“熟悉的陌生人”：行政組織領(lǐng)域的委員會(huì)現(xiàn)象

杜國(guó)強(qiáng)

摘 要：

委員會(huì)是我國(guó)行政組織領(lǐng)域存在的客觀現(xiàn)象。根據(jù)法律地位不同，其可以分為機(jī)關(guān)型委員會(huì)與機(jī)構(gòu)型委員會(huì)。委員會(huì)在不同領(lǐng)域、不同階段行使著不同性質(zhì)的權(quán)力，是國(guó)家治理體系的重要組成部分。有必要從依法行政特別是法律保留的角度審視其存在與合法性。為實(shí)現(xiàn)委員會(huì)與法治政府建設(shè)的銜接，應(yīng)當(dāng)從設(shè)立與運(yùn)轉(zhuǎn)兩個(gè)階段對(duì)其進(jìn)行過(guò)程規(guī)制。

關(guān)鍵詞：委員會(huì);委員會(huì)制;行政組織;行政機(jī)關(guān)

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2021）03-0076-09

一、 問(wèn)題與方法

委員會(huì)，或名為小組、團(tuán)隊(duì)，是三位以上的人就特定問(wèn)題進(jìn)行商議的組織形態(tài)。當(dāng)其以會(huì)議的方式集體行使職權(quán)，并遵循多數(shù)決原則作出決策時(shí)，被稱(chēng)為委員會(huì)制或合議制。

《憲法》《國(guó)務(wù)院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等法源性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)定的組織建制皆是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。正因如此，學(xué)界對(duì)行政組織領(lǐng)域委員會(huì)的關(guān)注，或者從與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制對(duì)比的角度輕輕掠過(guò)，或者在談及行政行為合法有效要件時(shí)順帶提及[1]（p.325），專(zhuān)門(mén)討論者寥寥可數(shù)[2]。普遍的觀點(diǎn)是，“行政機(jī)關(guān)由于代表國(guó)家直接對(duì)公民、法人和其他組織實(shí)施管理，特別要求權(quán)限清楚、責(zé)任明確，故在決策體制上一般實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”[3]（p.96）。

從實(shí)證層面觀察，我國(guó)行政領(lǐng)域被冠以委員會(huì)之名的組織一直存在且仍在涌現(xiàn)[4]，可謂組織設(shè)置中的“熟面孔”。不過(guò)，這些委員會(huì)是否與依法行政原則相沖突，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)又如何與法治政府建設(shè)相銜接并適應(yīng)治理現(xiàn)代化的要求，卻因少有問(wèn)津而成為被遺忘的“陌生人”。

行政組織是一個(gè)包括機(jī)關(guān)與機(jī)構(gòu)等不同形態(tài)的靜態(tài)結(jié)合體，行政組織法研究的使命就不應(yīng)是框定作為行政法主體、承擔(dān)行政法責(zé)任的組織及其類(lèi)型，而應(yīng)當(dāng)把所有完成行政任務(wù)的組織都納入其關(guān)注的視野[5]。同時(shí)，行政組織也是一個(gè)圍繞行政任務(wù)對(duì)行政活動(dòng)的主體進(jìn)行結(jié)構(gòu)性安排以塑造秩序的動(dòng)態(tài)過(guò)程?！靶姓M織必須存在而且必須加以設(shè)計(jì)，使得行政總體能掌握有一完整之決策權(quán)限網(wǎng)絡(luò)?！盵6]（p.281）在這個(gè)意義上，行政組織的類(lèi)別、人員組成、決策程序及其內(nèi)部治理都應(yīng)在組織法層面得到充分關(guān)注。黨的十九大報(bào)告提出要“形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法”，作為一種行政現(xiàn)象的委員會(huì)及其運(yùn)作，應(yīng)在此背景下受到重視。

就研究方法而言，當(dāng)前有關(guān)行政組織的研究視角較為單一，而“行政組織與行政組織法之討論，經(jīng)常不是純粹的法律解釋或適用法律單純之邏輯推理，而毋寧說(shuō)，其經(jīng)常須運(yùn)用行政學(xué)、公共政策、社會(huì)學(xué)及企業(yè)管理之理論，去設(shè)計(jì)行政組織的最適化或最有效率化模式，所以行政組織法之討論，頗具跨領(lǐng)域之性質(zhì)”[7]（p.150）。本文嘗試將法學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科相結(jié)合，以問(wèn)題為導(dǎo)向，揭示委員會(huì)這一特殊行政組織的規(guī)制路徑。

二、 委員會(huì)在行政組織領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)邏輯

在國(guó)家機(jī)構(gòu)中，代議機(jī)關(guān)實(shí)行委員會(huì)制，行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這是涇渭分明的兩種組織建制。但委員會(huì)在行政組織領(lǐng)域的客觀存在又沖擊著二者的界限。

（一）民主與委員會(huì)

委員會(huì)的出現(xiàn)與民主政治的發(fā)展密不可分。

從歷史發(fā)展看，最早的民主是一種直接民主，公共事務(wù)的治理遵循權(quán)力共享、一人一票、共同決策等原則，其基本內(nèi)核有二：社群意志的優(yōu)越及公民在政治、法律與社會(huì)上的平等[8]（p.44）。前者賦予每個(gè)公民參與公共事務(wù)的權(quán)利，后者則包括法律適用的平等與訴求表達(dá)的平等。在古希臘城邦，實(shí)踐此種直接民主理念的機(jī)構(gòu)有公民大會(huì)、五百人會(huì)議、行政長(zhǎng)官公署、十將軍局、人民法庭等?！爸苯用裰飨抻谡晤I(lǐng)域有其產(chǎn)生和存在的前提條件和制度環(huán)境，一旦條件和環(huán)境發(fā)生變化，其有效性必然被削弱或完全喪失。”[9]隨著人口數(shù)量的膨脹以及社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜性與多樣性的增加，公民直接參與決策變得愈發(fā)困難：能夠出席公民大會(huì)的人僅僅是公民中的少數(shù)，這些人不得不依靠抽簽產(chǎn)生，而且具有公民資格的人也僅僅占民眾中的極少比例;少數(shù)服從多數(shù)產(chǎn)生的“多數(shù)人暴政”問(wèn)題已經(jīng)顯現(xiàn);直接民主還面臨議題過(guò)度簡(jiǎn)化而且缺乏細(xì)膩的政策思辨等缺陷。正因如此，直接民主不僅在理論上毀譽(yù)參半，在實(shí)踐中亦沒(méi)有被廣泛而持續(xù)地采納，不僅在其發(fā)源地逐漸消退，即便是在現(xiàn)代國(guó)家，也并非民主政治的主軸制度設(shè)計(jì)。

