四川省生態(tài)保護紅線勘界定標工作問題研究

鄧地娟，謝 強，王靜雅，屈佳欣，魏瑞龍

(1.成都理工大學地球探測與信息技術教育部重點實驗室，成都 610059； 2.成都理工大學環(huán)境學院，成都 610059； 3. 四川省生態(tài)環(huán)境科學研究院，成都 610059)

前 言

生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線，是最嚴格環(huán)境保護制度的重要尺度。通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等生態(tài)功能的重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域[1～3]。劃定生態(tài)保護紅線是保護國家綠水青山的一項重要舉措，國家對生態(tài)保護紅線將實行永久保護[4]。因此，生態(tài)保護紅線的準確勘定對生態(tài)保護和管理具有重要的意義。

勘界定標，就是以生態(tài)保護紅線斑塊為研究單元，以地理國情普查數(shù)據、土地利用調查數(shù)據為基礎，以高清正射影像圖、地形圖和地籍圖等相關資料為輔助，開展地面調查與核查，勘定生態(tài)保護紅線邊界走向和拐點坐標，確定土地權屬、測定界樁位置、標定用地界線、埋設界碑界樁、進行面積量算匯總等，確保將生態(tài)保護紅線落實到具體地塊，實現(xiàn)“圖上紅線”到“地塊紅線”的轉變[5]。通過界樁和標示牌的設立，讓群眾了解紅線范圍，通過標示牌的內容明白紅線區(qū)塊的功能和特點，管控和管理單位，以及監(jiān)管部門的聯(lián)系方式，一旦群眾發(fā)現(xiàn)有不符合生態(tài)紅線區(qū)塊管理規(guī)定的，有破壞生態(tài)功能行為的，應當及時向有關部門反映[6-7]。

本文通過對四川省生態(tài)保護紅線勘界定標試點工作開展深入研究，提出了勘界定標工作中存在的重點和難點問題，并就相關難點提出了建議及解決方案，秉承嚴守生態(tài)底線、堅持實事求是、嚴格工作要求、嚴格工作標準的根本原則，為我省生態(tài)保護紅線勘界定標工作提供技術支撐和示范依據，確保生態(tài)保護紅線精準落地，為常態(tài)化監(jiān)管奠定堅實基礎。

1 勘界定標現(xiàn)狀

生態(tài)環(huán)境部于2018年7月下發(fā)了《關于開展生態(tài)保護紅線勘界定標試點工作的函》(環(huán)辦生態(tài)函[2018]747號)、《生態(tài)保護紅線勘界定標技術規(guī)程(試行)》。為推進我省生態(tài)保護紅線勘界定標工作的有效進行，四川省生態(tài)環(huán)境廳制定了《四川省生態(tài)保護紅線勘界定標工作方案》，提出“市(州)、縣(區(qū)、市)黨委和政府是嚴守生態(tài)保護紅線的責任主體”，“勘界定標工作由省上統(tǒng)一制定工作方案和技術方案，地方政府負責具體實施”等建議；我省選取了彭州市、蒲江縣、雙流區(qū)等區(qū)縣開展生態(tài)保護紅線勘界定標試點工作，目前試點區(qū)縣已全部完成預標注內業(yè)環(huán)節(jié)，雙流區(qū)、彭州市已完成外業(yè)勘界工作。在基于生態(tài)保護紅線評估成果、自然保護地評估和勘界定標試點區(qū)縣工作的基礎上，總結了生態(tài)保護紅線勘界定標工作經驗，揭示了勘界定標過程中存在的問題，并從多個方面對相關問題提出了解決方案。

2 勘界定標關鍵環(huán)節(jié)

生態(tài)保護紅線的勘界定標是通過實地勘查、測量，進一步勘定準確的生態(tài)保護紅線邊界，并在生態(tài)保護紅線重點地段(部位)、重要拐點設立統(tǒng)一規(guī)范的界樁和標識牌，之后將有關信息登記入庫，為各級政府和部門的生態(tài)保護紅線管理工作提供基礎資料和科學依據，其主要流程包括：勘界準備、內業(yè)處理、現(xiàn)場勘界定標、成果檢查、成果匯總與入庫[1]。通過對試點區(qū)縣的總結，勘界定標關鍵環(huán)節(jié)在于內業(yè)處理、現(xiàn)場勘界定標兩個方面。

