關(guān)于新時代鐵路網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略選擇的思考*

徐翔

（中國鐵路經(jīng)濟(jì)規(guī)劃研究院有限公司 助理研究員，北京 100038）

0 引言

近年來，我國鐵路網(wǎng)尤其是高速鐵路網(wǎng)規(guī)?？焖贁U(kuò)張，取得了舉世矚目的成就，截至2019 年底，我國鐵路網(wǎng)營業(yè)里程達(dá)到13.9 萬km 以上，其中高速鐵路達(dá)到3.5 萬km[1]，路網(wǎng)規(guī)模和質(zhì)量位居世界前列。上述成就得益于路網(wǎng)發(fā)展前瞻性的戰(zhàn)略、科學(xué)的規(guī)劃以及強(qiáng)有力的實施，這其中發(fā)展戰(zhàn)略具有極強(qiáng)的導(dǎo)向性作用，是路網(wǎng)規(guī)劃編制的依據(jù)?？v覽路網(wǎng)建設(shè)歷程，可以看出自2004 年《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》頒布實施以來，我國鐵路網(wǎng)發(fā)展基本上采取了快速擴(kuò)張的發(fā)展戰(zhàn)略，高強(qiáng)度的路網(wǎng)建設(shè)一直持續(xù)至今。

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會的主要矛盾、面臨的國際環(huán)境、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢等都已經(jīng)發(fā)生變化。在新的發(fā)展形勢下以往的鐵路網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略能否指導(dǎo)今后的路網(wǎng)規(guī)劃，是否需要做出調(diào)整、需要做出怎樣的調(diào)整，都是亟待研究的問題。本文嘗試從當(dāng)前形勢著手，分析調(diào)整路網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略的必要性，并提出今后一段時期的發(fā)展戰(zhàn)略，以期為新時代鐵路網(wǎng)的規(guī)劃和發(fā)展提供參考。

1 當(dāng)前面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

1.1 國際形勢復(fù)雜嚴(yán)峻，宏觀層面需要基建托底

當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，中美摩擦加劇，新冠肺炎疫情對原本動蕩的世界經(jīng)濟(jì)體系造成了極大的沖擊。盡管我國經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)、發(fā)展?jié)摿Υ?，但也將不可避免地受到全球?jīng)濟(jì)波動的影響?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)是穩(wěn)投資、托底經(jīng)濟(jì)的重要手段，鐵路基建投資大、涉及產(chǎn)業(yè)鏈條廣、帶動經(jīng)濟(jì)作用強(qiáng)，近年來一直保持在每年5 000 億元以上，是我國基建投資的重要組成部分。見表1。

表1 全國基建投資中鐵路占比情況

1.2 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、國家戰(zhàn)略實施需要鐵路支撐

新時代我國發(fā)展面臨著新的歷史方位，經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，社會主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民生活水平提高，對美好生活的向往更為迫切。未來一段時期，鐵路客貨運輸需求仍有較大的增長空間，根據(jù)預(yù)測[2-3]，2030 年我國鐵路客貨運量將分別達(dá)到60 億人次、45 億t，2050 年分別達(dá)到90 億人次、60 億t，因此鐵路網(wǎng)需要進(jìn)一步提升路網(wǎng)質(zhì)量、強(qiáng)化運輸能力。同時，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、“一帶一路”等國家戰(zhàn)略的推進(jìn)實施，也需要鐵路網(wǎng)在擴(kuò)大覆蓋、加快港口口岸鐵路建設(shè)等方面繼續(xù)發(fā)力。

1.3 交通強(qiáng)國建設(shè)開啟了綜合交通發(fā)展的新篇章

2019 年9 月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》，描繪了新時代交通發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。鐵路作為綜合交通的重要組成部分，在路網(wǎng)規(guī)模質(zhì)量、運輸服務(wù)、國際影響力等方面還存在短板，距離世界一流鐵路還有一定的差距。未來在提升路網(wǎng)規(guī)模質(zhì)量、探索更高標(biāo)準(zhǔn)高速鐵路的基礎(chǔ)上，更需要注重與其他交通方式的融合發(fā)展，打造一體化便捷化的綜合交通樞紐。