文藝復(fù)興時(shí)期的社會(huì)契約論為民主制的復(fù)興與發(fā)展注入了新的血液。社會(huì)契約論認(rèn)為，社會(huì)契約系由民眾自由訂立，訂立契約時(shí)，每個(gè)人都放棄其一部分權(quán)利并將其交予社會(huì)全體，于是國(guó)家便產(chǎn)生了。民主并非是把權(quán)力交給民眾直接行使，而是民眾通過(guò)其選舉的代表管理公共事務(wù)，再由代表組成或者授權(quán)組成國(guó)家及其機(jī)構(gòu)并行使公共權(quán)力。民主不再是多數(shù)人的直接統(tǒng)治，而是一種決定誰(shuí)有權(quán)進(jìn)行統(tǒng)治的方式，一套控制統(tǒng)治者的機(jī)制，一項(xiàng)以真實(shí)與定期選舉為內(nèi)核的制度。此種間接民主不僅具有操作上的可能性與更強(qiáng)的包容性，而且能夠透過(guò)程序性規(guī)則避免“多數(shù)人的暴政”。在決策機(jī)制上，既然代表都是公眾選舉產(chǎn)生，他們當(dāng)然既沒(méi)有地位的差異，也不存在誰(shuí)比誰(shuí)身份高一級(jí)、誰(shuí)向誰(shuí)發(fā)號(hào)施令的問(wèn)題?！皞€(gè)人的意志在這里不能被彰顯，更不能作主宰。因而，這是一種全新的組織機(jī)制，說(shuō)它開(kāi)創(chuàng)政治的新紀(jì)元也不為過(guò)?！盵10]委員會(huì)被視為一種能夠有效落實(shí)間接民主的機(jī)構(gòu)形式，代議機(jī)關(guān)是實(shí)行委員會(huì)制的典型組織。

（二）行政活動(dòng)與委員會(huì)

作為國(guó)家政治活動(dòng)的后半截，行政雖然存在不同的職能內(nèi)容與活動(dòng)樣態(tài)，但其主要功能仍在于對(duì)代議機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行有效執(zhí)行，“行”而非“議”是行政的要害所在?！皥?zhí)行的功能表現(xiàn)在外的是有機(jī)分工，為此目的而設(shè)立各種有機(jī)組織;表現(xiàn)在內(nèi)的則是為了執(zhí)行功能所提供的必要條件，以及各種配套的法制。這種具備自主功能的機(jī)關(guān)與法制，以執(zhí)行國(guó)家意志，便是國(guó)家行動(dòng)力?！盵11]（p.11）行政從組織建制到行為規(guī)范皆是國(guó)家行動(dòng)力的展開(kāi)與釋放，效率是行政的首要追求目的?！八械膰?guó)家機(jī)關(guān)的存在都應(yīng)在于使國(guó)家得以發(fā)揮功能。因此，不能有空無(wú)任務(wù)的機(jī)關(guān)，必須要有特定任務(wù)才能設(shè)置機(jī)關(guān)，且不該有疊床架屋的情況。而在機(jī)關(guān)形式的選擇上，很重要的一件事情在于要讓該機(jī)關(guān)得以充分的發(fā)揮其效能來(lái)完成任務(wù)。”[12]（p.75）首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有利于行政權(quán)的高效運(yùn)作，故成為大多數(shù)國(guó)家行政組織建制的首要選擇。

委員會(huì)制因?yàn)槿狈τ刑?hào)召力的人員，容易導(dǎo)致議行合一的梗阻，委員之間更可能相互卸除責(zé)任，從而導(dǎo)致責(zé)任不清等問(wèn)題。其短板恰是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)代組織，尤其是行政組織，本質(zhì)上是官僚制度的同義詞，根據(jù)韋伯的描述，其特征之一就是“階層化的權(quán)威以協(xié)調(diào)專(zhuān)業(yè)分殊化職位間的活動(dòng)，并整合其管轄權(quán)威，在最理性的官僚設(shè)計(jì)，其組織是由單一權(quán)威所領(lǐng)導(dǎo)”[13]（p.94）。借助于部屬服從首長(zhǎng)、下級(jí)服從上級(jí)，行政組織在暢通內(nèi)部指揮鏈條的同時(shí)，也使得代議機(jī)關(guān)整合民意所制定的法律得到不折不扣的執(zhí)行。此時(shí)，“行政首長(zhǎng)是該行政機(jī)關(guān)唯一的最高領(lǐng)導(dǎo)者，他的職權(quán)是行政執(zhí)行權(quán)和行政決策權(quán)的統(tǒng)一。行政首長(zhǎng)根據(jù)一定的法律、法規(guī)程序產(chǎn)生， 他應(yīng)有很高的決策權(quán)能和管理水平，并有一定的任期限制。他的全部活動(dòng)必須對(duì)選舉或任命他的權(quán)力機(jī)關(guān)或組織負(fù)責(zé)， 建立嚴(yán)格的行政責(zé)任制”[14]。行政是一個(gè)正當(dāng)性與民主性由外部提供的領(lǐng)域，“在執(zhí)行的層次加入獨(dú)立的民主因素，反而會(huì)破壞立法層次的民主體制及其所顯現(xiàn)的國(guó)民意志”[15]。就此而言，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也是確保行政責(zé)任制實(shí)現(xiàn)的組織建制。然而，理論的邏輯不等于現(xiàn)實(shí)的邏輯。委員會(huì)雖然并非行政組織領(lǐng)域的典型現(xiàn)象，卻在行政組織中非典型地存在與運(yùn)轉(zhuǎn)著。

