社會企業(yè)發(fā)展過程中的政府權力邊界劃分

李 靖，馬景惠，任慶偉

(1.吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012； 2.吉林大學 體育學院，吉林 長春 130012)

社會企業(yè)發(fā)展過程中的政府權力邊界劃分

李 靖1，馬景惠1，任慶偉2

(1.吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012； 2.吉林大學 體育學院，吉林 長春 130012)

影響社會企業(yè)發(fā)展的主體主要有政府、社會、市場和第三部門四個大類，政府是社會企業(yè)發(fā)展的頂層設計者，同時也體現(xiàn)在它是民眾需求倒逼機制的踐行者，發(fā)揮著統(tǒng)領作用。政府通過權力運行扮演前述雙重角色，對社會企業(yè)施加影響，其中有積極的方面，同時也有諸多的負面效應。要充分發(fā)揮好政府的統(tǒng)領作用，必須明晰其權力邊界，并假以自律和他律機制，實現(xiàn)社會企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮社會企業(yè)價值。

政府；權力邊界；社會企業(yè)；社會；市場；第三部門

“一切有權力的人都很容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力會一直到遇有界限的地方才休止?！盵1]政府權力邊界的模糊性意味著其膨脹性，膨脹就意味著政府對關乎經濟社會發(fā)展的個體和組織發(fā)展的顯性干擾或隱性阻遏，對社會企業(yè)亦是如此。

一、社會企業(yè)發(fā)展的影響因素辨析

社會企業(yè)(Social Enterprise)最早源于法國經濟學家蒂埃里·讓泰提出的社會經濟概念，亦即“社會經濟不是以人們衡量資本主義經濟的辦法即工資與收益等來衡量的。它的產出是把社會效果和間接的經濟效益結合在一起的”[2]，此后經過幾十年的實踐發(fā)展和理論研究，國外關于此概念的定義出現(xiàn)了兩個大類、六個子類觀點*兩個大類是歐洲和美國，六個子類即每個大類下又分成三個子派別，詳見趙莉，嚴中華．國外社會企業(yè)理論研究綜述[J]．理論月刊，2009(6)。。在綜合國外發(fā)展經驗、國內發(fā)展實證的基礎上，我國學術界認為，社會企業(yè)是指介于營利組織和公益組織的中間地帶、以解決社會突出問題為目的、具有NGO和企業(yè)雙重屬性的社會組織，是對市場經濟高速發(fā)展背景下福利社會訴求的一種回應，是社會管理創(chuàng)新的重要形式之一。簡言之，即“不是為了做面包而雇傭，而是為了雇傭而賣面包”*美國社會企業(yè)“Rubicon Bakery”的經營理念，轉引自：安勝晥．社會企業(yè)發(fā)展問題研究[D]．長春：吉林大學，2012:9。。性質決定事物，從社會企業(yè)的發(fā)端開始就預示著它與市場、政府和第三部門都有著千絲萬縷的聯(lián)系。

從國家與社會的關系來看，政府權力對社會企業(yè)的影響不斷擴大。瓦格納定律曾預言，“隨著工業(yè)化社會的到來，公共部門在經濟活動中的數(shù)量和所占比例具有一種內在的擴大趨勢，公共支出因此將不斷膨脹”[3]75，而這一預言在一百年來許多國家的實踐中一再得到驗證，政府之于社會企業(yè)的影響程度因此處于不斷擴大并日益超出社會和第三部門的趨勢。

從政府與市場的關系來看：通常人們使用“市場失靈”與“政府失靈”來概括凱恩斯主義之后關于政府與市場關系論戰(zhàn)中諸多觀點的兩個極端。一般來講，所謂市場失靈主要是指由于市場機制在優(yōu)化資源配置方面存在的缺陷或者不足，無法達到帕累托最優(yōu)，不能實現(xiàn)預期的經濟目標，產出相應社會效益，因而主張政府對經濟社會事務實行干預。

從政府與第三部門的關系來看，繼市場失靈之后，政府治理危機出現(xiàn)，即政府的政策干預亦無法實現(xiàn)預期的資源優(yōu)化配置，甚至在某些環(huán)境下導致比市場失靈更壞的結果。政府失靈的出現(xiàn)是公眾的目光投向作為志愿組織的第三部門，即承擔部分政府職能的非政府組織通過非盈利的志愿方式向社會提供公共物品和公共服務，彌補政府和市場在資源配置中的缺陷與不足。然而，薩拉蒙對于非政府組織缺陷的總結，即慈善不足、家長作風滋生、業(yè)余性與對象局限性等，預言了同時也被實踐驗證了志愿失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)。