1.4 鐵路建設(shè)債務(wù)問題日益嚴(yán)重，掣肘路網(wǎng)發(fā)展

截至2019 年底，國鐵集團(tuán)負(fù)債總額54 859 億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到65.98%，近幾年每年還本付息都在5 000 億元左右，面臨著巨大的壓力。另一方面，2016 版《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》尚有4.8 萬km 的新線沒有實施，而龐大的債務(wù)規(guī)模、高企的負(fù)債率或?qū)⒊钢庑戮€建設(shè)，抑制路網(wǎng)發(fā)展。見圖1。

圖1 2015—2019 年國鐵集團(tuán)還本付息金額

1.5 中西部地區(qū)新建鐵路項目存在運營虧損風(fēng)險

目前東部地區(qū)路網(wǎng)已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，未來鐵路建設(shè)的重點將逐漸向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。中西部老少邊貧、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)分布廣泛，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，與東部地區(qū)相比運輸需求增長更緩慢。根據(jù)測算，新建高速鐵路雙向客流密度達(dá)到3 000 萬人·km/km 才能實現(xiàn)盈虧平衡，目前西部地區(qū)大部分已建成高速鐵路都未達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，未來中西部地區(qū)新建高速鐵路項目或?qū)⒊霈F(xiàn)盈利周期拉長、償債能力減弱、運營虧損風(fēng)險加大等困局，對路網(wǎng)發(fā)展較為不利。

1.6 科技進(jìn)步或?qū)β肪W(wǎng)發(fā)展起到一定抑制作用

規(guī)劃建設(shè)平行線、分流線是解決路網(wǎng)繁忙干線、區(qū)段能力緊張的手段之一。而隨著科技的進(jìn)步，未來有可能通過借助智能化、信息化技術(shù)，對線路、機(jī)車車輛、控制系統(tǒng)等實現(xiàn)升級改造，在一定程度上提升線路通過能力。這為解決路網(wǎng)能力緊張的問題提供了新的思路，通過設(shè)備技術(shù)升級，以較小的成本提高繁忙線路的通過能力，這有可能減緩新線建設(shè)的步伐，甚至取代部分新線建設(shè)。

2 鐵路網(wǎng)轉(zhuǎn)變發(fā)展戰(zhàn)略的必要性分析

《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2004 年）》與《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2008 年調(diào)整）》都是積極擴(kuò)張型規(guī)劃，引領(lǐng)鐵路網(wǎng)進(jìn)入了大規(guī)模建設(shè)的高潮；《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2016 年）》總體上延續(xù)了這種勢頭，路網(wǎng)規(guī)模繼續(xù)保持較快的擴(kuò)張速度。伴隨著十余年的快速擴(kuò)張，我國鐵路網(wǎng)規(guī)模和債務(wù)已經(jīng)達(dá)到了一定的水平，與前三版中長期規(guī)劃相比，當(dāng)前鐵路網(wǎng)所處的時代背景已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。

2.1 國際環(huán)境、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的變化

交通是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先行官，鐵路網(wǎng)發(fā)展也與國家經(jīng)濟(jì)形勢密切相關(guān)。2001 年我國加入WTO，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入上行通道，2003—2007 年GDP 增速保持在10%以上；2008 年在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)下我國GDP 仍然保持了9%以上的增長，四萬億投資計劃促使2009—2011 年經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持8%以上的增長，在這種背景下，鐵路網(wǎng)發(fā)展速度更快，實際的建設(shè)規(guī)模已經(jīng)超出了2004、2008 版的中長期規(guī)劃。2012 年以后我國經(jīng)濟(jì)增速逐步趨緩，但一直到2016 年也保持在每年7%左右的增長，彼時中美貿(mào)易爭端尚未顯現(xiàn)，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為平穩(wěn)，在這種背景下2016版的中長期規(guī)劃頒布出臺，鐵路網(wǎng)仍然保持較快的增長速度。