2.1 內業(yè)處理

內業(yè)處理主要包括工作底圖制作、紅線邊界核準以及紅線邊界核準后預標注3個方面。

2.1.1 工作底圖制作

根據生態(tài)保護紅線空間分布圖，以第三次國土調查的高清數(shù)字正射影像圖為基礎，輔以大比例尺土地利用和基礎地理信息等數(shù)據，制作形成生態(tài)保護紅線外業(yè)勘界工作底圖[1]見圖1。數(shù)字正射影像圖采用最新時相數(shù)據，且空間分辨率優(yōu)于1m，保證平面位置中誤差(實地)平地、丘陵地不大于5m，山地、高山地不超過7.5m。

圖1 生態(tài)保護紅線勘界定標工作底圖(以彭州市為例)Fig.1 Base map of ecological conservation redline demarcation and calibration work (taking Pengzhou as an example)

2.1.2 紅線邊界核準

紅線邊界核準是在工作底圖的基礎上，開展生態(tài)保護紅線邊界的錄入、轉繪與校核修正工作。按照勘界定標的工作原則，利用GIS技術，以高分辨率遙感影像為基礎數(shù)據，加載收集到的其他可利用資料，對生態(tài)保護紅線進行內業(yè)人工分析判讀，進一步校核生態(tài)保護紅線的邊界，并建立新增圖層和刪減圖層。邊界核準要求如下：

對于與自然邊界或實際地物存在偏差的，依據地形地貌或生態(tài)系統(tǒng)完整性原則，通過校核地類(物)影像特征與生態(tài)保護紅線的邏輯關系確定邊界；對于生態(tài)保護紅線內非各類保護地涉及的依法依規(guī)報批建設用地、居民點、公路等基礎建設用地通過影像特征轉繪和用地范圍實際坐標錄入的方法對生態(tài)保護紅線邊界進行修正；按照國家要求，各類法定自然保護地沿用保護地原邊界，對確實存在與保護地明確邊界不符合的情況進行了修正；對涉水的各類保護地邊界根據主管部門審定的范圍進行了校核勘界；對已取得四川省政府批復或已完成省級以上審查并按程序上報待批的各類保護地規(guī)劃邊界依據修編后的邊界進行了修正。對除自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)以外的生態(tài)保護紅線涉及的四川省土地利用總體規(guī)劃中允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)進行邊界校核，在依法依規(guī)、保護優(yōu)先的原則下結合實際情況進行了勘界。

對生態(tài)保護紅線劃定過程中已扣除的省級及以上重大規(guī)劃項目邊界依據相關規(guī)劃進行了校核修正；在保證勘界定標工作合理性、完整性、可操作性以及滿足生態(tài)保護紅線監(jiān)管要求的前提下，依據國土調查最新數(shù)據，對面積過小、地理位置孤立，且不涉及各類保護地的個別破碎化斑塊進行了剔除；面積較小、地理位置鄰近的破碎化斑塊進行了適當合并；對生態(tài)保護紅線邊界存在的鋸齒化和空洞等問題圖斑，均結合土地利用現(xiàn)狀及相關規(guī)劃進行了修正；對生態(tài)保護紅線劃定過程中因精度問題導致的地理信息數(shù)據與實際地物不匹配的情況進行了修正；對存在的坐標轉換遺留問題，依據測繪部門的轉換結果，結合第三次國土調查數(shù)字正射影像圖進行了修正；對于人工判讀不能確定的區(qū)域，在工作底圖上提取并記錄了問題圖斑，在現(xiàn)場勘界時進行了進一步校核。

2.1.3 紅線核準后的預標注

預標注是采用圖解法獲取生態(tài)保護紅線邊界上重點地段(部位)、重要拐點等關鍵控制點，標繪在生態(tài)保護紅線工作底圖上，作為擬設界樁和標識牌的預選點位，輸出形成了外業(yè)勘界的工作底圖，見圖2。其中，重點地段(部位)指主要路口、村莊周邊及人員活動集中的部位；重要拐點指生態(tài)保護紅線邊界走向發(fā)生明顯變化的點位[1]。

為保證生態(tài)保護紅線邊界核準的準確性、科學性、合規(guī)性，承擔勘界定標工作的第三方技術支撐單位形成的生態(tài)保護紅線邊界校核及預標注成果，應經縣(市、區(qū))政府上報省生態(tài)保護紅線勘界定標協(xié)調小組，由四川省生態(tài)保護紅線勘界定標技術專家組組織技術審核。經省生態(tài)保護紅線勘界定標技術專家組審核通過的紅線邊界核準和預標注成果，可以作為勘界落地外業(yè)工作的依據。

