日本0-3歲公共托育服務(wù)中保育所政策實(shí)踐及其啟示

羅 喆

（寧波幼兒師范高等?？茖W(xué)校國(guó)際交流合作處，浙江寧波 315016）

當(dāng)前，對(duì)公共托育服務(wù)的重視已成世界性趨勢(shì)，相關(guān)國(guó)際組織和越來(lái)越多的國(guó)家已將托育問(wèn)題作為公共服務(wù)領(lǐng)域和政府責(zé)任問(wèn)題加以關(guān)注。日本比我國(guó)早步入低出生率時(shí)期，對(duì)公共托育服務(wù)已經(jīng)作了幾十年的探索，尤其是日本的保育所，作為嬰幼兒照護(hù)的主要機(jī)構(gòu)，受到日本政府的高度重視。從20 世紀(jì)90 年代開(kāi)始，日本政府就從政策層面明確了保育所在嬰幼兒公共托育服務(wù)中所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，并隨著時(shí)代發(fā)展對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了多次新增與修訂。日本保育所在公共托育方面的政策實(shí)踐，很大程度上緩解了日本國(guó)內(nèi)的“待機(jī)兒童”①問(wèn)題，取得了較好的效果。

在我國(guó)，隨著“三孩”政策的全面施行，人民群眾對(duì)多元化的家庭育兒指導(dǎo)、普惠型托育服務(wù)的需求變得更為迫切。黨的十九大報(bào)告提出要“幼有所育、學(xué)有所教”，為進(jìn)一步發(fā)展公共托育服務(wù)指明了方向。當(dāng)下，我國(guó)3 歲以上托幼事業(yè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。但與之相比，0-3 歲公共托育服務(wù)發(fā)展滯后，供需矛盾突出，社會(huì)服務(wù)能力較弱，遠(yuǎn)不能滿足家庭的需求。對(duì)日本保育所在公共托育服務(wù)事業(yè)中的政策實(shí)踐進(jìn)行梳理和分析，可為我國(guó)提供一定參考。

一、日本保育所公共托育服務(wù)支持政策的出臺(tái)背景

（一）核家族化和低出生率，導(dǎo)致育兒環(huán)境變化

20世紀(jì)60年代，日本的高度經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)期給國(guó)民的生活水平帶來(lái)了質(zhì)的飛躍，同時(shí)也使得農(nóng)村人口急速向大都市、工業(yè)地帶遷移。傳統(tǒng)的地域共同體意識(shí)和血緣性被淡化，家庭形式由大家族向“核家族化”轉(zhuǎn)變。另一方面，近20年來(lái)日本出生率持續(xù)走低，少子化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，給日本社會(huì)的育兒環(huán)境帶來(lái)很大的變化。尤其是0-3歲嬰幼兒的照護(hù)，給新手父母帶來(lái)極大挑戰(zhàn)。年輕夫婦的育兒負(fù)擔(dān)過(guò)重，被認(rèn)為是出生率低下的原因之一。在此背景下，日本政府認(rèn)為育兒不僅僅是家庭的責(zé)任，也是全社會(huì)的義務(wù)，要通過(guò)建立公共托育服務(wù)體系，為年輕人減輕育兒的心理孤立感和負(fù)擔(dān)感。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，使得家庭育兒模式外化

隨著日本產(chǎn)業(yè)化的推進(jìn)，特別是20 世紀(jì)90年代以后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，為女性就業(yè)提供了可能，女性就業(yè)率逐年增長(zhǎng)。根據(jù)日本總務(wù)省2018年7 月公布的一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全日本15-64歲的女性就業(yè)率高達(dá)69.9%，比上一年增長(zhǎng)2.1個(gè)百分點(diǎn)，創(chuàng)歷史新高［1］。女性的“出世”，使得家庭育兒無(wú)法承擔(dān)的部分逐漸外化，為家庭以外的人員、機(jī)構(gòu)共同參與育兒提供可能。這其中，保育所作為接收家中缺乏保育條件（如母親參加工作或有病）嬰幼兒的主要機(jī)構(gòu)，承擔(dān)起公共托育服務(wù)的職能被廣大民眾所期待。