如今，中美博弈日益升級且呈現(xiàn)長期化發(fā)展趨勢，全球疫情不容樂觀、經(jīng)濟(jì)形勢陰云密布，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長穩(wěn)中有降。與十幾年前相比，鐵路網(wǎng)快速擴(kuò)張的時代背景已經(jīng)不復(fù)存在，在這種情況下繼續(xù)保持高強(qiáng)度的路網(wǎng)建設(shè)是不切實際的。

2.2 鐵路網(wǎng)規(guī)劃基礎(chǔ)的變化

2004、2008 版的中長期規(guī)劃頒布時，我國鐵路網(wǎng)正處于能力全面緊張時期，普速干線需求旺盛、高速鐵路基本空白，人口稠密、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)質(zhì)通道尚未被占用，在這種條件下，路網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃以布局干線通道為主，“四縱四橫”也是在這一時期提出的。2016 版的中長期規(guī)劃頒布時，我國高速鐵路已經(jīng)初步成網(wǎng)，由于客貨分線普速干線能力緊張也得到了一定的緩解，但是仍然有大中城市不能被“四縱四橫”覆蓋，人民群眾的出行需求難以滿足，“八縱八橫”就在這種背景下提出。

“八縱八橫”高速鐵路主通道覆蓋了除拉薩以外的所有省會城市、95%的100 萬人口以上的城市，直接覆蓋人口達(dá)到全國總?cè)丝诘?0%左右?！鞍丝v八橫”高鐵網(wǎng)主通道外延擴(kuò)展空間有限，與2004 年相比鐵路網(wǎng)的規(guī)劃基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。

2.3 鐵路建設(shè)成本的變化

鐵路建設(shè)成本與勞動力成本、原材料成本、土地成本等要素息息相關(guān)。近年來隨著人口老齡化的加劇，我國勞動力資源開始收縮，勞動力成本也隨之上升，從1998 年至2009 年12 年間我國單位勞動成本僅增長1.92%，而從2010 年到2016 年7 年間我國單位勞動成本就增長了5.76%[4]；同時，原材料價格上漲、土地征拆費用的提高也不容忽視。世界銀行統(tǒng)計表明[5-6]，近年來我國高速鐵路建設(shè)成本呈現(xiàn)出上升的趨勢。見表2。

表2 已建成高鐵項目平均單位成本 億元/km

顯然，2004、2008 版中長期規(guī)劃誕生于我國勞動力資源最豐富、用地成本相對較低的時代，鐵路項目也多處在中東部地區(qū)，地形地貌相對簡單，施工條件良好。如今我國勞動力、原材料、土地使用等成本已經(jīng)提高，鐵路規(guī)劃重點也向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，地質(zhì)地貌條件更加復(fù)雜，鐵路建設(shè)成本或?qū)⒉粩嗵岣摺?/p>

3 鐵路網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇

綜上分析，鐵路網(wǎng)快速擴(kuò)張的時代背景和基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化，路網(wǎng)發(fā)展戰(zhàn)略需要相應(yīng)作出調(diào)整。結(jié)合未來國家經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和鐵路網(wǎng)自身情況，對鐵路網(wǎng)發(fā)展做出以下兩個基本判斷。

3.1 鐵路網(wǎng)發(fā)展仍處在戰(zhàn)略機(jī)遇期，需要繼續(xù)擴(kuò)張

盡管我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有所放緩，但是長期向好的基本面沒有改變，未來一段時期是我國經(jīng)濟(jì)爬坡過坎的關(guān)鍵時期，基建投資發(fā)揮穩(wěn)定作用的重要性不言而喻，同時從長遠(yuǎn)來看，經(jīng)濟(jì)和社會活動對交通運輸?shù)男枨笕詫⑻幵谠鲩L趨勢中。因此可以判斷，我國鐵路網(wǎng)的發(fā)展仍處在戰(zhàn)略機(jī)遇期，具備繼續(xù)擴(kuò)張的基礎(chǔ)和需要。

