趙靜
【摘? 要】以綠水青山為首要目標(biāo)的生態(tài)文明經(jīng)濟(jì)是我國今后的主流發(fā)展方向,注重自然資源和生態(tài)建設(shè)是政府領(lǐng)導(dǎo)干部的基本責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對自然資源的保護(hù)盡職盡責(zé),同時(shí),應(yīng)強(qiáng)化離任審計(jì)的監(jiān)督職能,在雙重保障下我國生態(tài)資源能夠快速恢復(fù)。根據(jù)我國對生態(tài)文明、自然資源方面制定的政策,離任審計(jì)快速響應(yīng)國家政策制定了具體的審計(jì)執(zhí)行方案。論文簡單介紹了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)并對我國離任審計(jì)的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析,以審計(jì)方法和對象作為切入點(diǎn),以青海省為實(shí)例分析領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在開展過程中存在的問題,依據(jù)問題對青海省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的相關(guān)政策和如何整改提出建議。
【Abstract】Ecological civilization economy with lucid waters and lush mountains as the primary goal is the mainstream development direction in China in the future. It is the basic responsibility of government leading officials to pay attention to the natural resources and ecological construction. Leading officials should be responsible for the protection of natural resources. At the same time, they should strengthen the supervision function of outgoing audit, so that China's ecological resources can be restored quickly under the dual guarantee. According to China's policies on ecological civilization and natural resources, the outgoing audit quickly responds to the national policies and formulates the specific audit implementation plan. This paper briefly introduces the natural resources assets accountability audit of outgoing leading officials, and analyzes the current situation of outgoing audit in China. Taking the audit methods and objects as the breakthrough point, taking Qinghai Province as an example, this paper analyzes the problems existing in the process of carrying out the natural resources assets accountability audit of outgoing leading officials. According to the problems, the paper puts forward some suggestions on the relevant policies and how to rectify the natural resources assets accountability audit of outgoing leading officials in Qinghai Province.
【關(guān)鍵詞】自然資源;離任審計(jì);領(lǐng)導(dǎo)干部
【Keywords】natural resources; outgoing audit; leading officials
【中圖分類號】F239.47? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069(2021)07-0105-03
1 引言
目前,我國自然資源的擁有量多但是由于人口眾多的現(xiàn)狀,人均自然資源占有率并不高,加上近些年追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,采用粗放型的發(fā)展模式,消耗浪費(fèi)了大量的自然資源,其中包括不可再生能源的過度使用,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境開始惡化。針對這個(gè)原因,我國近幾年對生態(tài)環(huán)境和自然資源出臺了很多保護(hù)和修復(fù)措施。十八大會議提出綠色發(fā)展,保護(hù)生態(tài)環(huán)境迫在眉睫,采用通過保護(hù)和節(jié)約自然資源資產(chǎn),來實(shí)現(xiàn)對生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)。所以我國對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)投入相當(dāng)多的關(guān)注,通過離任審計(jì)的開展,實(shí)現(xiàn)對自然資源資產(chǎn)的實(shí)時(shí)控制,以實(shí)現(xiàn)完成改善生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。