一方面，委員會(huì)與行政的功能雖存在一定抵牾，但其長(zhǎng)處亦非常明顯。其一，它符合人的群體性特點(diǎn)?！氨M管委員會(huì)組織的運(yùn)行在過(guò)去曾留下很壞的印象，但是此種形式的組織仍普見(jiàn)于今天，主要原因之一我們可以說(shuō)，乃是因?yàn)槿耸巧鐣?huì)動(dòng)物，樂(lè)于去發(fā)生面對(duì)面的群體關(guān)系?！盵16]（p.184）人是社會(huì)動(dòng)物，不僅需要在與他人交往中獲得生存，更要通過(guò)群體性活動(dòng)滿足包括安全保障、階級(jí)地位、自尊、親和、權(quán)力、達(dá)成目標(biāo)等各種需求。其二，它有助增強(qiáng)行政效率。一般的觀點(diǎn)是委員會(huì)制容易導(dǎo)致議事的扯皮，降低行政效率。但是，行政首長(zhǎng)制是否一定就能夠提高效率？事實(shí)上，個(gè)人因?yàn)闆Q策信息的有限性及規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考量，同樣會(huì)出現(xiàn)決策上的遲延及低效問(wèn)題，反倒是如果委員會(huì)有合理的人員分工，每個(gè)人負(fù)責(zé)其最為擅長(zhǎng)的部分，它就會(huì)促進(jìn)決策的效率。其三，它能夠確保行政決策的正確性與開(kāi)放度。在現(xiàn)代國(guó)家，行政活動(dòng)不僅要“從速?gòu)目臁保鼞?yīng)該正確、具有創(chuàng)造力，這恰恰是委員會(huì)的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)椤皥F(tuán)體普遍能獲得更完整的咨詢(xún)和知識(shí)。透過(guò)聚集不同個(gè)體的資源，團(tuán)體能將異質(zhì)性帶入決策程序中，增加多元化的觀點(diǎn)，提供思考更多方法與選擇的機(jī)會(huì)”[17]（p.294）。而且，委員會(huì)中的各個(gè)成員地位平等，且往往來(lái)自不同的領(lǐng)域或部門(mén)，甚至具有專(zhuān)家的身份，因此，委員會(huì)的議事過(guò)程更具交涉性，決策能夠容納更多人的觀點(diǎn)，可接受性更強(qiáng)。

另一方面，外部情勢(shì)的變化更為委員會(huì)在行政組織領(lǐng)域的發(fā)展提供了土壤。早期的傳送帶理論認(rèn)為，行政活動(dòng)的合法性與正當(dāng)性源自代議機(jī)關(guān)的授權(quán)，該理論禁止行政權(quán)力在法律之外侵犯私人的權(quán)利或自由。要實(shí)現(xiàn)傳送帶的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，法律規(guī)則的明確性是前提，行政程序與司法審查是保障。但隨著行政國(guó)家的到來(lái)，政府是人類(lèi)生活的必要之惡抑或必需之善已經(jīng)沒(méi)有討論的意義，相反，政府是公共問(wèn)題之主要解決者的主張得到了普遍接受。隨著政府職能不斷擴(kuò)張，代議機(jī)關(guān)不得不向政府進(jìn)行模糊的授權(quán)，這不僅產(chǎn)生了裁量權(quán)的膨脹問(wèn)題，亦將一部分的規(guī)則制定、糾紛解決職能推至行政組織，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的急速而至，更是提出了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的組織體制問(wèn)題[18]。傳送帶的鏈條趨于斷裂。可以說(shuō)，現(xiàn)代行政活動(dòng)既有執(zhí)行的、管理的事項(xiàng)，也有立法的、討論、評(píng)估的部分，既有對(duì)紀(jì)律與速?zèng)Q的要求，也有對(duì)正確性與科學(xué)性的追求，單一的行政首長(zhǎng)制已經(jīng)不合時(shí)宜，行政組織建制的多元化成為應(yīng)有選項(xiàng)。

從世界范圍看，委員會(huì)都是行政組織領(lǐng)域的客觀現(xiàn)象?！靶姓C(jī)關(guān)中的行政立法、行政決策、行政裁決機(jī)關(guān)，也有采行合議制，決定問(wèn)題實(shí)行票決制的，如以色列的內(nèi)閣和美國(guó)的部分獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)即實(shí)行合議制?！盵3]（p.96）不僅如此，委員會(huì)制與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的交錯(cuò)共存也開(kāi)始出現(xiàn)。例如，集體決定政策，再由行政首長(zhǎng)執(zhí)行，即決策權(quán)上的委員會(huì)制、執(zhí)行權(quán)上的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;集體討論方案，再由行政首長(zhǎng)拍板，即形成過(guò)程的委員會(huì)制、決策環(huán)節(jié)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;集體決定政策，個(gè)別負(fù)責(zé)執(zhí)行，此種體制下一人身兼兩種身份，即決策中的委員與執(zhí)行上的首長(zhǎng)。

三、委員會(huì)的基本形態(tài)與職能

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)行政組織建制的總體趨勢(shì)是從委員會(huì)制向首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制發(fā)展。但是，從“八二憲法”看，我國(guó)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制不同于域外的獨(dú)任制，而是帶有一定程度的委員會(huì)制色彩?！胺惨馑紱Q定，一方面經(jīng)會(huì)議合意決議，但其構(gòu)成員中，一人有特別權(quán)力，可以作成最后決定，而負(fù)特別責(zé)任?！盵19]（p.180）在整體上，我國(guó)當(dāng)前存在于行政組織領(lǐng)域的委員會(huì)可以被分為機(jī)關(guān)型委員會(huì)與機(jī)構(gòu)型委員會(huì)。