3.2 鐵路網(wǎng)需要控制發(fā)展速度，審慎發(fā)展

從目前已建成鐵路的運營情況來看，只有東部和中部地區(qū)的部分高速鐵路能夠達(dá)到雙向客流密度3 000 萬人·km/km 的盈虧平衡標(biāo)準(zhǔn)線，大部分西部地區(qū)鐵路和部分中部地區(qū)鐵路客流密度不足以支撐實現(xiàn)盈虧平衡，這些鐵路面臨著還本付息和運營虧損的雙重壓力。未來隨著鐵路建設(shè)成本的上升，新建鐵路所產(chǎn)生的債務(wù)規(guī)模和還本付息壓力也將逐步加大，如果運營收入增長的速度跟不上債務(wù)規(guī)模增長的速度，鐵路經(jīng)營就會面臨巨大的風(fēng)險。因此未來鐵路網(wǎng)發(fā)展需要控制速度，使規(guī)模增長保持在合理范圍之內(nèi)，保證路網(wǎng)的可持續(xù)發(fā)展。

基于上述兩個判斷，本文認(rèn)為未來鐵路網(wǎng)發(fā)展總體上既要保持一定的增長速度，以滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，同時又不能過快擴(kuò)張，以避免可能出現(xiàn)的風(fēng)險和困局。因此，新時代鐵路網(wǎng)的發(fā)展，應(yīng)考慮從以往快速擴(kuò)張的發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度擴(kuò)張的發(fā)展戰(zhàn)略，減緩擴(kuò)張速度、提升路網(wǎng)效益，切實推動新時代鐵路網(wǎng)的高質(zhì)量發(fā)展。

4 相關(guān)建議

4.1 妥善處理鐵路債務(wù)問題

按照目前鐵路網(wǎng)的建設(shè)步伐，未來一段時期鐵路負(fù)債仍將繼續(xù)增長，需要采取多種手段防范債務(wù)風(fēng)險，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。建議通過債轉(zhuǎn)股等手段化解歷史債務(wù)，通過財政全額貼息減緩新增債務(wù)壓力，通過合理劃分事權(quán)厘清未來債務(wù)責(zé)任，三管齊下解決鐵路債務(wù)問題。同時，考慮到未來一段時期鐵路建設(shè)以西部地區(qū)為主，建議進(jìn)一步加大中央財政性資金的投資力度，并在稅收、財政、土地綜合開發(fā)等方面給予更大支持。

4.2 加強(qiáng)鐵路資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)力度

截至2019 年底國鐵資產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到8.3 萬億元，用好這些資產(chǎn)創(chuàng)造更多效益，是鐵路網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。未來應(yīng)加強(qiáng)多元經(jīng)營和多業(yè)融合，全面提升鐵路運輸服務(wù)質(zhì)量和市場競爭力，努力增加客貨運輸收入，同時采取多種措施有效控制經(jīng)營成本，規(guī)范和加強(qiáng)國鐵企業(yè)經(jīng)營管理，全面提升鐵路經(jīng)營效益，反哺路網(wǎng)建設(shè)。

4.3 合理引導(dǎo)和管控地方政府建設(shè)鐵路

近年來地方政府建設(shè)鐵路積極性提高，隨著責(zé)任事權(quán)劃分以及城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)的放開，部分省區(qū)市開始單獨投資建設(shè)鐵路。為防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險，對地方經(jīng)濟(jì)水平較好、運量有支撐的項目，可以積極引導(dǎo)地方投資修建；對地方財政能力較弱、運輸需求不大的項目，應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)管控，避免地方盲目投資，造成資金和工程的浪費。