總的來說，誠然政府自身的局限性引發(fā)了政府失靈，但是社會需求、市場失靈和志愿失靈都呼吁政府權力對社會經濟事務實施干預，四位一體，不可分割。作為介于第三部門和第二部門之間的社會企業(yè)，從其影響因素的作用發(fā)生機理來分析，社會需求是前提，政府是統(tǒng)領，市場是基礎，第三部門是補充。這個統(tǒng)領作用既體現(xiàn)在政府是社會企業(yè)發(fā)展的頂層設計者，同時也體現(xiàn)在它是民眾需求倒逼機制的踐行者，涵蓋對社會需求前提的分析、市場基礎的掌舵和第三部門補充的把握。

二、政府權力之于社會企業(yè)的影響辨析

政府通過權力運行實施對社會企業(yè)的干預，承擔頂層設計者和倒逼機制踐行者角色，然而矛盾正反兩面相伴生，相反相成，政府權力之于社會企業(yè)發(fā)展的影響力亦有正反兩個方面。

(一)積極影響

“國家不是從來就有的，而是社會發(fā)展到一定歷史階段的產物，它是隨著生產發(fā)展、私有制出現(xiàn)、階級的形成、階級矛盾不可調和而產生的。”[4]政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行。隨著公共管理理論在深度和廣度上的推進，具備準許的新型國家與公民關系、公民與利益相關者的新式官員責任、透明與參與的新的指導原則和注重過程與回應性等突出特點的公共治理理論成為主流。政府角色也由傳統(tǒng)家長制模式逐漸實現(xiàn)向裁判員、領航員和服務員的轉型。社會企業(yè)也因此成為政府權力良性運行的受益者。

首先，伴隨著商業(yè)成功，社會企業(yè)的環(huán)境或社會問題的解決效能更加高效，其公益性得到空前的發(fā)揮。以鄧小平南巡講話和黨的十四大勝利召開為標志，中國進入了改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)的新階段，社會主義市場經濟體制歷經十余年的發(fā)展已初步成熟并日臻完善，企業(yè)作為基本經濟單元的地位得以確立并發(fā)展迅猛。一方面，鼓勵企業(yè)發(fā)展的大環(huán)境更加寬松與和諧，作為企業(yè)的一種類型，社會企業(yè)獲取了前所未有的政策支持，相較之前其“盈利空間”進一步擴大，相對涉及公益事業(yè)范圍、類型和程度都得到了極大的提升。

其次，伴隨著道德市場的形成，社會企業(yè)的責任杠桿能力得以進一步增強。隨著市場經濟在深度和廣度上的發(fā)展，社會轉型期背景下的道德信用體系缺失問題凸顯，道德市場在倒逼機制下逐漸形成，“消費者、雇員、投資者、商業(yè)伙伴、政府、非政府組織、媒體以及所在社區(qū)等利益相關方對企業(yè)的社會角色的期望日益提高”[5]。社會企業(yè)作為全面社會責任管理的踐行者，以企業(yè)成員為主動力，凝聚和帶動外部利益相關方，共同尋找參與社會管理的最優(yōu)擬合點和合作模式，形成社會責任融入企業(yè)運營的支點，從而借助該支點充分發(fā)揮其社會責任的杠桿能力。社會企業(yè)的社會責任承擔力在政府政策引導的助瀾作用下逐步為社會和公民所接受和認可。

再次，伴隨著新的服務體系的形成，社會企業(yè)的發(fā)展空間得以進一步擴大。全心全意為顧客服務、從顧客滿意到顧客信任、注重服務差異化，這是傳統(tǒng)服務業(yè)對新型立體式服務的定位，這種立體式服務之于服務型政府的構建提出了更高的要求，即“其基本理念是公共利益至上；它提供的主要是公共服務，這些服務僅憑市場是無法有效提供的；它服務的對象是公眾；它通過不斷增強服務模式的多元化提高服務社會化和市場化的水平來提供優(yōu)質高效的公共服務”[6]。為主動適應新要求，以《社區(qū)服務體系建設規(guī)劃(2011-2015年)》(國辦發(fā)〔2011〕61號，2011年12月20日，下稱“《規(guī)劃》”)為代表的新型政府公共服務體系逐步形成?！兑?guī)劃》中六次提到要發(fā)揮企業(yè)在社區(qū)服務中不同領域或層次上作用，社會企業(yè)的公共服務水平和質量得到認可，發(fā)展空間進一步拓展。