2015年我國首次出臺關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的相關(guān)政策,挑選出幾個(gè)地區(qū)確定為試點(diǎn),2017年審計(jì)署明確了離任審計(jì)的管理辦法,2018年在全國范圍開始開展離任審計(jì)。離任審計(jì)通過其監(jiān)督職能,對領(lǐng)導(dǎo)干部是否履行其責(zé)任義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、節(jié)約自然資源的目的,使用領(lǐng)導(dǎo)干部績效與環(huán)境變化捆綁管理的辦法,改變以往單純的績效判斷標(biāo)準(zhǔn),杜絕自然資源的過度浪費(fèi)和過度開發(fā)的現(xiàn)象。
由于我國開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的時(shí)間較短,在實(shí)踐與理論的結(jié)合方面還在探索,其中存在一定的問題需要進(jìn)一步完善,所以本文通過分析離任審計(jì)的現(xiàn)狀,舉例說明我國離任審計(jì)實(shí)踐中還存在哪些問題,并給出相關(guān)建議。
2 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的必要性
2.1 政策跟蹤和深化改革
十八屆三中全會中提出實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),對自然資源、生態(tài)環(huán)境污染建立終身追責(zé)制度。開展離任審計(jì)的首要目的就是當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行政策和落實(shí)任務(wù)時(shí),做到優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境自然資源,把自然資源的損耗降至最低,強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的科學(xué)發(fā)展觀,緊跟國家政策規(guī)定,對自然資源資產(chǎn)的管理進(jìn)行有效監(jiān)督,同時(shí),對保護(hù)我國生態(tài)環(huán)境起到積極作用,這是中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視的體現(xiàn),是全面推進(jìn)深化改革的核心內(nèi)容之一。
2.2 審計(jì)監(jiān)督
審計(jì)的第三方監(jiān)督職能,是審查證明真實(shí)性的保障,查補(bǔ)漏洞的同時(shí),修訂并完善多項(xiàng)制度和政策。在離任審計(jì)中,監(jiān)督職能是審計(jì)的首要目標(biāo),通過審計(jì)監(jiān)督,領(lǐng)導(dǎo)干部對自然資源資產(chǎn)的管理效率能得到中立公正的評價(jià),審計(jì)的監(jiān)督是真實(shí)性的保障,領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)是必要的。
3 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要內(nèi)容和方法
3.1 主要內(nèi)容
領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對象包括各級黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)干部及自然資源、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境、農(nóng)村環(huán)境、工農(nóng)業(yè)、林木草原、國家森林公園機(jī)構(gòu)等自然資產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。
被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部是否按照中央關(guān)于生態(tài)文明決策來執(zhí)行相關(guān)自然資源管理職責(zé),是否主動(dòng)地承擔(dān)了自然資源的管理和保護(hù)責(zé)任,對于水、空氣資源以及土地資源等重點(diǎn)審計(jì),從森林資源、國家礦產(chǎn)資源、國家生態(tài)公園治理、自然資源的開發(fā)和使用、領(lǐng)導(dǎo)干部的決策失誤導(dǎo)致環(huán)境污染、對稀有自然資源的保護(hù)政策、對環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律條文的遵守等方面進(jìn)行輔助審計(jì)。對于管理自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境,要積極響應(yīng)政策并落實(shí)相關(guān)目標(biāo)。其中,對于可以實(shí)施前后對比的實(shí)物類型的自然資產(chǎn),在離任審計(jì)中,審核領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后相關(guān)資產(chǎn)的變化程度,稀有重點(diǎn)保護(hù)的自然資產(chǎn)需要重點(diǎn)審計(jì),對于生態(tài)環(huán)境區(qū)域大的地方進(jìn)行選擇性篩查,對于審查出領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,重點(diǎn)關(guān)注并監(jiān)督實(shí)施情況。
