷一個(gè)國家糧食是否安全，關(guān)鍵是看其農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)能力。而農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)能力的強(qiáng)弱又取決于兩點(diǎn)，一是自然資源儲備，二是生產(chǎn)技術(shù)水平。只有能用本國的資源和技術(shù)生產(chǎn)出足夠國內(nèi)消費(fèi)的糧食，才能算實(shí)現(xiàn)了真正意義上的糧食安全。我國農(nóng)業(yè)要實(shí)現(xiàn)以內(nèi)循環(huán)為主的保障糧食安全目標(biāo)，關(guān)鍵在于兩點(diǎn)。首先，要保證有限的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)先投入糧食生產(chǎn)。我國人多地少的要素稟賦決定了農(nóng)戶種糧利潤很低，但從國家安全的角度考慮，農(nóng)業(yè)發(fā)展不能完全按照比較優(yōu)勢理論配置資源，應(yīng)優(yōu)先生產(chǎn)口糧和谷物。其次，要盡快突破關(guān)鍵農(nóng)業(yè)技術(shù)上國外資本的壟斷。當(dāng)前我國糧食產(chǎn)量雖然持續(xù)增長，但關(guān)鍵環(huán)節(jié)上還是過于依賴國外技術(shù)，這嚴(yán)重威脅到國家糧食安全。因此，必須盡快突破“卡脖子”的農(nóng)業(yè)技術(shù)，擺脫技術(shù)上對國外資源的依賴，真正實(shí)現(xiàn)依靠內(nèi)循環(huán)保障糧食安全。

（二）外循環(huán)以改善食物供給為主

我國的農(nóng)業(yè)資源稟賦決定了不可能完全依靠國內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年的小麥消費(fèi)量約為2 500億斤，稻谷約為4 000億斤①。為滿足這樣的需求，2020年我國糧食播種面積達(dá)到1.17億公頃，約占到國內(nèi)農(nóng)作物播種總面積的70%。因此，我國農(nóng)業(yè)要“有所為、有所不為”，在保證國家糧食安全的基礎(chǔ)上，將豐富社會食品供給的任務(wù)訴諸國外循環(huán)。

盡管可以依靠外循環(huán)來豐富國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給，但絕不能采取放任不管的態(tài)度。首先，進(jìn)口要適度?？梢酝ㄟ^進(jìn)口肉類、水果等快速補(bǔ)充國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品需求缺口，但如果缺少規(guī)劃和策略，容易產(chǎn)生大國效應(yīng)，抬高國際市場農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，影響中國的國際形象，同時(shí)也沖擊國內(nèi)生產(chǎn)者。其次，進(jìn)口來源應(yīng)多元化。進(jìn)口來源過于單一易受到他國的要挾和制約。再次，雖然可以減少部分農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)量，但產(chǎn)能應(yīng)予保持。當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局，國際關(guān)系和貿(mào)易受到前所未有的挑戰(zhàn)，我國雖然可以降低非糧作物的生產(chǎn)優(yōu)先級，但應(yīng)保持適度的生產(chǎn)能力，尤其要掌握關(guān)鍵生產(chǎn)技術(shù)，增強(qiáng)對農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈的把控，如此方能實(shí)現(xiàn)更高水平上的糧食安全、國家安全。

（三）內(nèi)外聯(lián)動相互促進(jìn)

我國農(nóng)業(yè)的內(nèi)外循環(huán)雖然各有側(cè)重，但絕不是孤立的，而是相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)、一體兩翼的雙生系統(tǒng)。內(nèi)循環(huán)為主是我國農(nóng)業(yè)的前提和基礎(chǔ)，做好內(nèi)循環(huán)可以有效擴(kuò)大外循環(huán)規(guī)模，提高我國掌握國際市場和資源的能力;外循環(huán)是我國農(nóng)業(yè)的補(bǔ)充，做好外循環(huán)可以賦能內(nèi)循環(huán)運(yùn)行，加快我國農(nóng)業(yè)發(fā)展速度，提高人民生活水平。