圖2 生態(tài)保護紅線勘界定標預標注(以彭州市為例)Fig.2 Pre-marking of ecological conservation redline demarcation and calibration (taking Pengzhou as an example)

2.2 現(xiàn)場勘界定標

現(xiàn)場勘界工作具體內容包括：利用內業(yè)準備的外業(yè)勘界工作底圖實地勘測生態(tài)保護紅線邊界、擬設界樁和標識牌位置，并根據現(xiàn)場實際情況進行校核調整，同時做好界樁、標識牌地理信息文字記錄和現(xiàn)場照片采集工作[1]?，F(xiàn)場勘界時根據已有數(shù)據，結合地方管理部門的資料，分析生態(tài)保護紅線界線和其他地物的相關關系，確保每條紅線精準落地。外業(yè)作業(yè)時記錄現(xiàn)場勘界信息，對于現(xiàn)場勘界界樁點與邊界核準預標注結果存在偏差的，進行登記，并填報信息表。

在現(xiàn)場核實工作底圖上難以明確界定或具有爭議的生態(tài)保護紅線問題圖斑，確定紅線邊界拐點的實地位置，并標繪在工作底圖上。根據預標注確定的擬設界樁和標識牌的坐標位置，結合典型地物或定位測量設備找到擬設點位的位置，并確定其在2000國家大地坐標系下的坐標。根據外業(yè)勘界的工作底圖、實地測量數(shù)據和信息記錄表，對問題圖斑、擬設界樁和標識牌位置進行精細判讀、糾正，確保紅線落地準確。校核過程中有疑問的點位，需再次進行外業(yè)勘測和內業(yè)檢查，最終以實地勘界的結果為準。

界樁以控制邊界線基本走向為原則，在重點地段、重要拐點等關鍵控制點設立，界樁間距根據區(qū)域實際情況確定，人類活動密集地區(qū)界樁設立的間距不大于500m。自然保護區(qū)、飲用水源地、風景名勝區(qū)、國家公園等保護地已設立的界樁延續(xù)使用[1]，見圖3(a)。

標識牌以警示宣傳生態(tài)保護紅線為目標，充分考慮地形、地標、地物和人口分布特征，在易到達、人類活動相對密集的區(qū)域或道路與紅線的交叉點等位置醒目處設立，見圖3(b)。

圖3 勘界定標試點現(xiàn)場圖(以彭州市為例)Fig.3 Site map of the pilot project for demarcation and calibration (taking Pengzhou City as an example)

2.3 勘界定標結果

面向四川省“落實生態(tài)保護紅線邊界”、“確保生態(tài)保護紅線落地準確、邊界清晰”的工作要求，在國家規(guī)程指導下，結合我省實際，在前期生態(tài)保護紅線劃定研究基礎上，細化、明確了全省生態(tài)保護紅線區(qū)勘界定標的技術方法和標準體系，因地制宜推進我省生態(tài)保護紅線精準落地。根據試點工作的實踐結合，著重從勘界定標要點和難點方面開展了我省生態(tài)保護紅線勘界定標標準化技術方法的研究，取得了如下進展與成果：

2.3.1 在收集生態(tài)保護紅線、基礎地理信息、高清遙感影像、各級各類規(guī)劃等數(shù)據資料基礎上，結合第三次國土調查高清數(shù)字正射影像資料，制作形成生態(tài)保護紅線工作底圖。

2.3.2 按照勘界定標的工作原則，通過人工判讀、轉繪等方法進一步校核了已劃定的生態(tài)保護紅線斑塊邊界，建立了新增圖層和刪減圖層，并明確了不同類型情況下轉繪和校核的主要內容。

2.3.3 采用圖解法獲取了生態(tài)保護紅線邊界上重點地段(部位)、重要拐點等關鍵控制點，預標注在生態(tài)保護紅線工作底圖上，作為擬設界樁和標識牌的預選點位，輸出形成了外業(yè)勘界的工作底圖。

2.3.4 通過現(xiàn)場勘界，實地勘測了生態(tài)保護紅線邊界、擬設了界樁和標識牌位置，并根據現(xiàn)場實際情況進行了校核調整；完成了界樁、標識牌地理信息文字記錄和現(xiàn)場照片采集；細化明確了外業(yè)勘界定標技術方法和標準要求。

