公共行政中的理性主義

王鋒

摘 要：

現(xiàn)代社會深受理性主義的宰制。作為理性化最為明顯的領(lǐng)域，公共行政也深受理性主義的影響。理性化的組織結(jié)構(gòu)以及行政行為進一步發(fā)展出行政管理的技術(shù)主義、管理主義與職業(yè)主義。在理性主義行政的運轉(zhuǎn)之下，相應(yīng)的行政氣質(zhì)，即技術(shù)化、科學(xué)化的行政管理也逐漸形成。而理性主義的公共行政排除了價值、道德的觀照，將公共行政視為純粹的技術(shù)化操作。公共行政的技術(shù)化操作導(dǎo)致公共行政管理中的道德冷漠、責(zé)任的碎片化及對價值、意義等的回避。只要理性主義還在社會生活中占據(jù)支配地位，就很難指望短時間內(nèi)消除理性主義在公共行政領(lǐng)域的影響。

關(guān)鍵詞：公共行政;理性主義;行政氣質(zhì)

中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）03-0011-07

不可否認，作為一種理論，理性主義在今天取得了支配性地位，對整個社會產(chǎn)生了深遠影響。作為社會一部分的公共行政也不能不受理性主義的影響。那么，理性主義在公共行政下如何發(fā)揮作用？其內(nèi)在的機理是什么？理性主義在公共行政領(lǐng)域有什么表現(xiàn)？理性主義對確定性的渴望與公共行政所追求的確定性相合拍，也必然要求公共行政把確定性做為自己的目標(biāo)。如此，理性主義也就要求行政組織和行政行為的理性化，在此基礎(chǔ)上進一步發(fā)展出行政管理的技術(shù)主義、管理主義與職業(yè)主義。正如理性主義不是人類生活的全部，理性主義也不是公共行政的全部。公共行政領(lǐng)域把理性主義貫徹到底，導(dǎo)致行政管理對道德、價值等問題的回避，從而產(chǎn)生了我們所看到的意料之中和意料之外的后果。

一、確定性追求：理性主義行政的目標(biāo)

在韋伯看來，西歐社會生活的理性化首先在于自由勞動的理性組織方式，而這種理性化生產(chǎn)勞動的組織形式進一步要求普遍化的規(guī)則與管理，這就引發(fā)理性化的法律及理性化的行政管理。在這一連串連鎖反應(yīng)中，社會生活的理性化才確立起來，理性的算計及理性的狡黠才成為社會生活的精神氣質(zhì)。韋伯指出，“沒有這種理性的資本主義勞動組織方式，所有這一切，即便有可能，也絕對不會具有同等的意義，尤其不會有與之相聯(lián)系而產(chǎn)生的現(xiàn)代西方社會結(jié)構(gòu)及其全部特殊問題。精神的核算與籌劃（這是其他一切事情的基礎(chǔ)）只是在自由勞動的基礎(chǔ)上才是可能的”[1]（p.8）。他進一步指出，“

合理的法律結(jié)構(gòu)和行政管理結(jié)構(gòu)的重要性是毋庸置疑的。因為合理的現(xiàn)代資本主義不僅需要技術(shù)生產(chǎn)手段，而且需要一種可靠的法律體系和按章行事的行政管理制度?！盵1]（p.24）。在韋伯看來，理性化的法律與理性化的行政管理在西方社會的理性化過程中扮演了極其重要的角色，沒有這種理性化的法律與行政管理，理性化的組織便無法穩(wěn)定下來，進而也就無法實現(xiàn)整個社會的理性化。正是在這個意義上，韋伯進一步指出，生產(chǎn)的理性化必然引起法律與行政管理的理性化，進而推展到社會生活的其他領(lǐng)域，理性化必然滲透到技術(shù)、科學(xué)、軍事等領(lǐng)域[1]（pp.10-11）。