做好農(nóng)業(yè)雙循環(huán)的相互促進(jìn)、內(nèi)外聯(lián)動，需要用創(chuàng)新發(fā)展搭平臺、數(shù)字技術(shù)作媒介、良好的營商環(huán)境打基礎(chǔ)。首先，要以創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)通內(nèi)外循環(huán)。創(chuàng)新是進(jìn)步的源泉，以技術(shù)創(chuàng)新連接內(nèi)外循環(huán)，是解決我國農(nóng)業(yè)問題的最佳方式。其次，要重視數(shù)字技術(shù)的發(fā)展。數(shù)字技術(shù)一方面可以促進(jìn)商品流、資金流和物流的內(nèi)外循環(huán)，比如跨境電商能使產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈更加智能、高效;另一方面還能加快行業(yè)專業(yè)化和細(xì)分化，提升各生產(chǎn)環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)合作水平，衍生出更多的產(chǎn)品和需求。從這兩方面來說，數(shù)字技術(shù)都能加強(qiáng)農(nóng)業(yè)內(nèi)外循環(huán)的交流和互動。再次，要注重搭建良好的營商平臺。企業(yè)是連接內(nèi)外循環(huán)的重要主體，營商環(huán)境是企業(yè)生存的土壤。構(gòu)建良好的營商環(huán)境，秉持競爭中性原則，能增強(qiáng)國內(nèi)企業(yè)的投資信心，吸引跨國企業(yè)來華投資，進(jìn)而提升內(nèi)循環(huán)帶動外循環(huán)能力，增強(qiáng)外循環(huán)賦能內(nèi)循環(huán)力度。

五、當(dāng)前農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)的主要問題

當(dāng)前階段提出構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，并不是要憑空構(gòu)造出內(nèi)外循環(huán)，而是對原有的內(nèi)外循環(huán)系統(tǒng)進(jìn)行改造和完善，使其更加適應(yīng)當(dāng)前國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，是對內(nèi)外循環(huán)哪個(gè)為主、哪個(gè)為輔，二者如何協(xié)同配合等問題進(jìn)行的回答。同樣，農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)原本就是存在的，當(dāng)前階段要做的是對其進(jìn)行優(yōu)化，使其更匹配國家新發(fā)展格局。

當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)存在諸多問題，但核心問題只有兩點(diǎn)，一是對農(nóng)業(yè)要素的掌握和保護(hù)不到位，二是農(nóng)產(chǎn)品成本太高導(dǎo)致缺乏市場競爭力。這兩方面問題相互交織，造成了當(dāng)今我國農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)的局面。具體來看，主要存在以下七個(gè)方面的問題。

（一）耕地產(chǎn)能受到威脅

耕地產(chǎn)能主要存在兩方面問題，一是耕地面積受到威脅，二是耕地質(zhì)量出現(xiàn)下降。隨著城市的擴(kuò)張，國內(nèi)耕地資源不斷被侵占。國家劃定的18億畝耕地紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，雖然在一定程度上遏制了耕地面積進(jìn)一步縮減，但在高收益的驅(qū)動下，我國的耕地保護(hù)還是面臨很大壓力。此外，國內(nèi)耕地質(zhì)量下降也很嚴(yán)重。過量使用化學(xué)品、“占補(bǔ)平衡”下的“占優(yōu)補(bǔ)劣”，使得東北黑土地退化、華北土地鹽堿化、西北土地沙漠化、南方土地酸化，耕地產(chǎn)能大幅下降，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也頻繁出現(xiàn)問題。

（二）農(nóng)業(yè)供需結(jié)構(gòu)錯(cuò)位

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與市場需求不匹配是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)面臨的一大問題。一方面，糧食產(chǎn)量連增、進(jìn)口量遞增、庫存量激增并存的“三量齊增”問題越發(fā)突出，有的農(nóng)產(chǎn)品供給過剩，有的供不應(yīng)求。幾大主要作物中，小麥基本能實(shí)現(xiàn)供需平衡、稻谷供給略超需求、玉米產(chǎn)量和進(jìn)口量同步激增、大豆進(jìn)口量遠(yuǎn)超產(chǎn)量。另一方面，國內(nèi)對農(nóng)產(chǎn)品的需求不斷升級，但供給仍以初級農(nóng)產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)鏈不長，附加值不高。人們?nèi)找嬖鲩L的對綠色安全、個(gè)性化、多樣化、品牌化農(nóng)產(chǎn)品的需求得不到滿足，導(dǎo)致大量消費(fèi)者轉(zhuǎn)向國外市場，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)能力外流嚴(yán)重。