（三）雙職工家庭增加，導(dǎo)致“待機(jī)兒童”問(wèn)題嚴(yán)重

由于雙職工家庭的增加，城市“待機(jī)兒童”問(wèn)題變得尤為嚴(yán)峻，3 歲以內(nèi)嬰幼兒的保育需求進(jìn)一步突顯。根據(jù)日本厚生勞動(dòng)省2020年的報(bào)告，2019 年日本待機(jī)兒童數(shù)量為16772 人，這其中的88%是3 歲以內(nèi)嬰幼兒（1 歲以內(nèi)2047 人，1-2 歲12702 人）。而在1-2 歲嬰幼兒家庭中，有近50%家庭選擇進(jìn)入保育所［2］。在此背景之下，近幾年日本更加重視保育所的社會(huì)職責(zé)。

二、日本保育所公共托育服務(wù)支持政策的推進(jìn)

當(dāng)前，日本學(xué)前教育機(jī)構(gòu)主要有三種類型，分別為面向0-5 歲嬰幼兒的保育所、面向3-5 歲兒童的幼兒園、以及面向0-5 歲兒童的兼具幼兒園和保育所職能的“認(rèn)定兒童園”［3］。三種機(jī)構(gòu)的職能各有聚焦，在3歲以下嬰幼兒的照護(hù)方面，保育所承擔(dān)了主要職能。日本的保育所屬社會(huì)公共福利事業(yè)，歸主管醫(yī)療、衛(wèi)生和社會(huì)保障的厚生勞動(dòng)省管理，保育費(fèi)用由內(nèi)閣府管理。接收家中缺乏保育條件的0-5 歲兒童，原則上一天8 小時(shí)以上。保育所的老師需持保育士的國(guó)家資格證書。保育費(fèi)用方面，除了監(jiān)護(hù)人根據(jù)家庭收入狀況承擔(dān)一定比例的征收金，其余部分均由公費(fèi)承擔(dān)，國(guó)家、都道府縣、市町村按照一定的標(biāo)準(zhǔn)各自分擔(dān)［4］。

由于日本政府對(duì)公共托育服務(wù)事業(yè)的重視，日本保育所的職責(zé)也隨著政策推進(jìn)不斷調(diào)整和深化。從保育所在地區(qū)性育兒支援中的措施和內(nèi)容（表1）顯示，大致分為以下幾個(gè)階段。

（一）將保育所納入公共托育服務(wù)體系

由于1990 年出現(xiàn)了“1.57 危機(jī)”②，日本社會(huì)上下形成共識(shí)，認(rèn)為為了建設(shè)長(zhǎng)壽社會(huì)，培養(yǎng)好下一代是重要而緊急的國(guó)民課題。日本政府從政策上對(duì)保育所需承擔(dān)的公共托育職責(zé)進(jìn)行了明確。在1990年前后推出的《育兒支援措施》中，首次將“地區(qū)內(nèi)所有育兒家庭可以享有保育所資源”寫入保育所定義中［5］。之后，日本的相關(guān)法律法規(guī)和政策，都將公共托育服務(wù)作為保育所職責(zé)中不可或缺的一部分。當(dāng)時(shí)為了滿足一時(shí)間難以應(yīng)對(duì)的民眾保育需求，保姆行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)，針對(duì)這一現(xiàn)象，日本有關(guān)部門從兒童福祉的觀點(diǎn)出發(fā)，還就保育所應(yīng)滿足臨時(shí)保育需求進(jìn)行了廣泛討論，并將“臨時(shí)保育”③內(nèi)容寫入相關(guān)政策中［5］，（詳見(jiàn)表1）。

表1 保育所在地區(qū)性育兒支援中的措施和內(nèi)容

（二）創(chuàng)設(shè)保育所地區(qū)活動(dòng)事業(yè)

1989年日本創(chuàng)設(shè)了“保育所地域活動(dòng)事業(yè)”，開(kāi)展了訪問(wèn)老人福祉設(shè)施、地區(qū)內(nèi)混齡兒童交流、面向監(jiān)護(hù)人的育兒講座等工作，這些成為保育所向地區(qū)開(kāi)放的契機(jī)。1993年，以致力于支援地區(qū)性育兒家庭的先驅(qū)保育所為中心，日本在全國(guó)66 個(gè)地區(qū)開(kāi)展了“保育所地區(qū)育兒示范事業(yè)”。而對(duì)于地區(qū)內(nèi)育兒家庭的普遍性支援，從1994 年制定的《關(guān)于今后育兒支援的基本方向》開(kāi)始得到加強(qiáng)。之后，在“構(gòu)建育兒支援社會(huì)”的目標(biāo)驅(qū)使下，擴(kuò)大臨時(shí)保育事業(yè)、完善地區(qū)性育兒支援中心等面向地區(qū)內(nèi)育兒家庭的支援措施被列入保育所職責(zé)［6］。