(二)消極影響

政府權力具有公共性、手段性、自由性、一元性、時效性和膨脹性等特點[3]95-98，這些特點決定了其對社會企業(yè)具備積極影響的同時，也具有不小的消極影響。

首先，利益倒錯，變公仆為主人?！皺嗔Q定幾乎所有由社會所擁有的剩余產品的分配”[7]，這樣一來，勢必導致公共利益倒錯，腐敗的滋生。對于社會企業(yè)來講，其公益性決定了其溢出產品(甚至社會企業(yè)所供給的公共產品本身)作為公共產品的一部分，其分配勢必為行政權力所介入，而同時作為一種企業(yè)類型，出于自身再生產需求的盈利性，必然使其成為納稅主體之一。那么，行政權力在干預社會企業(yè)發(fā)展的人格化過程中，勢必會出現(xiàn)用公共權力滿足私人需要現(xiàn)象的出現(xiàn)。

其次，權力角逐，變目的為手段。行政是國家意識的執(zhí)行，權力是意識執(zhí)行的手段，然而由于權力自身層次的差異性和由此而導致利益分配的差異性，權力的博弈與角逐在所難免，從而導致“行政權力手段與目的的本末倒置，引發(fā)比官僚制度中‘目標置換’更為嚴重后果的后果”[8]。社會企業(yè)是實現(xiàn)社會福利和慈善事業(yè)的一個方式，行政權力作為一種手段來干預這一方式的實現(xiàn)是初衷和目的，如果發(fā)生“目標置換”，亦即行政權力強制社會企業(yè)成為政府反哺社會福利和慈善事業(yè)，甚至反哺自身的一種方式，勢必極大挫傷社會企業(yè)發(fā)展積極性。

再次，權力濫用與僭越，變職權為特權。行政權力作為政治權力的一種，同樣具有能夠對社會價值進行權威性分配和再分配的功能，正因為如此，公職人員有可能利用手中的權力攫取私利。同時，“人們從小就習慣認為，全社會的公共事業(yè)和公共利益像迄今為止的那樣，由國家和國家的地位優(yōu)越的官吏來處理和保護”[9]，這種傳統(tǒng)的慣性思維也為權力僭越和擴張鋪就了溫床。目前，從事社會福利和慈善事業(yè)的單位一直處于民眾同情的弱勢狀態(tài)之下，社會企業(yè)亦是如此，社會企業(yè)出于公益和社會責任的公共產品和公共服務供給將在很大程度上成為以權謀私的覬覦對象，這樣不但會影響社會企業(yè)的公益事業(yè)開展和社會責任擔當程度和效果，同時更會打破社會企業(yè)成本—收益均衡，制約社會企業(yè)發(fā)展。

事物的發(fā)展過程中充斥著矛盾，任何事物都有正反兩個方面。從政府公共權力對社會企業(yè)發(fā)展的影響來看，社會企業(yè)的發(fā)展得益于公共權力所提供的空間、環(huán)境和機遇，利益倒錯、權力角逐、濫用與僭越這些都是公共權力固有屬性導致的，不單單是針對社會企業(yè)一個對象而言，其形成的消極影響也是可以通過規(guī)范權力邊界、“將權力關進制度的‘籠子里’”的方式來克服。

三、社會企業(yè)發(fā)展過程中的政府權力邊界劃分

前文述及，作為介于第三部門和第二部門之間的社會企業(yè)，從其影響因素的作用發(fā)生機理來分析，社會需求是前提，政府是統(tǒng)領，市場是基礎，第三部門是補充。黨的十八屆三中全會指出，“要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”[10]，同時民眾需求是內生動力，所以社會和市場兩個因素是政府權力禁區(qū)，由此我們可以繪制政府權力邊界圖如下：