（三）農(nóng)業(yè)核心技術(shù)缺位

隨著國際競爭加劇，普遍存在于其他產(chǎn)業(yè)中的核心技術(shù)“卡脖子”問題同樣出現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。種苗研發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品精加工等尖端技術(shù)至今仍未被國內(nèi)企業(yè)掌握，這在很大程度上制約了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提升[8]。尤其是種業(yè)，數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國種業(yè)企業(yè)雖然有4 000多家，種業(yè)市場規(guī)模超過1 400億元，但真正有創(chuàng)新能力的企業(yè)不足20%，國內(nèi)企業(yè)并沒有成為種業(yè)創(chuàng)新的真正主體①。同時(shí)，國內(nèi)種子市場也不規(guī)范，市場上的種子既雜且亂，“套帽”種子屢見不鮮，劣幣驅(qū)逐良幣，嚴(yán)重打擊了種業(yè)科研人員的創(chuàng)新積極性。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益不高

我國農(nóng)業(yè)面臨人多地少的困局，規(guī)模效益難以發(fā)揮，因此在面對進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品沖擊時(shí)，國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品往往處于弱勢地位，很容易被國外農(nóng)產(chǎn)品占據(jù)國內(nèi)市場。我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差居高不下，除了一部分是缺口性進(jìn)口外，還有很多是價(jià)差性進(jìn)口。尤其是近些年來我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的上升和國內(nèi)外價(jià)格的倒掛，出現(xiàn)了“國產(chǎn)糧進(jìn)倉庫，進(jìn)口糧進(jìn)市場”的問題，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，大量土地拋荒或低效率生產(chǎn)，農(nóng)民收入水平難以提高，國家糧食安全也受到威脅[9]。

（五）進(jìn)出口集中度過高

農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口集中度過高表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是進(jìn)口品種過于集中，二是進(jìn)口來源國過于集中。進(jìn)口品種集中表現(xiàn)在進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品主要集中在大豆、玉米、食用油等少數(shù)品種上，這些品種對國際市場依存度過高。進(jìn)口來源國集中表現(xiàn)在進(jìn)口路徑過于單一。我國進(jìn)口的主要糧食作物中，大米主要從泰國和越南進(jìn)口，盡管2001年以來從泰國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的比重有所下降，但近10年從泰國、越南進(jìn)口的大米占比仍超過70%;小麥主要從美國、澳大利亞和加拿大進(jìn)口，從三國進(jìn)口的小麥占比接近100%;玉米主要從美國和烏克蘭進(jìn)口，2015年之后每年從烏克蘭進(jìn)口的玉米占比均超過70%，2019年達(dá)到98%;大豆作為進(jìn)口量最大的農(nóng)產(chǎn)品，主要從美國、阿根廷和巴西進(jìn)口，三國進(jìn)口的大豆占比接近100%[10]。

（六）國際資源整合遇到阻礙

近年來，農(nóng)業(yè)“引進(jìn)來”和“走出去”成為我國農(nóng)業(yè)對外開放的一體兩翼，取得了良好的效果。然而，在我國資源全球化配置過程中，尤其是在“一帶一路”倡議提出后，國際上出現(xiàn)了一些負(fù)面的聲音。部分國家和地區(qū)擔(dān)心我國利用農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略進(jìn)行能源掠奪和經(jīng)濟(jì)控制，從食品安全、軍事部署、地緣政治等方面鼓吹“中國威脅論”，刻意抹黑中國形象。這些負(fù)面言論嚴(yán)重?fù)p害了我國的國際形象，使得我國農(nóng)業(yè)“走出去”遇到阻礙，制約了我國進(jìn)一步在全球配置資源。

（七）農(nóng)產(chǎn)品出口遭遇壁壘

加入WTO后，我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策受到限制，使得國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品更加缺乏競爭力，不僅難以進(jìn)入國際市場，國內(nèi)市場還被進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品大量占據(jù)。近年來，國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中的綠色壁壘和技術(shù)壁壘不斷出現(xiàn)，我國農(nóng)產(chǎn)品出口更加困難。發(fā)達(dá)國家對農(nóng)產(chǎn)品采取的反傾銷措施，也使得在我國資源稟賦下生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上沒有競爭力。