（三）豐富保育所地區(qū)育兒支援方式

在1997 年修訂的《兒童福祉法》中指出,“保育所在向地區(qū)住民提供保育相關(guān)信息的同時(shí),還應(yīng)致力于為嬰幼兒保育提供咨詢和建議”,首次從法律層面明確了保育所向地區(qū)住民提供咨詢服務(wù)的義務(wù)。而將“欠缺保育的嬰幼兒”作為入所對(duì)象的保育所，法律規(guī)定其有為入所的育兒家庭分擔(dān)育兒責(zé)任的義務(wù)［7］。1999 年第二次修訂的《保育所保育指針》第一章總則序言中也指出,“鑒于孩子成長(zhǎng)環(huán)境的變化,保育所有必要承擔(dān)起為嬰幼兒保育提供咨詢和建議服務(wù)的義務(wù)?！痹诘?3章“地區(qū)性育兒支援”章節(jié)中還指出，除了日常業(yè)務(wù)以外，保育所還應(yīng)積極地承擔(dān)起綜合性的地區(qū)育兒支援責(zé)任，并列舉了臨時(shí)保育、地區(qū)性活動(dòng)事業(yè)、嬰幼兒保育咨詢等三類支援方式［8］。

（四）提升嬰幼兒監(jiān)護(hù)人育兒能力

在2001年修訂的《兒童福祉法》中，保育士資質(zhì)被法定化，明確了保育士有“嬰幼兒保育”和“對(duì)監(jiān)護(hù)人進(jìn)行保育指導(dǎo)”的義務(wù)。在2008 年第三次修訂的《保育所保育指針》中，單獨(dú)設(shè)置了“監(jiān)護(hù)人支援”的章節(jié)，明確了為監(jiān)護(hù)人提供育兒支援是保育士的重要義務(wù)，體現(xiàn)了保育所在地區(qū)育兒家庭支援中的積極努力［9］。而2017年第4次修訂的《保育所保育指針》中明確：保育所是地區(qū)進(jìn)行育兒支援的設(shè)施之一，也是為兒童監(jiān)護(hù)人提供孩子從嬰幼兒期到入學(xué)前階段個(gè)體成長(zhǎng)的保育實(shí)踐場(chǎng)所。保育士應(yīng)從深入理解孩子的視角出發(fā)，向監(jiān)護(hù)人提供育兒支援［10］。

三、日本保育所開(kāi)展公共托育服務(wù)的特點(diǎn)

根據(jù)日本《兒童及育兒支援法》《保育所保育指針》等相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定，日本保育所在嬰幼兒公共托育服務(wù)方面，主要呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)（表2）。

表2 保育所開(kāi)展公共托育服務(wù)特點(diǎn)

（一）育兒支援對(duì)象：內(nèi)外兼顧

為了解決育兒的社會(huì)性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，緩解兒童監(jiān)護(hù)人的育兒焦慮，日本的保育所主要通過(guò)對(duì)育兒支援對(duì)象，即兒童監(jiān)護(hù)人進(jìn)行個(gè)別指導(dǎo)的方式提升其育兒能力。育兒支援對(duì)象，可以分為兩大類，第一類是入所兒童的監(jiān)護(hù)人，第二類是地區(qū)內(nèi)的其他育兒家庭監(jiān)護(hù)人。保育所充分發(fā)揮自身專長(zhǎng)，為監(jiān)護(hù)人提供同其他孩子接觸的機(jī)會(huì)，使他們能夠客觀地了解自己孩子的成長(zhǎng)狀況，進(jìn)而提升育兒能力［11］。

（二）育兒支援方法：充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)

保育所充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)開(kāi)展育兒支援。在尊重育兒家庭實(shí)際情況和監(jiān)護(hù)人意愿的基礎(chǔ)上，建立起園所、監(jiān)護(hù)人和孩子之間的相互信賴關(guān)系，增強(qiáng)監(jiān)護(hù)人照護(hù)孩子的能力和自信，使育兒家庭感受到孩子成長(zhǎng)的喜悅。

