“營改增”對地方稅收體系的影響及對策

韓明宇

[摘 要]為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國進(jìn)行了多次稅制改革?！盃I改增”是為了優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)之間的稅負(fù)均衡，但其改變了原地方稅體系格局，“營改增”猶如雙刃劍，既會帶來有利的一面，又會帶來負(fù)面的影響。此次改革有利于實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅，使試點(diǎn)企業(yè)稅收下降并減少重復(fù)征稅，但同時也會造成地方主體稅種缺失，地區(qū)間發(fā)展差距加大，財政補(bǔ)貼支出壓力增大等問題。本文提出應(yīng)擴(kuò)大地方政府稅收自助選擇范圍，重新確立地方主體稅種并改革現(xiàn)有稅種，構(gòu)建穩(wěn)健的輔助稅種體系。

[關(guān)鍵詞]“營改增”；地方稅體系；分稅制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.04.104

[中圖分類號]F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）04-0-02

0 引 言

1994年的分稅制改革理順了中央與地方的分配關(guān)系，加強(qiáng)了稅收征管，確保了財政收入與宏觀調(diào)控能力。分稅制實(shí)質(zhì)上有效處理了中央政府和地方政府之間的財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系。經(jīng)過20年的實(shí)踐與發(fā)展，地方稅收體系已基本形成，同時以“營改增”為主要標(biāo)志的新一輪稅制改革在不斷深入推進(jìn)，如何選擇確立地方的主體稅種，保證地方政府充足的收入來源，已成為目前亟待考慮的問題。

1 有關(guān)“營改增”研究的文獻(xiàn)綜述

學(xué)者董聰超認(rèn)為“營改增”是為了優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各行業(yè)間的稅負(fù)均衡，但改變了舊有的地方稅體系格局，造成了地方政府收支差距加大、地方財政收入減少等問題。他建議各級政府應(yīng)該明確事權(quán)與財權(quán)，科學(xué)劃分中央與地方稅種。

褚德銀等學(xué)者基于房地產(chǎn)稅視角對地方稅體系構(gòu)建進(jìn)行了探討。他們認(rèn)為我國原有一些稅種設(shè)置的不適應(yīng)性不斷凸顯放大，地方稅制體系的重構(gòu)迫在眉睫。因此，應(yīng)該建立一個科學(xué)的、長遠(yuǎn)的、適合我國經(jīng)濟(jì)情況的稅收體系。這些學(xué)者的文章主要以房地產(chǎn)稅作為地方主體稅種的角度研究我國的稅收體系，通過加強(qiáng)地方政府稅收能力，保證地方政府形式事權(quán)順利。

學(xué)者任惠認(rèn)為“營改增”會對地方稅收體系產(chǎn)生影響，會導(dǎo)致地方主體稅種缺失，同時“營改增”試點(diǎn)企業(yè)稅收收入下降，也會導(dǎo)致城市維護(hù)建設(shè)稅等其他稅收收入下降。因此，她建議完善個人所得稅、改革消費(fèi)稅與房產(chǎn)稅，開征遺產(chǎn)稅與贈與稅、開征環(huán)境保護(hù)稅。

顧正綱、王光宇兩位學(xué)者從完善地方稅收體系的理論基礎(chǔ)出發(fā)，并通過對美國、日本、法國、德國以及加拿大成功的實(shí)踐經(jīng)驗進(jìn)行比較分析，總結(jié)出了西方地方稅收體系的借鑒之處，為我國稅收體系的建設(shè)提供了參考依據(jù)。作者認(rèn)為，稅種和收入的劃分必須以政府所承擔(dān)的事權(quán)職責(zé)為依據(jù)，應(yīng)該建立相應(yīng)的法律法規(guī)，來規(guī)范地方政府的征收權(quán)力，穩(wěn)定地方主體稅種。

2 我國地方稅收體系現(xiàn)狀與存在的問題

2.1 我國地方稅系的現(xiàn)狀

1994年，我國實(shí)行分稅制財政管理體制改革，并建立了現(xiàn)行的地方稅制體系，對促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、強(qiáng)化中央宏觀調(diào)控能力、調(diào)動中央和地方積極性，發(fā)揮了積極作用。我國的稅收按收入方劃分為3類：中央稅、地方稅和地方共享稅。這樣的劃分方法沒有依據(jù)稅收特點(diǎn)，收入較多或有較大增長潛力的稅種都成為共享稅，既不符合科學(xué)的分稅制要求，也會導(dǎo)致中央財政收入增加的同時，地方財政收入減少，使地方稅制體系結(jié)構(gòu)不合理，一定程度上削弱地方提供公共產(chǎn)品的能力。在“營改增”的背景下，我國應(yīng)完善現(xiàn)有的地方稅制體系，既要考慮中央的宏觀調(diào)控效果，也要考慮地方的差異化發(fā)展需求，充分調(diào)動中央和地方的積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