六、加快暢通農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)的工作重點(diǎn)

要構(gòu)建契合“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，符合國家對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)定位的農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)，需要全方位、多角度發(fā)力。其核心在于，一方面要提高農(nóng)業(yè)內(nèi)循環(huán)的質(zhì)量和效益，另一方面要科學(xué)有序利用農(nóng)業(yè)外循環(huán)資源，同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)外循環(huán)的聯(lián)動能力和互促功能，保證農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”暢通、高效運(yùn)行。

（一）切實(shí)保護(hù)好國內(nèi)耕地資源

構(gòu)建農(nóng)業(yè)“雙循環(huán)”系統(tǒng)，首要任務(wù)是要切實(shí)保護(hù)好國內(nèi)的耕地資源。保護(hù)耕地資源，首先要保證耕地?cái)?shù)量，防止土地“非農(nóng)化”。環(huán)境污染、城市擴(kuò)張、農(nóng)村宅基地侵占等問題都對國內(nèi)耕地?cái)?shù)量造成了壓力。為了保證糧食安全，必須堅(jiān)守18億畝耕地紅線，同時(shí)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，保住足夠數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地。其次要保證糧食播種面積不銳減，防止土地“非糧化”。國家要通過財(cái)政補(bǔ)貼政策，防止農(nóng)業(yè)主體為追求高收益而大范圍改變土地種植結(jié)構(gòu)，造成糧食產(chǎn)量下降。再次要加強(qiáng)耕地后備資源的保護(hù)。園地、林地、牧草地作為耕地的后備資源，發(fā)揮生態(tài)功能的同時(shí)，也為畜牧業(yè)發(fā)展提供了保障，在利用的同時(shí)也應(yīng)加以保護(hù)，避免土地沙漠化、水土流失等問題。

（二）適度調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的國內(nèi)大循環(huán)為主體，就必須提升國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給滿足消費(fèi)需求的能力。而供給能否滿足消費(fèi)，一是看總量夠不夠，二是看結(jié)構(gòu)對不對。我國人對食品的需求，已經(jīng)從“吃得飽”向“吃得好”轉(zhuǎn)變，不僅對食品數(shù)量的需求更大，對安全綠色、口感質(zhì)量也提出了更高的要求。然而，在需求升級的同時(shí)，我國農(nóng)產(chǎn)品供給卻沒有跟上需求的變化，仍然是求量不求質(zhì)，導(dǎo)致國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)能力大量外流。因此，必須盡快調(diào)整國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，使之適應(yīng)需求端的變化。具體包括建立“糧經(jīng)飼”三元結(jié)構(gòu)，適度縮減籽粒玉米播種面積，增加高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給等。此外，值得注意的是，必須以動態(tài)的眼光看待農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，即根據(jù)國內(nèi)需求變化和國際大環(huán)境因勢調(diào)整，而非一成不變。

（三）大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步

我國農(nóng)業(yè)的一大問題在于缺少對產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵核心技術(shù)的掌握。過于依賴國外農(nóng)業(yè)技術(shù)，使得我國農(nóng)業(yè)難以脫離國際資源形成真正意義上的內(nèi)循環(huán)，這無疑威脅到了國家糧食安全。因此，就必須從制度和資源層面，加大對國內(nèi)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的支持，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)科研人員激勵(lì)水平，增強(qiáng)國內(nèi)農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力。同時(shí)，突出企業(yè)在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)成果轉(zhuǎn)化中的主體地位，建立“產(chǎn)學(xué)研”交流合作平臺，完善專利和技術(shù)保護(hù)制度。爭取盡早突破農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中的“卡脖子”技術(shù)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)獨(dú)立性，形成真正意義上擺脫國外資源依賴的農(nóng)業(yè)內(nèi)循環(huán)系統(tǒng)。