如果我們沿著韋伯的思路繼續(xù)思考，行政管理的理性化在社會生活的理性化當(dāng)中扮演了極其重要的角色，而社會生活的理性化又進一步要求行政管理的理性化。我們進一步的問題是，行政管理自身理性化的邏輯是什么？行政管理理性化首先要解決的一個前提性問題就是，行政管理是否可以理性化？這個問題是由威爾遜與古德諾兩人來回答的。威爾遜認為行政不同于政治，盡管行政管理的任務(wù)是由政治決定的，但“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域，它與政治領(lǐng)域的那種混亂和沖突相距甚遠”[2]（p.14）。古德諾則進一步明確指出，政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執(zhí)行[3]（p.15）。既然行政管理是一個純事務(wù)性的領(lǐng)域，是不折不扣地執(zhí)行政治命令，那么，行政管理就是一個純粹執(zhí)行命令的工具。這樣，威爾遜、古德諾通過政治與行政二分，把價值排除在行政管理之外，導(dǎo)致行政管理基本的善就是效率。正如古德諾所說，“在行政管理科學(xué)中，不論是私人行政還是公共行政，其基本的‘善是效率。行政科學(xué)的基本目標(biāo)是用最可能少的人力與物力完成身邊的工作。這樣效率就成為行政管理價值序列當(dāng)中的第一公理”[4]（p.201）。威爾遜認為，行政學(xué)研究的目的在于揭示政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作，以及政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用與能源方面用盡可能少的成本去完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鱗2]（p.1）。

既然行政管理只關(guān)涉如何高效、經(jīng)濟地完成政治意志，而與價值無涉，那么它首先要有一種有效的組織形式，這種組織形式就是韋伯所推崇的理性官僚制。在韋伯看來，它是“一種充分發(fā)達的官僚體制……精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進行嚴格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時，比起所有合議的或者名譽職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達到最佳的效果”[5]（p.296）?，F(xiàn)代文化的發(fā)展迫切需要可預(yù)期的普適性規(guī)則。而“充分發(fā)展的官僚體制在某種特殊意義上，也處于‘不急不躁的原則支配之下。它的特殊的、受資本主義歡迎的特性，使這種可預(yù)計性發(fā)展得更為充分，它越是‘脫離人性，發(fā)展就更為充分”[5]（p.297）。

如果說韋伯找到了使理性化行政管理得以實現(xiàn)的組織形式，那么此后，行政管理的理性化則進一步從兩個層面展開。其一是行政管理內(nèi)部的職能分工以及行政管理本身的專業(yè)化。法約爾認為“管理就是實行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制”[6]（p.5）。古利克則在法約爾的基礎(chǔ)上，把行政管理的職能由管理的五項職能拓展為七項職能，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告和預(yù)算，也就是我們所熟悉的POSDCRB[7]（p.114）。法約爾、古利克等關(guān)于管理的五要素說影響深遠，之后的管理過程學(xué)派都按照這五種要素來理解行政管理，直到今天，行政管理也基本上是按照這種職能劃分來進行的。也正是在這個基礎(chǔ)上，隨著社會公共事務(wù)的日益紛繁復(fù)雜，人事管理、財政管理、審計管理等專業(yè)性比較強的行政管理部門才逐漸發(fā)展起來。我們今天所看到的行政管理學(xué)科的繁榮以及行政管理學(xué)科之下眾多分支學(xué)科的發(fā)展，在某種意義上是這種理性化行政的延續(xù)。