機(jī)關(guān)型委員會(huì)一般是國(guó)務(wù)院工作部門(mén)、直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，或者是直屬事業(yè)單位，根據(jù)憲法與行政機(jī)關(guān)組織法，它們具有行政機(jī)關(guān)或者準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)的地位。前者如國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)，后者有國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會(huì)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)（均在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局加掛）、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)等。機(jī)關(guān)型委員會(huì)雖名為委員會(huì)，但組織建制依法是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，多少顯得有些名實(shí)不符。

機(jī)構(gòu)型委員會(huì)通常是設(shè)置在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部、不具有獨(dú)立主體資格的組成單位，其根據(jù)職能不同又可分為四種類(lèi)型。一是咨詢(xún)式委員會(huì)。此類(lèi)委員會(huì)的名稱(chēng)通常為“咨詢(xún)委員會(huì)”“決策咨詢(xún)委員會(huì)”“政策咨詢(xún)委員會(huì)”等，承擔(dān)就行政決策主動(dòng)或被動(dòng)提供參考性意見(jiàn)的幕僚功能。面對(duì)復(fù)雜化與專(zhuān)業(yè)化的外部環(huán)境，行政首長(zhǎng)需要集思廣益，憑借公眾的參與實(shí)現(xiàn)行政決策的合法與正確，而且決策過(guò)程與高科技或公眾福祉的聯(lián)系越緊密，委員會(huì)的作用越能夠凸顯。二是參與式委員會(huì)。此類(lèi)委員會(huì)于本機(jī)關(guān)作出決定時(shí)，具有參與的權(quán)力。以學(xué)位授權(quán)決定為例，《學(xué)位條例》第八條規(guī)定，“授予學(xué)位的高等學(xué)校和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)學(xué)位授予單位）及其可以授予學(xué)位的學(xué)科名單，由國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)提出，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公布”。《國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)議事規(guī)則》第五條規(guī)定，“學(xué)位委員會(huì)會(huì)議決議的形成，應(yīng)經(jīng)過(guò)充分討論和民主協(xié)商?？梢圆扇∨e手或無(wú)記名投票的方式表決。決議由學(xué)位委員會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。表決結(jié)果由會(huì)議主持人當(dāng)場(chǎng)宣布”。此種參與有時(shí)由法律明文規(guī)定，機(jī)構(gòu)設(shè)置具有常設(shè)性特點(diǎn);有時(shí)系行政機(jī)關(guān)自行設(shè)置，如實(shí)踐中存在的行政處罰委員會(huì)、行政許可委員會(huì)等。三是裁決式委員會(huì)。此類(lèi)委員會(huì)以解決糾紛為目的，行使的是具有準(zhǔn)司法權(quán)性質(zhì)的行政權(quán)。裁決式委員會(huì)解決的糾紛可能是行政糾紛，也可能是民事糾紛。前者如行政復(fù)議委員會(huì)，它承擔(dān)實(shí)質(zhì)上的行政復(fù)議工作，行使案件的審議權(quán)。后者如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局商標(biāo)局，其對(duì)平等主體之間因?yàn)樯虡?biāo)權(quán)效力或者權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議所作的決定，本質(zhì)上是對(duì)民事權(quán)利沖突的裁決行為。四是協(xié)調(diào)式委員會(huì)。此類(lèi)委員會(huì)的功能是協(xié)調(diào)不同部門(mén)的權(quán)限，進(jìn)而發(fā)揮行政一體之功能。國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)即是典型，國(guó)務(wù)院借此實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門(mén)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并使其發(fā)揮出最佳政策效應(yīng)，使得三大政策之間的配合運(yùn)用達(dá)到最優(yōu)。機(jī)構(gòu)型委員會(huì)不僅名為委員會(huì)，而且組織建制通常實(shí)行多數(shù)決策，是實(shí)行委員會(huì)制的委員會(huì)。但是其因設(shè)置在實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，又會(huì)產(chǎn)生委員會(huì)決議與行政首長(zhǎng)決定之間的關(guān)系問(wèn)題。

四、法律保留及其對(duì)組織行政的規(guī)范密度

前述委員會(huì)在不同領(lǐng)域、不同階段行使著不同性質(zhì)的權(quán)力，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，有必要從依法行政特別是法律保留的角度予以審視。

依法設(shè)立并運(yùn)轉(zhuǎn)的委員會(huì)是龐大的科層制行政組織的一部分，對(duì)民眾的權(quán)益保障與認(rèn)知滿足具有重要作用，多數(shù)委員會(huì)在促進(jìn)行政活動(dòng)的正確性方面具有集思廣益的作用。委員會(huì)一旦不能穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)其目的，可能降低公眾對(duì)行政組織的整體信任度?！耙蝗绯晌姆ㄖ瓢l(fā)揮穩(wěn)定的社會(huì)行為規(guī)范般，法制化的公共組織部門(mén)架構(gòu)，將成為人民如何認(rèn)識(shí)并使用政府機(jī)關(guān)的基本認(rèn)知架構(gòu)，其內(nèi)涵的政府功能與近用管道一旦為大眾接受并成為社會(huì)記憶，任何的改變非止引起民眾的不快、難適應(yīng)，更可能造成失望、挫折與疏離?！盵20]（p.116）問(wèn)題是，法律安定性是否要求所有層級(jí)的行政組織均須由法律規(guī)定？這是一個(gè)關(guān)涉法律保留范圍的問(wèn)題。