根據(jù)我國的不同生態(tài)環(huán)境類型,研究特殊自然資源的承載能力并分類不同性質(zhì)的自然資源資產(chǎn),根據(jù)不同地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的多樣性,建立因地制宜的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制,抓住審計(jì)重點(diǎn),完成離任審計(jì)的主要內(nèi)容。
3.2 主要方法
在審計(jì)過程中,引入衛(wèi)星遙感探測、排污監(jiān)測、大氣監(jiān)測、GPS全球定位、地理信息、大數(shù)據(jù)等技術(shù),通過這些現(xiàn)代化技術(shù)來解決不同地理位置的不同特點(diǎn)的自然資源審計(jì)難點(diǎn)。其中,衛(wèi)星導(dǎo)航定位技術(shù)、地理信息系統(tǒng)技術(shù)與遙感技術(shù),在審計(jì)工作中,主要應(yīng)用于自然資源區(qū)域定位、審計(jì)目標(biāo)的面積測量以及空間分析等方面。通過地理信息技術(shù)采集手段與自然資源資產(chǎn)的存儲基礎(chǔ)數(shù)據(jù),再利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)一步分析,并建立大數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),對各個(gè)審計(jì)地區(qū)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行評估與檢測,并且根據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)整合國家審計(jì)大數(shù)據(jù),從而盡可能提升審計(jì)工作的效率并保證其效果。
4 青海省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀
根據(jù)中央對自然資源資產(chǎn)的重視,青海省對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)加大關(guān)注力度,從生態(tài)環(huán)境、水環(huán)境、林區(qū)、土地資源、大氣環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)責(zé)任認(rèn)真履行方面重點(diǎn)實(shí)施審計(jì),加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
4.1 保護(hù)生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)項(xiàng)目
對青海湖、祁連山、三江源生態(tài)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)防護(hù),建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目保護(hù)工程并對此開展專項(xiàng)審計(jì)或?qū)徲?jì)調(diào)查,并且持續(xù)跟進(jìn)生態(tài)保護(hù)工程建設(shè)。
4.2 注重水安全防護(hù)
青海省水資源豐富,三江源頭就分布在青海省玉樹州,同時(shí),青海湖是內(nèi)陸最大淡水湖,所以青海省水資源的污染防治一定要著重地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,其中對污染治理的資金、農(nóng)村水資源、農(nóng)業(yè)灌溉用水工程等項(xiàng)目實(shí)施審計(jì),使水質(zhì)安全得到有力保障。
4.3 林區(qū)防護(hù)
針對資金量大、特殊生態(tài)的林區(qū),針對生態(tài)作用突出的林業(yè)項(xiàng)目,開展保護(hù)天然林木資源工程項(xiàng)目,對于林區(qū)環(huán)境防護(hù),重點(diǎn)關(guān)注封山育林和退耕還林開展情況,大力推進(jìn)退耕還林項(xiàng)目,防止林區(qū)的再減少、水土流失情況的加重,大力推廣公益林項(xiàng)目,對這幾類項(xiàng)目進(jìn)行政府資金專項(xiàng)審計(jì),用以評價(jià)項(xiàng)目的效率。
4.4 土地資源整治
對于土地資源方面來說,青海省對東部地區(qū)的黃河附近谷地進(jìn)行開發(fā)和維護(hù),防止土地的過度使用,對已經(jīng)存在土壤惡化的土地進(jìn)行修復(fù),防止水土流失。對青海省特有的高原草地和天然草原建立保護(hù)系統(tǒng),防止生態(tài)失衡,其中對黑土灘特殊生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行特殊保護(hù),對以上項(xiàng)目進(jìn)行綜合審計(jì)。
4.5 大氣污染防治