其二是行政行為的理性化。如果說行政管理職能的理性化意味著還只是從靜態(tài)的意義上揭示行政管理的理性化，那么行政行為的理性化則意味著從動態(tài)的意義上揭示行政管理的理性化。正如韋伯所說，“文官的榮譽所在，是他對于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那樣，能夠忠實地加以執(zhí)行。即使這命令在他看來有誤，而在他履行了文官的申辯權(quán)后上司依然堅持命令時，他仍應(yīng)忠實執(zhí)行”[8]（p.76）。韋伯在這里想表達的是對官員行為的預(yù)期性期望，即通過理性的法律約束，使行政官員的行為能擺脫前現(xiàn)代社會中那種偶然的、依賴個人意志的、隨意性較強的狀態(tài)而具有可預(yù)期性，擺脫情感、意志等非理性因素而達到理性化。當(dāng)達爾通過規(guī)范價值、人的行為及不同的社會文化環(huán)境三個方面的分析，憂心忡忡地認為行政管理還不能成為科學(xué)時，西蒙的理論工作就在于通過理性化決策，使行政擺脫原來那種僅僅是執(zhí)行政治命令的傳統(tǒng)形象，把行政管理當(dāng)作一個過程來看待，使行政管理本身在某種意義上真正成為科學(xué)。

西蒙通過事實與價值的二分，進一步從理論上排除了行政管理的價值負擔(dān)，把行政管理當(dāng)作理性選擇的過程。西蒙認為，決策意味著行為主體完整地“描述每個備選策略所產(chǎn)生的各種結(jié)果，并對這些結(jié)果進行比較。他必須從各個層面上了解他行為的變化可能導(dǎo)致的變化，必須使用無限延伸的時間、無限擴展的空間和無窮的價值觀來探究各種行為結(jié)果”[9]（p.71）。按照西蒙的理解，決策就是對各種方案可能發(fā)生概率的判斷，這種判斷當(dāng)然是建立在對事實進行描述、分析然后進行抉擇的基礎(chǔ)上，這意味著決策是一個科學(xué)、理性的過程。西蒙在隨后對其理論做了進一步修正，他說：“人們都希望決策過程最好細分成兩個主要階段。第一階段包括中間價值體系的擴展和對中間價值相對權(quán)重的評價。第二階段包括根據(jù)這個價值體系比較各種可行的行動方案。第一階段顯然要考慮道德和事實兩方面的因素;而第二階段就只考慮事實問題?！盵9]（p.53）從實際情況來看，由于人們知識累積的有限性，西蒙也不得不對其理論做進一步的修正，即完全理性的行政人是不存在的，至多只是有限理性的行政人在進行決策，這樣決策也就不是完全理性的，而是各方政治利益進行妥協(xié)與博弈之后達到的一種滿意狀態(tài)。如果說古典公共行政正是如西蒙所批評的行政諺語那樣，那么通過他的努力，公共行政第一次建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，獲得了如同自然科學(xué)那樣的確定性，行政管理真正從經(jīng)驗走向了理性，公共行政的理性化被推進到了一個新的階段。正因如此，我們說，公共行政的理性主義不僅意味著理性化的組織結(jié)構(gòu)和理性化的組織過程，還意味著行政行為能夠體現(xiàn)出確定性。總之，理性主義在公共行政中的實現(xiàn)就是排除公共行政中的偶然性和任意性，追求公共行政的確定性。

二、技術(shù)化與專業(yè)化：理性主義行政的表現(xiàn)

公共行政的理性化使威爾遜的設(shè)想成為現(xiàn)實，在將價值從行政管理領(lǐng)域排除之后，行政管理成為純粹的事務(wù)性領(lǐng)域和執(zhí)行命令的工具。在對行政管理的事務(wù)性理解中，行政管理中的理性主義表現(xiàn)為技術(shù)主義、管理主義與專業(yè)主義。