在面向入所兒童的監(jiān)護(hù)人進(jìn)行支援時(shí)，保育所通過(guò)日常保育加強(qiáng)同育兒家庭的聯(lián)系。由保育士反饋孩子日常表現(xiàn)，傳達(dá)保育理念，提供專業(yè)性指導(dǎo)，并鼓勵(lì)監(jiān)護(hù)人積極參加各類親子活動(dòng)以提升育兒實(shí)踐能力。保育所還向特需家庭提供個(gè)別支援。如針對(duì)雙職工家庭、病兒家庭、殘疾兒家庭、外國(guó)人家庭，保育所會(huì)充分考慮孩子生活環(huán)境的連續(xù)性，根據(jù)實(shí)際需要提供個(gè)別支援。保育所還向有養(yǎng)育困難、育兒焦慮的家庭提供個(gè)別支援。面對(duì)有虐待兒童嫌疑的家庭，保育所會(huì)協(xié)同市町村相關(guān)機(jī)構(gòu)共同協(xié)商，并采取應(yīng)對(duì)措施［11］。

在面向園所以外的屬地其他家庭開(kāi)展育兒支援時(shí)，保育所多措并舉。一是在體制允許范圍內(nèi)，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)開(kāi)展適合本地區(qū)的專業(yè)支援，如為育兒家庭提供交流場(chǎng)所和保育指導(dǎo)，開(kāi)設(shè)育兒講座、食育講座等；二是為地區(qū)內(nèi)的兒童提供臨時(shí)保育，在充分考慮孩子個(gè)體身心狀態(tài)的基礎(chǔ)上，結(jié)合用餐、點(diǎn)心、午睡、室內(nèi)外游戲等日常保育措施，靈活組織活動(dòng)；三是積極尋求市町村的支持，與地區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)、育兒支援志愿者等開(kāi)展聯(lián)動(dòng)；四是協(xié)同有關(guān)機(jī)構(gòu)聯(lián)合推進(jìn)地區(qū)內(nèi)育兒支援事業(yè)的相關(guān)課題［11］。

（三）育兒支援隊(duì)伍：職前認(rèn)證與職后培訓(xùn)并重

一是嚴(yán)格規(guī)范保育士的準(zhǔn)入機(jī)制。在日本要成為保育士，必須取得國(guó)家認(rèn)證的保育士資格。取得保育士資格的方法有兩種，一種是在保育士培訓(xùn)學(xué)校（大學(xué)或?qū)？茖W(xué)校）取得，另一種是自學(xué)參加國(guó)家考試取得。日本對(duì)保育士參試資格進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，不同學(xué)歷段人員，設(shè)置不同的參試標(biāo)準(zhǔn)，以確保保育士的能力與資質(zhì)。如大學(xué)畢業(yè)生無(wú)論專業(yè)都有參試資格，而高中畢業(yè)者必須有2 年以上、2880 小時(shí)以上從事兒童保育工作的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)嚴(yán)格控制保育士資格的通過(guò)率，以2019 年為例，在68388 的參試者中，合格人數(shù)為13500人，合格率僅為19.7%［12］。

二是不斷提升保育所職員的專業(yè)技能。將樹(shù)立正確的人性倫理觀作為保育所工作人員的基本職責(zé)和自覺(jué)行為。在此基礎(chǔ)上，保育士、看護(hù)師、調(diào)理員、營(yíng)養(yǎng)士等園所工作人員通過(guò)自我評(píng)價(jià)、研修活動(dòng)等，在各自的工作領(lǐng)域，不斷豐富專業(yè)知識(shí)，改進(jìn)保育內(nèi)容，提升工作技能。尤其在研修方面，保育所會(huì)建立系統(tǒng)的研修培訓(xùn)體系，上至保育所設(shè)施長(zhǎng)（負(fù)責(zé)人）下到每一位職員，必須結(jié)合各自工作職責(zé)參與到研修團(tuán)隊(duì)中，形成系統(tǒng)性的研修計(jì)劃。園所內(nèi)部成立促進(jìn)共同學(xué)習(xí)的研修團(tuán)隊(duì)，同時(shí)確保職員們定期參加院所外部的研修，并將研修成果運(yùn)用到日常的保育實(shí)踐中［11］。