如下圖所示，倒三角區(qū)域(社會企業(yè)自控部分)不但是政府權力禁區(qū)，同時也是市場、社會和第三部門的權力禁區(qū)；倒三角之外圓形之內區(qū)域(A、B、C三個溢出(不足)部分)為超出社會企業(yè)供給能力或者社會公益消化能力之外的公益產品或服務，不足的部分由對應交叉部門進行輔助供給，過剩的部分則分別讓渡給對應部門；圓形之外正三角之內區(qū)域(a、b、c三個部分)為三個模糊邊界，其中a邊界是作為補充的第三部門與政府進行協(xié)同干預，b邊界為作為基礎的市場與政府進行協(xié)同干預，c邊界是作為前提的社會需求與政府進行協(xié)同干預。在倒三角之外正三角之內區(qū)域(A+a、B+b、C+c三個部分)，分別由市場、社會和第三部門自發(fā)影響、自主干預、輔助和幫助社會企業(yè)發(fā)展?？瞻讌^(qū)域的政府權力邊界有雙重含義，一是社會企業(yè)必須在既定的法律約束和政策框架下進行，同時也表示，在既定的法律約束和政策的框架范圍內，政府權力必須限定在灰色的正三角(社會企業(yè))之外。具體來講：

首先，社會企業(yè)必須在既定的框架下發(fā)展。沒有束縛的自由最后都會陷入無序的混沌。目前關于社會企業(yè)主要以合作社形式、公司形式和無特定法律形式三種法律形式爭議，雖然存在爭議，但是必須將社會企業(yè)限定在既定的法律或制度框架下是一個共識。筆者建議，可以嘗試“公司、福利企業(yè)、民辦非企業(yè)單位等法律形式”[11]，在公司中加入社會企業(yè)這一類型，對社會企業(yè)進行認定，用現(xiàn)代企業(yè)制度的既定框架規(guī)范社會企業(yè)發(fā)展；同時，借助政府對第三部門的管理經驗，與社會企業(yè)簽署相應框架協(xié)議，明晰雙邊責任，尤其是社會企業(yè)的產品和服務輸出類型、輸出量和輸出對象，規(guī)范其管理形式和運營方式。

其次，社會企業(yè)的發(fā)展要求公共權力必須有所為有所不為。公共權力的雙刃性決定了政府在有所為的同時更要有所不為。一方面政府必須站在不斷創(chuàng)新社會管理方式、鞏固執(zhí)政黨執(zhí)政地位的高度，從營造良好的政策和法律氛圍、提高公眾對社會企業(yè)認知度、加大公共財政的扶持力度、保障社會企業(yè)的人才供給量等方面有所作為，彌補缺位，為社會企業(yè)發(fā)展奠定良好的體制、人文、資金和人才基礎；另一方面，政府必須盡力克服已有的消極因素，適時建立公共權力在資源配置和利益分配方面的退出機制，消除其對社會企業(yè)發(fā)展干預過多的越位行為，理順將社會企業(yè)當成第三部門或純盈利企業(yè)進行管理的錯位行為。

再次，市場、社會和第三部門必須有相應的角色擔當。前文述及，對于社會企業(yè)的諸多影響因素來講，政府是統(tǒng)領，社會需求是前提，市場是基礎，第三部門是補充。在政府承擔起頂層設計者和踐行者的角色、發(fā)揮好統(tǒng)領作用之后，社會、市場和第三部門對于溢出(或不足)部分的公共產品和服務的讓渡(或輔助供給)就起到了至關重要的作用。之于社會，主要體現(xiàn)為對不足部分的輔助供給，這種輔助供給主要體現(xiàn)在志愿者精神在社會的普及，即社會公眾能將志愿者精神內化為自身的主動行為，將公益慈善事業(yè)作為個體參與管理國家和社會事務的一種主要方式。同時，對于溢出產品或服務情形，社會公眾也可以通過提供信息或主動申請等方式(如對于就業(yè)困難個體可以主動申請去社會企業(yè)中就業(yè))，調節(jié)溢出部分分配。之于市場，主要體現(xiàn)為對溢出部分的再分配，這種再分配主要體現(xiàn)在供求機制、價格機制、競爭機制和風險機制等市場機制在公益產品和公益服務供給上的發(fā)揮，用市場的杠桿實現(xiàn)社會企業(yè)溢出部分產品和服務的再分配，一方面最大程度上消化過剩產能，提高資源利用率，一方面可以將盈余反哺給社會企業(yè)，促進其擴大再生產。之于第三部門，其補充作用是雙重的。一方面，對于超出社會企業(yè)供給能力的公益產品來講，第三部門應該與社會企業(yè)建立合作機制，取長補短，保障不足部分的供給；另一方面，對于溢出部分，雙方可以通過簽署合作協(xié)議的方式，通過第三部門的廣泛的信息流和物質流供給體系，將溢出部分及時、合理和高效地配給到需求的個體或群體。