法律保留意指特定領(lǐng)域的國(guó)家事務(wù)應(yīng)保留由立法者以法律規(guī)定，行政權(quán)惟依法律的指示始能決定行止?；驌Q另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，指特定領(lǐng)域的行政行為，非有法律依據(jù)不得為之[21]（p.118）。它不僅僅是一個(gè)行為法與程序法上的理論概念，亦適用于組織行政的層面。無(wú)論是根據(jù)全部保留說(shuō)、干預(yù)保留說(shuō)、折中說(shuō)，還是參照德國(guó)司法實(shí)踐中居于主流觀點(diǎn)的重要性理論，以及由此發(fā)展出的功能結(jié)構(gòu)判斷模式，有關(guān)組織行政的權(quán)力都不可能完全實(shí)現(xiàn)“法律之外無(wú)行政”的狀態(tài)，其中必然存在一個(gè)重要性的階梯或者大小取舍的判斷問(wèn)題?！皬臋?quán)利本質(zhì)來(lái)看，國(guó)家機(jī)關(guān)的具體組織權(quán)應(yīng)系行政權(quán)，而非立法權(quán)，透過(guò)法律保留的方式加以規(guī)定，僅屬‘立法權(quán)對(duì)‘行政權(quán)的合法性監(jiān)督。故只要能從民主合法性上加以監(jiān)督，組織立法權(quán)范圍似應(yīng)求其限縮，而多授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行有調(diào)整組織之權(quán)。亦即法律不妨僅規(guī)定國(guó)家組織最上層之結(jié)構(gòu)及組織總員額，至其下級(jí)組織即員額容許法律授權(quán)由行政機(jī)關(guān)自行訂定，以收彈性之效?！盵19]（p.183）此種觀點(diǎn)排除了全部保留的適用，不過(guò)對(duì)法律在組織行政領(lǐng)域的規(guī)范密度問(wèn)題卻未展開(kāi)討論。

理論上，組織行政領(lǐng)域的權(quán)力分為形成權(quán)、設(shè)立權(quán)與機(jī)構(gòu)權(quán)三項(xiàng)。形成權(quán)即創(chuàng)設(shè)何種行政機(jī)關(guān)完成行政任務(wù)，屬于最上層、最抽象、最關(guān)鍵的政治決策，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使;設(shè)立權(quán)則是在立法已經(jīng)設(shè)置行政機(jī)關(guān)的前提下，為該行政機(jī)關(guān)制定組織通則的權(quán)力，仍應(yīng)屬立法權(quán)范疇;至于機(jī)關(guān)內(nèi)部的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、參謀機(jī)構(gòu)、幕僚機(jī)構(gòu)等編組的設(shè)置與運(yùn)轉(zhuǎn)等，屬于最下面的層次，原則上可以由行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政規(guī)則的方式自我調(diào)整。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者認(rèn)為：“官署即使重要，還不是行政主體內(nèi)部唯一有資格被稱(chēng)為重要機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)類(lèi)別。有些機(jī)關(guān)，雖然不是官署，但是因有權(quán)參與行政決定的作成，甚至其所作成的決定實(shí)際上無(wú)異于官署本身的決定，因而也有被評(píng)價(jià)為重要的可能，如各機(jī)關(guān)的訴愿審議委員會(huì)便屬于這種情況?！盵21]（p.211）這實(shí)際是主張將對(duì)于行政決定具有關(guān)鍵作用的一部分內(nèi)部機(jī)構(gòu)也納入法律保留范圍。

如果說(shuō)法律保留原則為行政組織劃定了基線，那么基線以下則是行政有權(quán)自我形成的領(lǐng)域，機(jī)關(guān)有權(quán)力以最適宜于行政任務(wù)之達(dá)成為原則來(lái)決定機(jī)構(gòu)設(shè)置等事項(xiàng)。

首先，這是與法律保留相對(duì)應(yīng)的行政保留的一部分。行政保留的憲法基礎(chǔ)在于權(quán)力分工原則，國(guó)家權(quán)力相互分離、彼此制衡，沒(méi)有任何國(guó)家機(jī)構(gòu)有權(quán)宣稱(chēng)其唯一代表民眾，擁有全部的國(guó)家權(quán)力。國(guó)家機(jī)構(gòu)之間不僅有相互牽制的一面，還應(yīng)相互尊重，“應(yīng)避免不當(dāng)干涉其他核心權(quán)力之行使，并尊重其決策（決定）”[22]（p.127）。行政作為國(guó)家職能的組成部分，具有憲法上的獨(dú)立功能即實(shí)踐性與靈活性，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員管理、預(yù)算編制及審計(jì)監(jiān)督等領(lǐng)域，其自主性不宜受到繁瑣的控制與限縮。

其次，賦予行政機(jī)關(guān)在組織上的自我形成權(quán)亦符合行政自身的規(guī)律?！叭祟?lèi)透過(guò)組織的觀念運(yùn)用大規(guī)模人力，無(wú)論是為了促進(jìn)效率、生產(chǎn)力，還是確保質(zhì)量改善，提供可預(yù)期性，都說(shuō)明了組織的工具理性?xún)r(jià)值。但對(duì)于公共組織來(lái)說(shuō)，組織設(shè)計(jì)就是目的，與憲政所揭示對(duì)人民的承諾有關(guān)。”[20]（p.116）行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置只有適應(yīng)其管轄事項(xiàng)的性質(zhì)與繁簡(jiǎn)程度，才能在機(jī)制上體現(xiàn)出靈活與經(jīng)濟(jì)，從而促進(jìn)行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

最后，行政機(jī)關(guān)在組織設(shè)置上的自主性有利于基本權(quán)利的保障。不受控制的機(jī)構(gòu)權(quán)可能成為一種病態(tài)的拖累，進(jìn)而催生出行政系統(tǒng)的官僚主義。而機(jī)構(gòu)權(quán)一旦運(yùn)用得當(dāng)，也可能有利于民眾基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)或使其得到更好的保障，從而被認(rèn)為是基本權(quán)利“組織保障功能”客觀面向的具體化。