（四）育兒支援保障：政府支持與區(qū)域協(xié)作同步

保育所的政策實(shí)踐離不開(kāi)政府的財(cái)政支持。保育所開(kāi)展育兒講座、保育交流，以及定期開(kāi)放保育所設(shè)施（保育室、游戲室、庭園等）等，政府會(huì)給予一定數(shù)額的補(bǔ)助金，此項(xiàng)補(bǔ)助金納入政府財(cái)政預(yù)算，保育所可通過(guò)申請(qǐng)獲得。如橫濱市設(shè)立了“地域育兒支援事業(yè)補(bǔ)助金”，規(guī)定保育所每年組織1 次以上育兒講座，3次以上保育交流活動(dòng)，向地區(qū)開(kāi)放12 次以上保育設(shè)施，便可申請(qǐng)獲得不超過(guò)15 萬(wàn)日元的政府補(bǔ)貼［13］。

保育所開(kāi)展公共托育服務(wù)的另一大保障，是同地區(qū)內(nèi)其他育兒支援組織和個(gè)人的協(xié)作。比如，同地區(qū)內(nèi)講師、志愿者等開(kāi)展協(xié)作，由保育所提供場(chǎng)地，地區(qū)講師現(xiàn)場(chǎng)授課；組織由監(jiān)護(hù)人和兒童共同參與的傳統(tǒng)節(jié)日慶典、戶外勞作等活動(dòng)，使孩子們?cè)诤椭C的人際關(guān)系中，在與自然、與人的互動(dòng)過(guò)程中，掌握與人相處交往的技能，培養(yǎng)對(duì)事物的興趣和對(duì)家鄉(xiāng)的熱愛(ài)［14］。

四、日本保育所的政策實(shí)踐成效、短板與未來(lái)走向

（一）一定程度減少了待機(jī)兒童的數(shù)量

根據(jù)厚生勞動(dòng)省公布的數(shù)據(jù)，近十年來(lái)待機(jī)兒童總體呈減少趨勢(shì)。其中2018 年比上一年減少了6186 人，2019 年比上一年減少了3376人（圖1）［15］，雖然距離安倍政府的“零待機(jī)兒童”預(yù)期目標(biāo)還有較大的距離，但在推行了系列改革政策，特別是保育所實(shí)行增加保育設(shè)施、降低入所門檻、增加定員數(shù)等措施之后，總體上日本的待機(jī)兒童數(shù)量正在減少［16］。這其中在0-3 歲待機(jī)兒童問(wèn)題的解決上，保育所發(fā)揮了相當(dāng)大的作用。

圖1 日本待機(jī)兒童歷年數(shù)據(jù)

（二）有效激發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力

日本保育所對(duì)申請(qǐng)入托兒童有較為嚴(yán)格的審批機(jī)制，在政策上向雙職工家庭和有育兒困難的家庭傾斜。2019 年10 月1 日起，日本實(shí)行幼兒教育無(wú)償化，免除3-5 歲兒童在幼兒園、保育所以及認(rèn)定兒童園托育的一切費(fèi)用，對(duì)低收入、符合全托條件家庭中的0-2 歲嬰幼兒入托實(shí)行全免費(fèi)［17］。這一政策的推行，切實(shí)減輕了低收入家庭的育兒經(jīng)濟(jì)壓力，為發(fā)展公共托育提供了強(qiáng)有力的保障。與此同時(shí)，孩子入托也解放了家庭中媽媽的勞動(dòng)力，一定程度上平衡了女性就業(yè)和育兒的關(guān)系，有效激發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力。

（三）較大程度增強(qiáng)了地區(qū)育兒的聯(lián)動(dòng)性

保育所向兒童監(jiān)護(hù)人和所在地區(qū)提供場(chǎng)所和設(shè)施，為監(jiān)護(hù)人創(chuàng)造育兒經(jīng)驗(yàn)交流的場(chǎng)所，與地區(qū)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員合作開(kāi)設(shè)育兒知識(shí)講座，并充分活用當(dāng)?shù)氐淖匀弧⑸鐣?huì)、人文資源舉行各類活動(dòng)（圖2）［14］。一系列舉措很好地發(fā)揮了保育所在嬰幼兒照護(hù)、嬰幼兒監(jiān)護(hù)人支援和地區(qū)性育兒支援方面的積極作用（圖3），猶如地區(qū)育兒體系的樞紐神經(jīng)，將相關(guān)資源和要素串聯(lián)起來(lái)，增強(qiáng)了地區(qū)育兒的聯(lián)動(dòng)性［14］。而豐富的保育內(nèi)容，也有效促進(jìn)了嬰幼兒的健康成長(zhǎng)。