2.2 我國地方稅收體系存在的問題

2.2.1 稅收立法權(quán)過度集中于中央

分稅制的實(shí)施加強(qiáng)了中央實(shí)施宏觀管理政策的財力保證，雖然使國家財政收入較之前有了很大的提高，然而地方財政卻捉襟見肘。事權(quán)與財權(quán)的不匹配使地方政府只有制定具體的征收辦法，而稅收立法權(quán)集中于中央，這就使資源配置很難達(dá)到最大化。如果全部稅法都由中央集中制定，就很難做到客觀有效率，會影響稅收的調(diào)節(jié)作用。例如：開征資源稅，對于那些資源較貧乏的省份就沒有太大的意義，而另外一些地方雖然稅源豐富但沒有開征的權(quán)利，很可能導(dǎo)致優(yōu)勢資源不能得到發(fā)展的現(xiàn)象。如果地方政府的財政收入得不到保證進(jìn)而會尋求制度外的解決方式，迫使其在預(yù)算外擴(kuò)充財源，借助于收費(fèi)權(quán)而變相收取各種費(fèi)用，實(shí)際上是對中央稅基的侵蝕，例如：亂收費(fèi)現(xiàn)象，很大程度上是由于財政收入得不到保證的結(jié)果。這樣的結(jié)果不僅增加了當(dāng)?shù)厝嗣竦呢?fù)擔(dān)，還會因亂收費(fèi)導(dǎo)致財政危機(jī)。

2.2.2 地方主體稅種缺失

現(xiàn)行分稅制下，地方稅收收入主要來源于3個方面：中央與地方共享稅、共享性質(zhì)的地方稅部分、純粹地方稅的部分。其中營業(yè)稅由于稅基大且穩(wěn)定，一定程度上擔(dān)當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種的角色。但是在“營改增”之后，其主體稅種的地位卻極不穩(wěn)定。近年來地方稅收收入主要依靠營業(yè)稅與分成后的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅，這些稅收收入占地方稅收收入的比重為70%～80%，這也從側(cè)面反映了其他稅種缺乏籌資能力，不足以充當(dāng)?shù)胤街黧w稅種。“營改增”之后，地方政府將失去當(dāng)前最大、占比例最高的主體稅種，這會加劇地方主體稅種缺失。

2.2.3 地方財權(quán)與事權(quán)不匹配

分稅制財政體制中，財政集中于中央，許多具體的支出職責(zé)主要集中在了基層政府，而基層政府卻沒有相應(yīng)匹配的財權(quán)。地方政府承擔(dān)著提供許多公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的職責(zé)，以及本地區(qū)許多經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的責(zé)任，用45%的預(yù)算財力承擔(dān)75%的事務(wù)，財力事權(quán)極度不匹配，而中央和地方共同承擔(dān)的教育、衛(wèi)生、農(nóng)支等多個事項的支出責(zé)任并未明確。責(zé)任重而收入不充分，從而使公共服務(wù)水平存在不到位的現(xiàn)象。地方財力不足，就會使地方政府債務(wù)尤其是隱形的債務(wù)風(fēng)險較大，日積月累，逐漸發(fā)展成為難以根治的“土地財政”的問題。

3 “營改增”對地方稅收體系的影響

3.1 短期不利影響

3.1.1 導(dǎo)致地方主體稅種缺失

營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅是當(dāng)前的稅收收入中的三大主體稅種，也是稅收收入增長的主力軍。“營改增”之后，營業(yè)稅將全部或大部分喪失：一方面，地稅收入總量下降，另一方面，從所得稅等其他稅種的規(guī)模和增幅看，無法承擔(dān)起營業(yè)稅曾經(jīng)發(fā)揮的重要作用?！盃I改增”會導(dǎo)致企業(yè)所得稅轉(zhuǎn)移至國稅部門征管失去新的增長空間。隨著主體稅種的征收權(quán)轉(zhuǎn)移，而隨主體稅種附征的個人所得稅和附加、基金都將面臨流失的風(fēng)險，組織收入的難度將進(jìn)一步加大。