當(dāng)我們把行政理解為執(zhí)行政治命令的工具時，也就發(fā)展出一整套規(guī)則和要求，即公共行政應(yīng)高效而又經(jīng)濟地執(zhí)行命令。既然行政管理是一個執(zhí)行命令的領(lǐng)域，其核心就應(yīng)為如何有效地完成目的，因而它就必然要排除價值判斷。這樣，公共行政的理性精神就蛻化為一種技術(shù)理性、一種工具理性，它所關(guān)注的就是如何用技術(shù)化手段去優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，進行科學(xué)的組織功能安排，甚至通過行政改革高效地完成政治所設(shè)定的目標(biāo)?！八麄儽仨毦倪x擇最適當(dāng)?shù)氖侄稳ミ_成交給他們?nèi)ネ瓿傻哪康?。他們需要使用理性去選擇最快速、最廉價、風(fēng)險最少的道路，以便達到指定的地點。他們需要把與任務(wù)相關(guān)的目的和行為同與任務(wù)不相關(guān)的目的和行為區(qū)分開來，挑出能夠更接近目的的行為……他們需要衡量和計算。事實上，他們需要成為理性計算的頂級大師?！盵10]（p.69）“他們絕對不能做的是偏離清醒、堅持以任務(wù)為中心的理性道路;不要因為憐憫、同情、羞恥、良心、對‘目標(biāo)的支持或反感而轉(zhuǎn)向”，“由官員執(zhí)行和完成的災(zāi)難的特點與其說是陳腐……不如說是理性”[10]（p.69）。理性化的行政管理可以有效地解決人類所面臨的風(fēng)險與威脅，使人類居住的社會始終處于可控狀態(tài)。這樣，在對公共行政的事務(wù)性理解之中，就發(fā)展出了行政管理的技術(shù)主義。

由于關(guān)注點在于如何有效實現(xiàn)目標(biāo)，采取各種各樣的行政技術(shù)也就不足為怪了，甚至借助于現(xiàn)代技術(shù)，行政管理的技術(shù)性特點也表現(xiàn)得更為淋漓盡致。也正是在這個意義上，威爾遜說，“如果我看到一個殺氣騰騰的人在敏捷地磨著一把刀子，我可以借用他磨刀的方法，而用不著借用他可能用刀子犯謀殺罪的動機。同樣，如果我見到一個徹底的君主主義者很好地管理著某一個公共機關(guān)，我可以學(xué)習(xí)他的辦事方法，而無需改變我作為共和主義的特點。他可以為他的國王效勞，而我卻將繼續(xù)為民眾服務(wù)。但是我卻希望能像他為其統(tǒng)治者服務(wù)那樣為我的統(tǒng)治者服務(wù)”[2]（p.25）。威爾遜充分認識到了行政管理技術(shù)性的一面，這種技術(shù)性的一面在隨后的行政管理理論與實踐中得到了片面發(fā)展，而在把價值性一面排除在行政管理之外以后，科學(xué)化的行政管理以及行政管理技術(shù)又更進一步地得到了充分發(fā)展，這即是行政管理中的技術(shù)主義。問題的關(guān)鍵在于，在新公共管理的旗幟之下，公共行政的技術(shù)主義又有所抬頭。這也正是張康之教授所擔(dān)憂的問題，“由于科學(xué)技術(shù)的發(fā)展（如網(wǎng)絡(luò)平臺的引入等），由于行政管理自身也發(fā)展出了新的管理技術(shù)（如績效管理等方式的廣泛應(yīng)用），又使公共行政領(lǐng)域中的技術(shù)主義重新建立起了信心”[11]（p.306）。

如果我們把行政管理理解為對社會公共事務(wù)的管理，那么公共行政的管理性一面又充分體現(xiàn)出來，并在此基礎(chǔ)上發(fā)展出公共行政的管理主義。懷特指出：“公共行政研究的起點應(yīng)以管理為基礎(chǔ)，而非以法律為基礎(chǔ)，因此我們應(yīng)多加注意‘美國管理學(xué)會的活動，而不必太在乎法院的各項判決。”[12]（p.18）懷特所強調(diào)的公共行政的管理主義傳統(tǒng)一直被延續(xù)下來。全鐘燮指出：“無論是在20世紀(jì)的工業(yè)社會還是在今天的后工業(yè)社會，國家治理都強調(diào)理性、科學(xué)和技術(shù)的行動。”[13]（p.17）以理性為核心的管理主義仍然是公共行政運轉(zhuǎn)的核心要素。盡管管理的途徑已經(jīng)被頻繁地證明越來越不適合日益復(fù)雜的后工業(yè)社會，但行政管理在應(yīng)對復(fù)雜的社會公共問題時，仍舊自覺不自覺地“過度依賴工具和技術(shù)手段，控制政策制定進程，設(shè)計各種選擇，動員民眾和評估績效，以此尋求解決問題和變革政府的答案”[13]（p.19）。從行政管理的實踐來看，既然是管理，無論是私人管理還是公共管理，都應(yīng)按照法約爾的管理職能進行劃分。對行政管理體系內(nèi)部進行進一步的職能劃分，不管這種劃分是以功能為基礎(chǔ)，還是以直線制、地域或者管理對象為基礎(chǔ)，其實質(zhì)都是一樣的，即對社會公共事務(wù)的管理。只要出現(xiàn)新的社會事務(wù)，只要社會有這樣的需求，就應(yīng)對之進行事無巨細的管理，這就發(fā)展出了管理型組織、管理型行政乃至管理型政府。