基于前述認(rèn)知，現(xiàn)代國(guó)家必須透過(guò)依法創(chuàng)設(shè)的行政組織治理公共事務(wù)，這是沒(méi)有爭(zhēng)議的，但如果法律對(duì)行政的結(jié)構(gòu)形式與功能職責(zé)的限定過(guò)于細(xì)密，則必然束縛行政機(jī)關(guān)再設(shè)計(jì)的彈性空間，形成所謂“規(guī)則泛濫”與“規(guī)則赤字”共存的問(wèn)題。為避免機(jī)構(gòu)權(quán)“逃逸”于依法行政之外，解決方案有二。其一，行政機(jī)關(guān)應(yīng)確立人員資格的標(biāo)準(zhǔn)并設(shè)計(jì)有關(guān)行政合法性與正確性的內(nèi)部擔(dān)保機(jī)制。例如，機(jī)構(gòu)的工作人員應(yīng)具有一般法律知識(shí)，同時(shí)應(yīng)對(duì)組織業(yè)務(wù)范圍內(nèi)所涉及之法規(guī)擁有一定熟稔度之專(zhuān)業(yè)能力，內(nèi)部結(jié)構(gòu)應(yīng)具有業(yè)務(wù)合法性之內(nèi)部調(diào)控機(jī)制[23]（p.36）。其二，行政機(jī)關(guān)仍應(yīng)制定具有組織法性質(zhì)或者作為組織法延伸的規(guī)則，以此確保安定性的實(shí)現(xiàn)。“此種設(shè)置上采職權(quán)彈性主義方式，符合時(shí)代潮流強(qiáng)調(diào)委任立法及組織自主之專(zhuān)家行政和責(zé)任政治精神?！盵24]

五、 對(duì)委員會(huì)的過(guò)程規(guī)制

從動(dòng)態(tài)角度審視，委員會(huì)在行政組織領(lǐng)域的功能展開(kāi)，可以歸納為設(shè)立與運(yùn)轉(zhuǎn)兩個(gè)階段，不同階段均應(yīng)建立相應(yīng)的規(guī)制機(jī)制。

（一）設(shè)立階段的規(guī)制

機(jī)關(guān)型委員會(huì)的設(shè)立涉及一級(jí)政府組織架構(gòu)的變動(dòng)，必須恪守法律保留，這是前述組織行政范疇內(nèi)的形成權(quán)與設(shè)立權(quán)問(wèn)題。已有文獻(xiàn)對(duì)此涉足，如有學(xué)者認(rèn)為，委員會(huì)與部局應(yīng)有所區(qū)分，區(qū)別有管理事項(xiàng)、組織形式以及會(huì)議決定制度三個(gè)方面[25]，凡是涉及全局性、綜合性事項(xiàng)，組織形式由主任、副主任、委員組成，實(shí)行會(huì)議議決制的，宜稱(chēng)為委員會(huì)，否則應(yīng)設(shè)置為部局。也有人提出，“行政機(jī)關(guān)是實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制還是委員會(huì)負(fù)責(zé)制，需要根據(jù)行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)予以明確規(guī)定”[26]（p.401）。更為具體的觀點(diǎn)是，在準(zhǔn)立法與準(zhǔn)司法性的行政機(jī)關(guān)、監(jiān)管壟斷性的行政機(jī)關(guān)、小城鎮(zhèn)管理機(jī)關(guān)推行委員會(huì)制[2]。上述研究盡管角度不同，但均圍繞是否應(yīng)在特定領(lǐng)域設(shè)立委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)這一中心問(wèn)題。委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)有其特點(diǎn)，“其建制精神是要讓其能獨(dú)立、公正地行使職權(quán)，以確保決策上的高度專(zhuān)業(yè)化，去政治化或兼顧政治與社會(huì)之多元價(jià)值”[27]（p.90）。但是否設(shè)立委員會(huì)制行政機(jī)關(guān)本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家任務(wù)的組織形式選擇問(wèn)題。我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)家任務(wù)內(nèi)容十分豐富，既有保障與尊重人權(quán)、履行政府基本職能，也有四個(gè)現(xiàn)代化、五個(gè)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，同時(shí)還有建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)并實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興等。實(shí)現(xiàn)這些任務(wù)的組織建制的選擇具有典型的立法裁量性質(zhì)，即立法者設(shè)計(jì)特定體制時(shí)，除有違反立法權(quán)的界限外，享有斟酌政治情況、社會(huì)發(fā)展等因素自我形成的空間。既然法律已經(jīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的規(guī)定，目前可行的方案是通過(guò)運(yùn)轉(zhuǎn)程序的優(yōu)化最大程度吸收委員會(huì)制的某些優(yōu)點(diǎn)。

對(duì)于設(shè)立在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的委員會(huì)而言，在法律有明確規(guī)定時(shí)，它的設(shè)立并無(wú)疑義。如果法律并無(wú)明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有基于機(jī)構(gòu)權(quán)或行政保留進(jìn)行自主設(shè)置的權(quán)力，其意義有三。一是通過(guò)對(duì)行政權(quán)的內(nèi)部分割實(shí)現(xiàn)自我規(guī)制。行政機(jī)關(guān)將其權(quán)力切割為決策、執(zhí)行、監(jiān)督、咨詢(xún)等職能，再將不同的職能分配給不同的機(jī)構(gòu)行使，至于不同機(jī)構(gòu)的具體建制可以由行政機(jī)關(guān)根據(jù)其所承擔(dān)職能的性質(zhì)決定。以《行政處罰法》為例，該法僅規(guī)定“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。集體討論的組織形式當(dāng)然包括設(shè)立委員會(huì)之類(lèi)的機(jī)構(gòu)，不過(guò)依法該機(jī)構(gòu)的參加人員限于行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人員。實(shí)踐中，已經(jīng)有不少行政機(jī)關(guān)建立“行政處罰委員會(huì)”等類(lèi)似機(jī)構(gòu)。如中國(guó)證監(jiān)會(huì)《行政處罰委員會(huì)組成辦法》第三條規(guī)定，“行政處罰委員會(huì)委員由中國(guó)證監(jiān)會(huì)的工作人員和證券、期貨交易所等其他機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家組成，由中國(guó)證監(jiān)會(huì)聘任”;第四條規(guī)定，“行政處罰委員會(huì)實(shí)行主審—合議的案件審理制度，行政處罰案件由1名委員主審，2名委員合議。重大、疑難、復(fù)雜案件由行政處罰委員會(huì)集體討論、研究”。這顯然已不同于《行政處罰法》的規(guī)定。二是應(yīng)對(duì)科層制行政組織的碎片化困境?！艾F(xiàn)代行政與企業(yè)組織體系采取專(zhuān)業(yè)化的部門(mén)形態(tài)，構(gòu)成專(zhuān)業(yè)化的隔閡與部門(mén)本位功能的問(wèn)題，會(huì)議及委員會(huì)可以促進(jìn)協(xié)調(diào)合作的功能，而維持組織活動(dòng)及功能的系統(tǒng)作業(yè)?！盵28]傳統(tǒng)的行政活動(dòng)具有典型的行業(yè)管理色彩，其面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題時(shí)存在信息鴻溝、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。體現(xiàn)整體性治理思維的具有協(xié)調(diào)功能的委員會(huì)便是旨在促進(jìn)行政一體性的組織形式。許多委員會(huì)在重大工作項(xiàng)目、專(zhuān)項(xiàng)工作中都承擔(dān)著積極的推進(jìn)職能，最典型者如各地建立的招商引資工作委員會(huì)，其組成部門(mén)涉及公安、國(guó)土、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急管理等大多數(shù)部門(mén)。三是尊重不同內(nèi)容的行政權(quán)的特有運(yùn)作規(guī)律。如咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，“不是按照委員會(huì)的形式，由社會(huì)各界杰出人士及專(zhuān)家組成，而是按照首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的模式建立，難以真正發(fā)揮智囊團(tuán)的作用”[26]（p.376）。再如行政裁決機(jī)構(gòu)，“行政裁決是解決民事糾紛的法律制度，要讓當(dāng)事人感覺(jué)到公正，行政裁決機(jī)構(gòu)就必須要有獨(dú)立的、不受各種勢(shì)力干擾作出裁決的地位”[26]（p.1937）。