3.1.2 地區(qū)間發(fā)展差距加大

“營改增”對地方財政收入的影響程度，與改革范圍、不同地區(qū)的服務(wù)業(yè)發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)，以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承擔(dān)能力密切相關(guān)。例如：發(fā)達(dá)地區(qū)通常服務(wù)業(yè)較為發(fā)達(dá)，從近期看地方財政減收規(guī)模也比較大，發(fā)達(dá)地區(qū)財政承擔(dān)能力較強(qiáng)，補(bǔ)貼能力較強(qiáng)，且服務(wù)業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?。因此，從遠(yuǎn)期看“營改增”將給發(fā)達(dá)地區(qū)注入更強(qiáng)勁動力，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)對財政減收的承擔(dān)能力相對較弱，改革后通過服務(wù)業(yè)發(fā)展來增加稅收收入的潛力也較弱，“營改增”對地方財政的壓力更大。因此，“營改增”在全國范圍的推廣，需要著重考慮欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政減收問題。

3.1.3 財政補(bǔ)貼支出壓力增大

試點(diǎn)過程中，某些行業(yè)的企業(yè)稅負(fù)會增加，這就造成了一定程度上的不公平，大部分地方政府采取的是設(shè)立地方財政專項資金，給予財政補(bǔ)貼的做法。這樣雖有利于推進(jìn)改革，但增加了財政負(fù)擔(dān)，會進(jìn)一步增加財政支出。

3.2 長期有利影響

3.2.1 有利于實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅

目前，我國70%以上的稅收屬于間接稅，間接稅比例過高，直接稅與間接稅配置極不均勻。顯然在目前深化稅制改革，改善和優(yōu)化我國稅制結(jié)構(gòu)、稅收收入結(jié)構(gòu)的大趨勢下，降低間接稅在稅收收入總量中的比重，增加直接稅的份額，是目前亟待解決的問題。“營改增”的實(shí)施，有利于我國結(jié)構(gòu)性減稅，有利于我國減少間接稅，減少來自企業(yè)繳納的稅，增加直接稅，達(dá)到均衡稅收收入的目的，從而改善我國的稅收格局。此外，還可以通過提升以財產(chǎn)稅和個人所得稅為代表的直接稅，使真正富起來的人在綜合稅制調(diào)節(jié)下為公共財政多作貢獻(xiàn)。

3.2.2 “營改增”試點(diǎn)使企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)減小

增值稅可以進(jìn)行進(jìn)項稅抵扣，而營業(yè)稅則不可以。“營改增”之后，企業(yè)可以進(jìn)行抵扣的稅負(fù)增加，企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)減小，有利于企業(yè)自身的發(fā)展。由于經(jīng)濟(jì)快速下滑，營業(yè)稅改增值稅后能降低企業(yè)稅負(fù)，尤其是對中小企業(yè)十分有利。同時“營改增”促進(jìn)企業(yè)通過主輔分離、專業(yè)化協(xié)作方式，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，對第三產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)中有升的勢頭發(fā)揮了積極作用。

3.2.3 減少重復(fù)征稅助推產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

“營改增”有利于避免了重復(fù)征稅的問題，促進(jìn)企業(yè)通過主輔分離、專業(yè)化協(xié)作方式，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，對第三產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)中有升的勢頭發(fā)揮了積極作用。企業(yè)可以專注于具有核心競爭力的方面，把不太重要的項目社會化，這樣更有利于那些自主創(chuàng)業(yè)的企業(yè)健康發(fā)展，從而帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4 “營改增”后如何完善地方稅收體系

科學(xué)界定中央與地方的事權(quán)范圍。地方政府的事權(quán)范圍越來越大，而財權(quán)卻沒有得到相應(yīng)的匹配。這就要求盡快建立財力與事權(quán)相匹配，事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。首先，應(yīng)明確事權(quán)，制定明確的各級政府的事權(quán)清單；其次，應(yīng)增加中央政府的支出責(zé)任，緩解地方政府財力不足的壓力；再次，應(yīng)區(qū)分支出責(zé)任和管理責(zé)任，將民生等基礎(chǔ)建設(shè)事項作為地方政府的管理職責(zé)，但支出責(zé)任應(yīng)由中央承擔(dān)。

積極擴(kuò)充地方稅收主體稅種的規(guī)模。適時調(diào)整消費(fèi)稅，消費(fèi)稅作為地方稅收的新主角，調(diào)整消費(fèi)稅收征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率，把高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品納入征收范圍，更加符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方稅收建設(shè)的需要。再者培育所得稅，以所得稅作為地方稅收主體稅種，所得稅作為直接稅，以納稅人的收入為征稅對象，較好地體現(xiàn)了量能負(fù)擔(dān)的公平原則。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不論是企業(yè)所得稅還是個人所得稅，稅源潛力都是巨大的。

進(jìn)行“營改增”的同時應(yīng)完善相應(yīng)的法律法規(guī)，用立法的方式確保地方政府有充足的收入來行使事權(quán)，這也是我國構(gòu)建地方稅體系的保障，使各項稅收以立法的形式加以確定，確保有法可依。

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