這意味著管理主義下的公共行政“使用嚴格刻板的程序和技術(shù)，以產(chǎn)生能夠促進規(guī)劃和制定決策的知識;客觀指標(biāo)被用作衡量沖突化解、問題解決和變革的基礎(chǔ)”[13]（p.70）。管理型行政、管理型政府強調(diào)自上而下的控制，強調(diào)政府對社會、對人的控制。在這里，政府變得更加強勢，并演變成對社會公共事務(wù)事無巨細的控制。在面對后工業(yè)社會中所發(fā)生的危機事件時，政府及行政管理者仍然以管理主義、技術(shù)主義的思維定式去解決?！懊鎸邮幍沫h(huán)境變遷，管理的范圍增大了，管理的復(fù)雜性增強了。許多行政管理者反而變得被動反應(yīng)和保守，而不是富有前瞻性和創(chuàng)新性?！麄兊哪繕?biāo)是從一個財政年度到下一個財政年度，維持政府系統(tǒng)及其工作職位。危機設(shè)計過程低估了危機解決途徑的長期意義，政府將注意力固定在短期的需要上?！盵13]（p.68）以至于當(dāng)我們碰到問題時，無論是新問題，還是老問題，無論是現(xiàn)代社會中的問題，還是后現(xiàn)代社會中的問題，我們都希望政府管理起來，而不會深入分析問題產(chǎn)生的根源以及政府是否必要、是否應(yīng)當(dāng)進入這些領(lǐng)域。管理主義意義上的公共行政，其核心在于管理與控制，在于控制組織活動中出現(xiàn)的不確定性。在處理復(fù)雜社會問題的過程中，政府及行政管理者越來越依賴于技術(shù)化的手段，如組織結(jié)構(gòu)功能的調(diào)整、組織幅度的調(diào)整以及公共政策的修正等。伴隨著各種管理手段的頻繁應(yīng)用，行政管理至少產(chǎn)生了三個結(jié)果，即“（1）越來越多地運用理性和工具的方案來解決組織問題;（2）越來越多的集中化政策制定;（3）越來越少的人文關(guān)懷和價值關(guān)懷。這些解決方案的實施導(dǎo)致了更多管理權(quán)力的形成和更多技術(shù)手段的使用，以此來控制組織活動的進程”[13]（p.179）。