圖2 保育所保育內(nèi)容

圖3 保育所功能

盡管保育所在日本的公共托育服務(wù)體系中承擔(dān)了舉足輕重的作用，在實(shí)踐過(guò)程中，還是存在一些短板。一是無(wú)法滿足保育多樣化需求。日本社會(huì)對(duì)0-3歲兒童保育的需求呈現(xiàn)出越來(lái)越多樣化與個(gè)性化的傾向，但目前日本國(guó)內(nèi)具備如夜間保育等多樣化服務(wù)的保育所數(shù)量十分有限，尚無(wú)法滿足民眾需求［18］。二是保育士隊(duì)伍不穩(wěn)定、人數(shù)不足。由于薪資待遇不高，工作強(qiáng)度較大，工作時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，責(zé)任重大等因素影響，日本的保育士離職率較高，保育士數(shù)量不足情況突顯［19］。三是信息通信技術(shù)（ICT 系統(tǒng)）推廣不暢。ICT系統(tǒng)的推廣和普及，可以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，減輕保育士工作負(fù)擔(dān)，極大提升保育工作效率，日本政府近幾年大力推廣ICT 系統(tǒng)，但實(shí)際推廣效果不盡如人意［20］。

針對(duì)以上問(wèn)題，日本政府一是進(jìn)一步規(guī)范“認(rèn)可外保育設(shè)施”④［21］的管理，并增加財(cái)政預(yù)算，使其成為保育所以外公共托育服務(wù)體系的有效組成部分。二是增加每年保育士資格考試的次數(shù)，并創(chuàng)設(shè)保育士匹配強(qiáng)化項(xiàng)目，根據(jù)地區(qū)需求為保育士持證人員提供招聘支持，同時(shí)將目光轉(zhuǎn)向?qū)ΡＳ啃劫Y待遇、工作環(huán)境的改善和精神關(guān)懷等課題［19］。三是專門實(shí)施了導(dǎo)入ICT 系統(tǒng)的實(shí)例介紹，并出臺(tái)了相關(guān)補(bǔ)助金制度［20］。

五、反思與啟示

目前我國(guó)3 歲以下嬰幼兒有將近5000 萬(wàn)，但能夠提供嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)很少，入托率僅為4.1%［22］。0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)尚未納入社會(huì)公共服務(wù)體系。國(guó)內(nèi)公辦幼兒園基本不接收3 歲以下嬰幼兒，社會(huì)民辦收托3 歲以下嬰幼兒的托育機(jī)構(gòu)稀少，包括納入教育部門工作指導(dǎo)范圍的一些早教基地園，基本上僅提供諸如語(yǔ)言、音樂(lè)、美術(shù)等課程，且需要大人陪護(hù)接送，并非嚴(yán)格意義上提供托育服務(wù)的機(jī)構(gòu)［22］。處于起步階段的托育行業(yè)從業(yè)人員的素質(zhì)也參差不齊。根據(jù)日本保育所在0-3歲公共托育服務(wù)體系中的政策實(shí)踐，對(duì)我國(guó)有如下啟示。

（一）將0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)納入社會(huì)公共服務(wù)體系

大力推進(jìn)普惠性托育點(diǎn)建設(shè)。通過(guò)分步走的辦法，對(duì)托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶持、引導(dǎo)并定標(biāo)，使之成為社會(huì)民生體系中的一個(gè)主要輔助力量。一方面，可在先期品牌托育機(jī)構(gòu)滿足少量家庭需求的基礎(chǔ)上，開(kāi)辦一定數(shù)量的公辦托育機(jī)構(gòu)，通過(guò)托幼一體化建設(shè)增加托育服務(wù)供給，有條件收托3 歲以下嬰幼兒的幼兒園增設(shè)托幼班，收托一部分0-3 歲嬰幼兒，或通過(guò)政策或資金扶持鼓勵(lì)有條件的企事業(yè)單位尤其是國(guó)有企業(yè)開(kāi)辦托育機(jī)構(gòu)，不斷擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)資源供給。另一方面，可以鼓勵(lì)社會(huì)力量以及民營(yíng)資本進(jìn)入該領(lǐng)域，嘗試開(kāi)發(fā)高端市場(chǎng)為先導(dǎo)，公助民辦跟進(jìn)，最終形成政府基本兜底，市場(chǎng)優(yōu)質(zhì)資源補(bǔ)充的完善的、多元、多層次配置的、納入公共服務(wù)體系的托育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)全覆蓋。上海已率先一步推出了《上海市托育服務(wù)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020-2022 年）》，并進(jìn)行了行之有效的嘗試［23］。