（四）建立現(xiàn)代化糧食收儲體系

暢通農(nóng)業(yè)內(nèi)外循環(huán)，流通體系是重點(diǎn)。一個(gè)運(yùn)行良好的糧食收儲體系，可以對國內(nèi)國外兩個(gè)市場的農(nóng)產(chǎn)品供給進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，避免糧食價(jià)格短期內(nèi)大幅波動和階段性供求失衡。長期以來，我國十分重視糧食的收儲，但也正因?yàn)橹匾?，?dǎo)致了糧食大量集中存在于國有糧庫、流通效率不高等一系列問題。因此，下一階段有必要改革國家糧食收儲制度，建立起現(xiàn)代化的糧食儲備體系，加強(qiáng)國家糧食主管部門對國內(nèi)國際兩個(gè)市場的把握能力和調(diào)控能力。同時(shí)，還要改變傳統(tǒng)的糧食儲備思維和觀念，綜合利用“藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民”等多元化的儲備管理方式和理念，以現(xiàn)代化的糧食收儲體系銜接農(nóng)業(yè)的內(nèi)外循環(huán)。

（五）優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口結(jié)構(gòu)

雖然我國的農(nóng)業(yè)系統(tǒng)離不開外循環(huán)，但農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口過于集中，容易使外循環(huán)反客為主，反過來制約我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，有必要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，多元化農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源。國家有關(guān)部門應(yīng)對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)控，避免企業(yè)為追求利潤而在集體層面造成集中進(jìn)口某一品種或某一地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的行為。只有做到在國際貿(mào)易中“以我為主”，才能真正使外循環(huán)服務(wù)于內(nèi)循環(huán)，既起到賦能內(nèi)循環(huán)發(fā)展的作用，又不至于威脅內(nèi)循環(huán)的核心地位，形成有利于我國發(fā)展現(xiàn)實(shí)的農(nóng)業(yè)雙循環(huán)格局。

（六）加快農(nóng)業(yè)“走出去”步伐

農(nóng)業(yè)的外循環(huán)，本質(zhì)上是在全球集成資源，以補(bǔ)充國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源的缺口。隨著國內(nèi)市場對農(nóng)產(chǎn)品需求的不斷提高，我國農(nóng)業(yè)企業(yè)應(yīng)加快“走出去”步伐，加大在全球配置資源的力度。外向集成農(nóng)業(yè)資源除能緩解國內(nèi)資源約束外，還有三方面益處。一是可以提高資本收益率。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，資本已成為中國相對富裕的要素，將資本配置到國外有利于提高資本收益率。二是可以避免農(nóng)業(yè)進(jìn)口來源過于單一。有了中國企業(yè)在國外生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品作為補(bǔ)充后，我國就可以縮小農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差，避免進(jìn)口過于集中，被其他國家“牽著鼻子走”。三是有利于擴(kuò)大國際影響。通過在發(fā)展中國家投資農(nóng)業(yè)，不僅可以為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造就業(yè)機(jī)會，推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)還能宣傳中國的正面形象，擴(kuò)大國際影響力。

（七）積極參與國際貿(mào)易規(guī)則制定

國際貿(mào)易規(guī)則如何制定，對我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口和我國農(nóng)業(yè)企業(yè)利用國外資源都有深遠(yuǎn)影響。要創(chuàng)造良好的國際發(fā)展環(huán)境，使外循環(huán)更好地服務(wù)于內(nèi)循環(huán)，中國需要更積極地參與到國際貿(mào)易規(guī)則制定中，以爭取更大的國際市場話語權(quán)。要主動開展區(qū)域和雙邊貿(mào)易談判，積極參與國際規(guī)則的討論和制定，爭取更大的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼空間。通過簽訂穩(wěn)定國家協(xié)定和農(nóng)業(yè)合作長期合約等方式，滿足國內(nèi)大豆、植物油、棉花等非口糧農(nóng)產(chǎn)品需求，騰出農(nóng)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)口糧、谷物的自給。此外，還需要拓展國際貿(mào)易領(lǐng)域的關(guān)注范圍，充分參與促進(jìn)建立更加公平合理的國際貿(mào)易規(guī)則、反對糧食禁運(yùn)和糧食出口限制、建立地區(qū)和國家間協(xié)作機(jī)制等議題，積極爭取有利的貿(mào)易制度環(huán)境。

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（責(zé)任編輯：易曉艷）