大氣污染防治項(xiàng)目主要以青海省西寧市為重點(diǎn)。以西寧市為主,周邊城市為輔,開展防治大氣污染專項(xiàng)審計(jì),其中需要對城市中大氣質(zhì)量變化、污染物排放、揚(yáng)塵揚(yáng)沙等惡略天氣統(tǒng)計(jì),對污染源治理等指標(biāo)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì),通過審計(jì)的監(jiān)督,推動(dòng)以西寧市為主的城市群地區(qū)高質(zhì)量快速發(fā)展、綠色發(fā)展,實(shí)現(xiàn)優(yōu)先生態(tài)。
4.6 承擔(dān)責(zé)任和認(rèn)真履行
按照中共中央、國務(wù)院對生態(tài)文明的改革要求和對審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)計(jì)劃,審計(jì)署統(tǒng)一部署計(jì)劃,由下級部門實(shí)施、配合,按方案執(zhí)行,以上級審下級的方式為主,青海省在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施中,對3個(gè)州的23名領(lǐng)導(dǎo)干部開展了審計(jì)工作,領(lǐng)導(dǎo)干部對管轄內(nèi)的自然資源的使用和保護(hù)情況成為審計(jì)的主要目標(biāo),實(shí)施審計(jì)監(jiān)督能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對責(zé)任的承擔(dān),主動(dòng)節(jié)約和保護(hù)自然資源資產(chǎn),建立自然資源管理制度,杜絕自然資源資產(chǎn)的浪費(fèi)。
青海省從2017年開始,對省內(nèi)擁有的生態(tài)保護(hù)區(qū)開始建立實(shí)施審計(jì)監(jiān)督,其中包括祁連山、三江源、青海湖和高原草地生態(tài)保護(hù)區(qū)。對這些保護(hù)區(qū)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目審計(jì),有多名領(lǐng)導(dǎo)干部及有關(guān)人員受到處理。重點(diǎn)關(guān)注是否有效執(zhí)行中央對于生態(tài)文明的要求,執(zhí)行過程中是否達(dá)到相關(guān)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合財(cái)務(wù)審計(jì),關(guān)注相關(guān)項(xiàng)目資金的使用,對于征用資金程序是否符合標(biāo)準(zhǔn)、對專項(xiàng)資金的專項(xiàng)使用進(jìn)行監(jiān)督。
5 青海省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的問題
5.1 難以提取和綜合整理自然資源數(shù)據(jù)
①青海省自然資源資產(chǎn)涉及不同類型的自然資源,自然資源種類不同,各類專項(xiàng)數(shù)據(jù)分散在不同地區(qū)和領(lǐng)域,不同部門沒有合作和共享平臺,所以審計(jì)人員工作量非常大,針對不同數(shù)據(jù)需要工作人員在各部門之間游走。并且各部門之間的統(tǒng)計(jì)方法和統(tǒng)計(jì)頻率存在差異,導(dǎo)致相同的統(tǒng)計(jì)要素存在統(tǒng)計(jì)差異,審計(jì)人員在運(yùn)用的同時(shí),容易產(chǎn)生對數(shù)據(jù)的懷疑,但對數(shù)據(jù)進(jìn)行可靠性的測試會加大工作量,影響工作效率。
②離任審計(jì)中,對所需數(shù)據(jù)的采集,在數(shù)量與質(zhì)量方面沒有準(zhǔn)確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定,無法進(jìn)行量化和評價(jià),存在多種情況,如有數(shù)量無質(zhì)量、有概況但數(shù)量不確定的情況,此情況加大了審計(jì)工作的難度。
5.2 生態(tài)環(huán)境測評技術(shù)存在缺陷
青海省審計(jì)廳在提取和整理審計(jì)數(shù)據(jù)信息的過程中,采用了信息大數(shù)據(jù)技術(shù),由于青海省地理區(qū)域存在限制,部分地區(qū)沒有網(wǎng)絡(luò)覆蓋,高海拔地區(qū)條件艱苦、氣候變化異常等因素,對信息技術(shù)的應(yīng)用是一種考驗(yàn)。同時(shí),缺少高技術(shù)應(yīng)用人才,大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用仍存在一些問題。從審計(jì)方法來看,衛(wèi)星遙感探測技術(shù)、地理信息技術(shù)等多種探測技術(shù)只能在部分區(qū)域應(yīng)用,無法把現(xiàn)有的技術(shù)應(yīng)用于全國各地,同時(shí),新興技術(shù)還缺少專業(yè)型人才。
5.3 審計(jì)重點(diǎn)和問題比較分散
我國自然資源方面包括森林、土地、水、礦產(chǎn)、海洋、大氣,等等,擁有眾多特點(diǎn),在離任審計(jì)中為審計(jì)人員增加許多難點(diǎn),其應(yīng)盡可能結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政策跟蹤審計(jì),避免審計(jì)分析存在局限性。但是審計(jì)重點(diǎn)和主要問題分散,沒有將審計(jì)的作用發(fā)揮到最大,還可能存在部分地方審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)任務(wù)超負(fù)荷,甚至有可能導(dǎo)致權(quán)責(zé)不符。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)中還存在對結(jié)果不重視、不公開的問題,對處理結(jié)果不明確,缺少審計(jì)建議和審計(jì)整改。