（二）全面規(guī)范管理社會(huì)托育服務(wù)機(jī)構(gòu)

一方面，教育行政部門要通過(guò)制定相關(guān)的政策和法規(guī)，不斷加強(qiáng)多元化托育服務(wù)資源供給。引導(dǎo)和鼓勵(lì)各托育機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人等建立起由政府主導(dǎo)、民間共同參與，覆蓋全面、協(xié)同運(yùn)作的公共托育服務(wù)共同體，同時(shí)發(fā)揮共同體內(nèi)的各相關(guān)主體的自身優(yōu)勢(shì)。另一方面，從托育機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)、課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容和軟硬件設(shè)施、信息化、智能化系統(tǒng)推廣等方面發(fā)力，鼓勵(lì)和引導(dǎo)托育機(jī)構(gòu)有計(jì)劃地對(duì)所屬地區(qū)的0-3 歲兒童開(kāi)放機(jī)構(gòu)設(shè)施，定期開(kāi)展親子活動(dòng)，組織慶祝傳統(tǒng)節(jié)日，協(xié)同培養(yǎng)兒童健全的人格，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，激發(fā)兒童熱愛(ài)祖國(guó)、熱愛(ài)家鄉(xiāng)的情感。對(duì)0-3 歲嬰兒家長(zhǎng)進(jìn)行科學(xué)育兒知識(shí)的宣傳和育兒實(shí)踐培訓(xùn)，引導(dǎo)廣大家長(zhǎng)樹(shù)立正確的育兒觀。在此過(guò)程中，要注意落實(shí)政府綜合獎(jiǎng)補(bǔ)制度和稅收優(yōu)惠政策。

（三）建立一支“重德有能”的托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員隊(duì)伍

一要嚴(yán)格規(guī)范嬰幼兒照護(hù)從業(yè)人員的持證上崗和資格準(zhǔn)入機(jī)制。對(duì)“高級(jí)育嬰師”“高級(jí)營(yíng)養(yǎng)師”等行業(yè)內(nèi)證書進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)證，明確激勵(lì)和懲戒標(biāo)準(zhǔn)，把好“入門關(guān)”。二要加強(qiáng)從業(yè)人員職業(yè)道德教育，把托育服務(wù)從業(yè)人員的職業(yè)道德教育作為崗前入職、在崗及轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)中的必修課。大力開(kāi)展安全教育、職業(yè)技能培訓(xùn)，通過(guò)單位內(nèi)部搭建平臺(tái)，開(kāi)展員工內(nèi)部學(xué)習(xí)交流，政府出資謀劃，組織開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)等，提高托育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)能力和水平。三要提升托育從業(yè)人員的薪資待遇和社會(huì)地位，保持從業(yè)人員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。建設(shè)一支品德高尚、富有愛(ài)心、素質(zhì)優(yōu)良的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)隊(duì)伍。

［注釋］

①待機(jī)兒童，特指那些雖然滿足進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)的條件，但卻因各種原因被托育機(jī)構(gòu)拒之門外，無(wú)法接受托育服務(wù)的兒童。

②“1.57 危機(jī)”，指日本在1989 年（平成元年）的人口動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)中，合計(jì)特殊出生率（女性一生中所生孩子數(shù)的理論值）降到了1.57人，創(chuàng)歷史新低。

③臨時(shí)保育，指保育所將因監(jiān)護(hù)人的勞動(dòng)、生病、恢復(fù)精神等原因，家庭保育暫時(shí)有困難的兒童寄養(yǎng)在保育所的事業(yè)，根據(jù)申請(qǐng)?jiān)蚍譃榉嵌ㄐ捅Ｓ?、緊急保育和恢復(fù)精神保育三種類型，不同類型規(guī)定了最長(zhǎng)臨時(shí)保育時(shí)間，并根據(jù)兒童不同年齡段收取一定費(fèi)用。

④認(rèn)可外保育設(shè)施：認(rèn)可外保育設(shè)施是指設(shè)置了較寬松標(biāo)準(zhǔn)的保育設(shè)施，因?yàn)闆](méi)有達(dá)到公辦設(shè)施的面積和職員人數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，所以沒(méi)有得到國(guó)家的認(rèn)可。在設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、政府補(bǔ)助金、保育費(fèi)和無(wú)償化范圍等方面同保育所都有所區(qū)別。