（二）運(yùn)轉(zhuǎn)階段的規(guī)制

委員會(huì)制的最大優(yōu)點(diǎn)是“委員會(huì)制在處理事務(wù)時(shí)，有較多的自主與自由，合乎民主精神”[29]（p.228）。目前，我國(guó)名為委員會(huì)實(shí)為首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)幾乎都處理著關(guān)涉全局性、綜合性的事務(wù)，享有重大事項(xiàng)的行政決策權(quán)甚至是行政立法權(quán)，首長(zhǎng)掌控的裁量權(quán)相當(dāng)可觀，行使不當(dāng)可能成為具有破壞力的“合法傷害權(quán)”。有學(xué)者早前已經(jīng)敏銳地注意到，“過(guò)去理解行政機(jī)關(guān)為何要實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是從行政效率的角度來(lái)認(rèn)識(shí)的，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)經(jīng)常要面對(duì)各種突如其來(lái)的社會(huì)情勢(shì)，如果采用集體負(fù)責(zé)制，容易貽誤時(shí)機(jī)?？墒?0年來(lái)的實(shí)踐表明，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制容易導(dǎo)致權(quán)力過(guò)分集中，滋生腐敗”[30]。這就要求我們不僅要對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的利弊形成更為精細(xì)的認(rèn)識(shí)，而且應(yīng)通過(guò)決策的流程設(shè)計(jì)和對(duì)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)內(nèi)容的具體限定，破除首長(zhǎng)的專(zhuān)斷?！读⒎ǚā放c《重大行政決策程序暫行條例》在這方面已有規(guī)定?！读⒎ǚā返诎耸臈l規(guī)定，部門(mén)規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)會(huì)議決定;《重大行政決策程序暫行條路》第三十條規(guī)定，決策草案應(yīng)當(dāng)經(jīng)常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論，行政首長(zhǎng)在集體討論的基礎(chǔ)上作出決定。因此，對(duì)機(jī)關(guān)型委員會(huì)而言，當(dāng)下的問(wèn)題是要探索會(huì)議決定或會(huì)議討論的基本要求、具體程序，使委員會(huì)制因素融入會(huì)議制度，并使其與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有效銜接。例如，委員會(huì)的行政首長(zhǎng)應(yīng)在立法或重大行政決策進(jìn)入程序之前，確定會(huì)議決定或討論的形式——成員多數(shù)決還是形成多數(shù)意見(jiàn)后僅供首長(zhǎng)參考，如果是前者，即便是首長(zhǎng)也不能推翻會(huì)議的結(jié)果。

對(duì)于機(jī)構(gòu)型委員會(huì)而言，有觀點(diǎn)認(rèn)為，“咨詢(xún)性委員會(huì)及參與性委員會(huì)對(duì)于層級(jí)性的行政系統(tǒng)不致產(chǎn)生如何的影響，所以毋庸就該等委員會(huì)之行政監(jiān)督問(wèn)題，作進(jìn)一步的說(shuō)明”[31]（p.226）。此種觀點(diǎn)有割裂委員會(huì)議決與行政首長(zhǎng)決策關(guān)系之嫌。事實(shí)上，委員會(huì)的議決是行政決策中的重要環(huán)節(jié)，其“一招不慎”可能導(dǎo)致首長(zhǎng)的“滿盤(pán)皆輸”。因此，有必要加強(qiáng)治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)，確保委員會(huì)制在機(jī)構(gòu)層面的有效運(yùn)作。

第一，完善人員的進(jìn)入、退出與日常管理制度。人員是委員會(huì)中最重要的資源。委員會(huì)的人員究竟是同質(zhì)還是異質(zhì)，應(yīng)該視委員會(huì)的類(lèi)型而定。涉及救濟(jì)的，應(yīng)以同質(zhì)性為主，由具有法律素養(yǎng)的人員（法律職業(yè)共同體）擔(dān)任委員。而大多數(shù)委員會(huì)，人員如果過(guò)于同質(zhì)，甚至于充滿老面孔，極易產(chǎn)生“團(tuán)體思考癥”，只有異質(zhì)且有互補(bǔ)的互動(dòng)才能帶來(lái)觀念的交換：澄清已有觀點(diǎn)、刺激新想法、科學(xué)地分析問(wèn)題。同時(shí)，也要考慮如何把有利害關(guān)系的人阻隔在委員會(huì)議決程序之外。以美國(guó)的食品藥品管理局（FDA）為例，新藥上市之前，它會(huì)召集內(nèi)部的咨詢(xún)委員會(huì)議，以便作出正確決定，然而委員會(huì)的委員可能和藥商之間具有財(cái)務(wù)利益關(guān)系，其公正性屢受爭(zhēng)議，由此導(dǎo)致食品藥品管理法的修正，除非符合例外要件（例如討論問(wèn)題是原則性、通案的一般議題，不屬于會(huì)影響特定產(chǎn)品或廠商利益的特定議題），有財(cái)務(wù)利益的成員禁止參與委員會(huì)討論。為確保排除效果，成員在參與特定議題前，要申報(bào)自己的財(cái)務(wù)利益并由FDA對(duì)外公開(kāi)，接受監(jiān)督[32]。