6 青海省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的建議
6.1 加強(qiáng)多部門協(xié)作,建立大數(shù)據(jù)共享平臺
數(shù)據(jù)的采集是審計(jì)實(shí)施過程中的重要部分,數(shù)據(jù)的提取時(shí)間是評判審計(jì)效率的重要因素,單個(gè)數(shù)據(jù)的提取費(fèi)時(shí)費(fèi)力、很難整合,不利于審計(jì)的整體評價(jià)。所以建立大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺非常重要,對審計(jì)數(shù)據(jù)的獲取提供幫助,運(yùn)用大數(shù)據(jù)平臺提取和綜合運(yùn)用審計(jì)過程中所需的數(shù)據(jù)。節(jié)省時(shí)間是審計(jì)過程中的優(yōu)點(diǎn),在節(jié)省時(shí)間的前提下還能提高效率。建立大數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng),各部門之間互相合作,形成數(shù)據(jù)網(wǎng),各部門資源實(shí)現(xiàn)快速整合,統(tǒng)籌好各部門之間的工作。所以大數(shù)據(jù)審計(jì)是今后審計(jì)的主流發(fā)展方向,能夠彌補(bǔ)審計(jì)中存在的缺點(diǎn),同時(shí),根據(jù)全國各個(gè)地區(qū)的自然資源類型,整合類型特點(diǎn),聯(lián)合政府部門建立同類型自然資源數(shù)據(jù)共享平臺,提高數(shù)據(jù)利用率,增加同類型自然資源資產(chǎn)的對比度,大幅提升審計(jì)工作效率。
6.2 開展聯(lián)合審計(jì),健全工作機(jī)制
領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)既屬于資源環(huán)境審計(jì),也屬于經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),同時(shí),需要財(cái)務(wù)審計(jì)的幫助,所以在開展離任審計(jì)時(shí),可以開展聯(lián)合審計(jì),離任審計(jì)利用財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和環(huán)境審計(jì)的相關(guān)數(shù)據(jù)和結(jié)論,大大減少審計(jì)人員的工作量并提高一定的效率,同時(shí),其他審計(jì)還為離任審計(jì)的公正性、真實(shí)性保駕護(hù)航。對于財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù),利用大數(shù)據(jù)審計(jì)系統(tǒng)分析各部門、各類別的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),對要素變動(dòng)、數(shù)據(jù)質(zhì)量等相關(guān)信息進(jìn)行監(jiān)測。
開展聯(lián)合審計(jì)的同時(shí),建立健全的工作機(jī)制,加強(qiáng)組織的領(lǐng)導(dǎo),并創(chuàng)新工作方法。對于政府部門實(shí)行多部門分散管理,離任審計(jì)的開展需要多部門的積極配合,盡可能建立多部門聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)制,政府領(lǐng)導(dǎo)積極響應(yīng),建立針對特殊自然資源的管理辦法,做到因地制宜、公正公開,多渠道開展審計(jì)工作,確保離任審計(jì)最終的成功。
6.3 確定審計(jì)重點(diǎn)
為了使得審計(jì)工作更加客觀和具體,審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)結(jié)合被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)的自然資源資產(chǎn)所在地的特點(diǎn),確定審計(jì)重點(diǎn),根據(jù)審計(jì)重點(diǎn)計(jì)劃安排審計(jì)程序,綜合類型相似的審計(jì)重點(diǎn),建立起互相聯(lián)系的分散點(diǎn),從而提高審計(jì)效率。將自然資源審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì)結(jié)合起來共同建立工作組,合理高效安排審計(jì)工作及項(xiàng)目數(shù)量,根據(jù)被審計(jì)項(xiàng)目的重點(diǎn)安排審計(jì)流程。
在離任審計(jì)中,建立領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度,針對自然資源資產(chǎn)的審批制度、開發(fā)手續(xù)和專項(xiàng)資金的使用情況建立實(shí)施審計(jì)調(diào)查程序,嚴(yán)格按照審計(jì)程序?qū)嵤彶椋鞔_領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任并公開。
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