2.3.5 在明確提出紅線圖斑、界樁、標識牌編號和制作標準要求的基礎上，完成了試點地區(qū)界樁和標識牌的制作及埋設，實現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)保護紅線邊界落地。

2.3.6 明確提出了勘界定標成果類型及其質量控制檢查的內容和標準要求，完成了試點地區(qū)集生態(tài)保護紅線及勘界定標數(shù)據處理、管理、分析于一體的數(shù)據庫平臺建設。

3 勘界定標存在的問題

3.1 數(shù)據邊界精度問題

在生態(tài)保護紅線勘界定標工作中，要求基于1∶1萬數(shù)據精度的空間影像數(shù)據，對紅線邊界進行準確落地。而生態(tài)保護紅線劃定采用的是1∶5萬數(shù)據基礎。其中，按照國家技術導則要求進行的生態(tài)服務功能重要性、生態(tài)敏感性評估工作中，土地利用數(shù)據采用1∶10萬分辨率，生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據采用1∶10萬分辨率。因此對于生態(tài)評估區(qū)紅線可能存在評估成果圖斑與實際地物類型有空間上的偏差或者誤判，對于與此類因為數(shù)據精度問題產生的誤差應予以糾正。

此外，紅線內各級自然保護區(qū)、森林公園、風景名勝區(qū)、地質公園、世界文化和自然遺產地、濕地公園、飲用水水源地、水產種質資源保護區(qū)等禁止開發(fā)區(qū)的空間邊界，可能存在其主管部門掌握的空間數(shù)據基礎薄弱，原始邊界數(shù)據坐標不統(tǒng)一，保護區(qū)邊界與行政區(qū)邊界不套合，涉水保護區(qū)河湖岸線水位線不準確等問題。

3.2 多源數(shù)據問題

生態(tài)保護紅線劃定中，廣泛采用了自然資源部門的國土二調數(shù)據、林業(yè)部門的公益林、人工商品林數(shù)據，省市州各級地方建設部門的城市建設規(guī)劃邊界數(shù)據、以及測繪部門的地理國情普查數(shù)據等等。多源數(shù)據自身存在的矛盾與沖突，可能也延續(xù)到了生態(tài)保護紅線劃定成果中。生態(tài)保護紅線目前正在開展評估工作，基于數(shù)據存在的底圖底數(shù)不一致、坐標不統(tǒng)一、自然保護地邊界不清、范圍不明、責權模糊等問題，已明確采用統(tǒng)一的底圖底數(shù)，與自然保護地、“三調”工作協(xié)同推進。由于時間步調不可能做到完全一致，因此多源數(shù)據部分延續(xù)問題需要在本次生態(tài)保護紅線勘界定標工作中重點識別和解決。

3.3 生態(tài)保護紅線評估工作未完成

生態(tài)保護紅線勘界定標紅線成果應在紅線評估成果基礎上進行，目前由于該項工作目前正在逐步深化推進過程中，紅線評估中存在多種不穩(wěn)定因素，如“三調”未批復，生態(tài)保護紅線的重要組成自然保護地正處于摸底自查的初期，一定程度上對四川省勘界定標工作開展帶來難度。

4 勘界定標的有效措施

針對四川省生態(tài)保護紅線勘界定標試點工作中存在的問題，本文主要從以下幾個方面提出建議。

4.1 銜接“三調”成果，夯實基礎數(shù)據

生態(tài)保護紅線評估成果統(tǒng)一采用2000國家大地坐標系，1985國家高程基準，縣級成果比例尺不小于1∶1萬，并與“三調”成果比對，確?；A數(shù)據真實可靠。目前可優(yōu)先采用 “三調”階段性成果作為工作底圖，結合遙感影像進行核實，“三調”完成后同步對評估結果進行更新完善。利用“三調”中的山脈、河流等自然地貌單元邊界，做到圖、數(shù)、實地相一致，與自然地理特征相符；利用“三調”中的地類圖斑，對生態(tài)保護紅線數(shù)據進行核實、沖突情況進行分析，確保劃定科學準確，避免生態(tài)保護紅線分割完整的地類圖斑，生態(tài)保護紅線實地勘界定標也需再次銜接“三調”數(shù)據，實現(xiàn)實地勘界與“三調”圖、數(shù)互相校驗，共同推進生態(tài)保護紅線精準落地。