第二，完善委員會(huì)的議事程序。在現(xiàn)實(shí)中，許多委員會(huì)的運(yùn)作，一方面存在“會(huì)而不議，議而不決”的問(wèn)題，即便有討論也是所謂“后半截”或者迎合性的，“一個(gè)群體有幾個(gè)乖乖牌試圖去取悅領(lǐng)導(dǎo)者的支配感，會(huì)因而阻礙對(duì)解決方案的開(kāi)放及誠(chéng)實(shí)的討論”[33]（p.211）;另一方面也存在委員被收買(mǎi)或受到不當(dāng)影響，意圖干擾行政決策的現(xiàn)象。因此，在議事程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)確保委員會(huì)委員參與的公正性、發(fā)表意見(jiàn)的充分性、表決的獨(dú)立性，避免出現(xiàn)所謂“虛假共識(shí)”或“俘獲型決策”。

第三，提高委員會(huì)的決定效力。我國(guó)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，故內(nèi)部機(jī)構(gòu)所作的決定對(duì)首長(zhǎng)并無(wú)拘束力，首長(zhǎng)依法有權(quán)依法定程序?qū)ξ瘑T會(huì)的決定進(jìn)行更改。當(dāng)然，如果行政機(jī)關(guān)制定的外部性規(guī)則規(guī)定，首長(zhǎng)必須按照委員會(huì)的意見(jiàn)作出決策，基于行政自我拘束與信賴(lài)保護(hù)的原理，首長(zhǎng)的更改屬于違法。

第四，開(kāi)展委員會(huì)的損益評(píng)價(jià)。在實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)中，內(nèi)部的委員會(huì)首先是一種資產(chǎn)，能夠?yàn)樾姓Q策的合法性與正確性提供重要資源，協(xié)調(diào)不同機(jī)構(gòu)或人員的關(guān)系，促進(jìn)組織的共同學(xué)習(xí)，并提高機(jī)關(guān)適應(yīng)環(huán)境與情況的能力。然而，委員會(huì)絕非解決行政問(wèn)題的靈丹妙藥，其自身有先天的缺陷或“負(fù)債”，Janis曾將委員會(huì)的病癥概括為八個(gè)方面：有不能反駁的幻覺(jué)，身處委員會(huì)的個(gè)人對(duì)明顯的危險(xiǎn)過(guò)分樂(lè)觀，忽略危機(jī)感;輕視警訓(xùn)和否定性反饋，為其輕視行為尋找合理性;具有高度的道德目的，成員不敢超越道德作出決定;對(duì)危機(jī)或威脅的分析陳舊老套;不敢超越規(guī)則作出深入廣泛的探討;對(duì)該反對(duì)的事情默不作聲;沒(méi)有養(yǎng)成批判思考的習(xí)慣;對(duì)違反法律原則與不符組織環(huán)境的決定不愿說(shuō)出所了解的[34]。這些病癥造成的后果是，當(dāng)外部情勢(shì)發(fā)生變化時(shí)，委員會(huì)往往不能及時(shí)因應(yīng)，限制對(duì)問(wèn)題解決方案的尋求，回避對(duì)所有可行方案的全面分析;最為嚴(yán)重的情況下，委員會(huì)可能成為行政首長(zhǎng)推諉問(wèn)題或逃避的機(jī)制，借委員會(huì)減輕自身責(zé)任與壓力。例如，現(xiàn)實(shí)中的許多協(xié)調(diào)性委員會(huì)并未起到部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)作用，反倒是導(dǎo)致對(duì)制度內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)制的棄用及集體為違法行為“開(kāi)綠燈”的后果。此外，“組織乃有機(jī)體，除非有重大外來(lái)壓力，否則在本位主義下，經(jīng)常是日益擴(kuò)張編制與執(zhí)掌，甚少任其萎縮或輕易裁撤”[24]（pp.43-46）。對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的委員會(huì)，除了法律明確要求設(shè)立的以外，應(yīng)按時(shí)進(jìn)行損益評(píng)價(jià)，不斷調(diào)整、清理，這也符合近年來(lái)我國(guó)法治政府建設(shè)的基本做法。

六、結(jié)語(yǔ)

委員會(huì)雖然不是行政組織領(lǐng)域的常態(tài)現(xiàn)象，但是在客觀上又符合現(xiàn)代國(guó)家政府運(yùn)作所強(qiáng)調(diào)的專(zhuān)業(yè)理性與民主參與等理念，具有一定的正面功能。為使其達(dá)到最佳效果，有必要進(jìn)行積極的過(guò)程規(guī)制。如果考慮到委員會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)穿梭于政治與行政、決策與執(zhí)行之間，觀察視角需要更加立體化、多面化，這是下一步的研究方向。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

“A Familiar Stranger”：Committee Phenomenon in the Field of Administrative Organizations

Du Guoqiang

（Northwest University of Politics and Law， Xian Shanxi 710163）

Abstract：

The committee is an objective phenomenon in the field of administrative organization in our country. According to its legal status， the committee can be divided into organtype committee and unittype committee. The committee exercises powers of different natures in different fields and stages， and is an important part of the national governance system. It is necessary to examine the existence and legality of the committee from the perspective of the lawbased administration， especially the reservation of law. In order to realize the convergence between the committee and the construction of the rule of law government， the process regulation should be carried out from the two stages of establishment and operation.

Key words：

committee， committee system， administrative organization， administrative organ