最后，鑒于社會企業(yè)具有企業(yè)和第三部門的雙重性質，社會企業(yè)之于社會、市場和第三部門模糊邊界部分不能像圖示中有個清晰的界定，這當是筆者今后的研究側重點。社會企業(yè)的勃興是社會管理模式創(chuàng)新的一個重要部分，筆者的研究構想是擬從社會管理模式的創(chuàng)新入手，借鑒網(wǎng)格化治理模式，亦即基于數(shù)字化信息管理方法，將三者分屬區(qū)域“以網(wǎng)格為單位加以劃分，使得各網(wǎng)格之間能有效的進行信息的交流，資源的共享”[12]，實現(xiàn)社會企業(yè)與公眾、與市場、與第三部門交叉區(qū)域的組織設計的扁平化，最終實現(xiàn)公益產品和服務供給的均等化、精準化、專業(yè)化。

“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力來約束權力”[14]，分權和制衡是現(xiàn)代政治權力安排的必然規(guī)律，所以要真正將政府的權力邊界約束在既定的范圍內，就必須實現(xiàn)他律和自律兩種機制并行。他律是指其他政治權力以及行政客體對于行政權力主體的約束，這里涵蓋立法權力和司法權力等行政權力之外的國家權力的監(jiān)控、政黨政治權力的監(jiān)督、輿論權力的監(jiān)督、公民及其集團的監(jiān)督*司法領域的公民監(jiān)督在2003年以前處于自發(fā)狀態(tài)。2003年，人民監(jiān)督員制度開始試行，其宏觀架構和微觀制度設計在實踐探索中都在不斷改進并走向相對成熟和完善。筆者建議在原有制度設計初衷的前提下，從立法、程序啟動、監(jiān)督程序和監(jiān)督保障四個方面不斷完善人民監(jiān)督員制度，防范其監(jiān)督職能流于形式。詳見：郎艷輝，涂可豐．人民監(jiān)督員職能的反思與深化[J]．湖北民族學院學報，2014(01)．；自律即行政權力自身應當具備的自我防范與約束的措施與制度，包括利益協(xié)調、行政責任追究、行政倫理內束(自律)等。實現(xiàn)自律和他律的結合，行政權力才能真正得到制約，政府對社會企業(yè)的干預也能夠真正符合社會福利和慈善事業(yè)的需求，從而真正發(fā)揮社會企業(yè)作用，弘揚社會企業(yè)精神，使其擔負更多的社會責任。

[1] (法)孟德斯鳩.論法的精神(上)[M]．張雁深，譯．上海：商務印書館，1961：154.

[2] (美)杰里米·里夫金．工作的終結——后市場社會的來臨[M]．王寅通等譯．上海：上海譯文出版社，1998：22.

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[4] 王惠巖．王惠巖文集(第一卷)[M]．北京：中國大百科全書出版社，黨建讀物出版社，2007：52.

[5] 殷格非，李偉陽．《如何編制企業(yè)社會責任報告》連載——企業(yè)社會責任報告的由來與作用[J]．WTO經濟導刊，2008(Z1).

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[10] 中共中央．關于全面深化改革若干重大問題的決定[R]．中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議決議，2013-11-12.

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[12] 魏源，趙暉．社會管理創(chuàng)新視角下的網(wǎng)格化治理模式研究[J]．湖北民族學院學報:哲學社會科學版，2013(6).

責任編輯：毛正天

2014-03-11

中央編譯局重點項目“我國城市邊緣區(qū)治理過程中地方政府社會管理創(chuàng)新研究”(課題編號：12ZBA04)。

李靖(1964- )，女，吉林省吉林市人，教授，博士生導師，主要研究方向為地方政府管理創(chuàng)新，行政倫理學，政府權力運行等；馬景惠(1984- )，男，黑龍江七臺河人，主要研究方向為公共部門人力資源管理與開發(fā)；任慶偉(1983- )，男，河南商丘人，管理學博士，主要研究方向為公共行政學、體育事業(yè)管理等。

D035

A

1004-941(2014)03-0045-04