4.2 與自然保護地勘界定標協(xié)調推進

自然保護地主管部門正在對自然保護地進行評估，在此基礎上開展分類分級分區(qū)工作，解決保護區(qū)設置不夠科學合理、保護與發(fā)展矛盾突出的問題。應加強與林草部門的協(xié)作，建立聯(lián)動機制。

4.3 堅持保護優(yōu)先，兼顧發(fā)展

按照國家和省際生態(tài)保護紅線矛盾沖突處理要求，正確處理好三條控制線關系，三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和生態(tài)廊道的連通性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。將不符合調整規(guī)則要求的人為活動從紅線中扣除，嚴禁不按照規(guī)則要求擅自調走生態(tài)保護紅線。同時，根據國家確定的管控規(guī)則和要求，合理合規(guī)的將生態(tài)功能極重要區(qū)、生態(tài)極敏感脆弱區(qū)和自然保護地體系等重要生態(tài)功能區(qū)劃入生態(tài)保護紅線，做到應劃盡劃。

4.4 堅持以矛盾沖突問題為導向，做到部門協(xié)作聯(lián)動

堅持生態(tài)功能不降低、面積不減少原則，以矛盾沖突問題為導向，形成“自下而上，上下結合，部門協(xié)作聯(lián)動”的工作方式，通過聯(lián)合成立工作組、定期會商、重大問題集體研究等工作協(xié)調機制，共同探討解決優(yōu)化調整相關問題，確保沖突消除到位、應劃全部盡化，高質量完成優(yōu)化調整相關工作。

5 展 望

勘界定標中遇到的問題隨著試點工作的進一步開展得到了不同程度的解決。在接下來的勘界定標工作中，提出以下展望：

5.1 要明確科學評估劃定是勘界定標工作的首要任務。按照中央“多規(guī)合一”的頂層設計思想，國土空間規(guī)劃成為最高規(guī)劃綱領，因此，在勘界定標工作中，首先必須自覺地與確保了生態(tài)保護紅線空間生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質不改變。工作相銜接，結合主體功能區(qū)劃分，科學評估既有生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等重要控制線劃定情況，進行必要調整完善，并納入國土空間規(guī)劃成果。勘界定標過程中，要將這條可以左右、上下移動公里級的宏觀生態(tài)界線落實到影像特征清晰的亞米級地物界線位置(甚至更高比例尺精度的建設項目用地圖件上)，需要把控的是對生態(tài)系統(tǒng)各要素和功能結構的認知，是生態(tài)學家、規(guī)劃專家確定界線合理不合理的問題，而不是測量師用儀器來檢測界線偏移幾米、幾厘米的事情。所以，我們在勘界過程中，首先是與國土空間規(guī)劃、國土調查共用工作底圖，統(tǒng)一數(shù)學基礎，科學評估既有生態(tài)保護紅線的合理性。

5.2 勘界精度應與國土空間規(guī)劃方法及其精度要求銜接協(xié)同?！渡鷳B(tài)保護紅線勘界定標技術規(guī)程》(試點試行)中，明確了工作底圖精度，沒有明確勘界方法及其精度要求，甚至誤導部份試點地區(qū)采用高精度儀器實測紅線要素，違背客觀技術經濟條件，浪費嚴重，應予以修正，特別是引用《行政區(qū)域界線測繪規(guī)范》進行界樁測量?？苯缍藨摻y(tǒng)一采用第三次全國國土調查數(shù)據作為規(guī)劃現(xiàn)狀底數(shù)和底圖基礎，統(tǒng)一采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎。在此基礎上，科學評估既有生態(tài)保護紅線并進行必要調整完善，并納入國土空間規(guī)劃成果。

5.3 精準公開紅線應成為勘界定標工作的核心內容，利用“廣而告之”的手法制作標識牌，將紅線要素依比例打印到幾毫米厚的亞克力板上(山區(qū)還可打印成裸眼3D立體圖)，懸掛在村社黨群服務中心，這種標識牌既脫密又美觀，群眾易讀易懂，易于更新，讓群眾知情、參與、監(jiān)督，實現(xiàn)了生態(tài)保護紅線進村入戶，精準公開，廣泛警示的目的。按照這種方法，還可以將生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等重要控制線一并公開，增添便捷的監(jiān)管工具。