公共行政的技術(shù)主義、管理主義，邏輯地要求行政管理具有專業(yè)主義，即在公共行政專業(yè)化基礎(chǔ)之上發(fā)展起來的基于專業(yè)化而形成的對專業(yè)的尊重，這種專業(yè)主義實質(zhì)上是承認專業(yè)知識的權(quán)威性，進而由掌握專業(yè)知識的專家來進行決策，其結(jié)果是把行政管理中的專業(yè)主義發(fā)揮到極致。這其中有一個前置性條件，即承認行政管理能夠成為一個專業(yè)。事實上，當(dāng)行政管理不斷地從管理那里尋找其知識資源時，也正不斷地把自身推向日益精致的專業(yè)化方向。正如全鐘燮所說，“政府創(chuàng)造了職業(yè)化，它讓職業(yè)具有合理性，它支持所有形式的職業(yè)化努力，它雇用數(shù)量永遠在增長的職業(yè)人員。職業(yè)專家為公共機構(gòu)提供了知識、培訓(xùn)和領(lǐng)導(dǎo)，影響著公共政策進程，決定著許多公共機構(gòu)的結(jié)構(gòu)。在公共服務(wù)中，職業(yè)專家能獲得權(quán)力顯然是由于他們所受的專業(yè)化培訓(xùn)和擁有的知識。依靠這種權(quán)力，職業(yè)專家就具有了他們領(lǐng)域中的專業(yè)化語言和信息，他們自然而然地想控制決策過程，創(chuàng)造出他們所代表的公共機構(gòu)的政策”[13]（p.4）。正是在這個意義上，行政管理中的專家委員會、公共服務(wù)外包等則在某種意義上秉承了行政管理中的專業(yè)主義。

公共行政的復(fù)雜性在于，它是眾多專業(yè)領(lǐng)域的綜合，涉及許多專業(yè)知識與技能，公共行政需要專業(yè)精神，意味著行政管理本身首先應(yīng)當(dāng)被作為一個專業(yè)化領(lǐng)域來看待。這一方面是因為行政管理具有管理的屬性。盡管行政管理曾遭遇過“合法性危機”，但其發(fā)展歷史一再向我們顯示它的獨立性，這種獨立性意味著我們需要尊重作為管理的行政管理本身的客觀規(guī)律性。另一方面是因為現(xiàn)代社會公共事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，各種公共事務(wù)都有自己的特殊性與特定規(guī)律。即使在行政管理內(nèi)部，行政組織規(guī)模的擴大也使得行政管理內(nèi)部出現(xiàn)再專業(yè)化的趨勢，如教育、公共衛(wèi)生、公共財政、社會福利、公共交通等領(lǐng)域與部門都具有很強的專業(yè)性，這就要求我們?nèi)チ私狻⑹煜み@些不同領(lǐng)域與部門所需要的專業(yè)知識與專業(yè)本身的規(guī)律，而不是盲目進行決定。因為對行政管理者來說，其本身所擁有的知識是有限的，即使他了解這些知識，也需要對這些領(lǐng)域的知識有一種敬畏感，需要秉承專業(yè)精神，根據(jù)專業(yè)要求、按照專業(yè)倫理來進行管理、操作與決定。

公共行政中的理性主義與社會生活中的理性化相互激蕩，在行政組織與行政人員中形成一種穩(wěn)定的氣質(zhì)，這種氣質(zhì)就是一種固定、刻板、被動、服從的精神。這就是理性主義所期望的確定性，也是理性主義對建立在科層制基礎(chǔ)上的公共行政的期許，即行政管理意味著確定性，代表著某種秩序。現(xiàn)代公共行政之所以接納理性主義，很大程度上源于傳統(tǒng)社會中行政權(quán)力的任性，這種任性代表著某種偶然與不確定性，而現(xiàn)代社會需要的恰恰是確定性，排除偶然。這也就能理解為什么理性主義能被公共行政所接受。只要理性主義在社會生活中還占據(jù)支配地位，公共行政中的理性主義就會依然存在，這種行政氣質(zhì)也仍舊會存在于行政人員身上。

三、去道德化：理性主義行政的后果

當(dāng)我們把理性貫徹到底，理性原來所代表的預(yù)期并沒有隨之而至。理性“不但遠不能消除人類生存環(huán)境中令人討厭的任意性、偶然性及不可理解性，還重新帶來并強化了那些偶然性、無目標(biāo)性和不可預(yù)見性”[10]（p.91）。理性主義代表秩序、代表著一種確定性，但現(xiàn)實問題是理性不僅沒有控制自然，沒有控制社會，沒有控制人自身，沒有帶來所預(yù)想的那種確定性，反而使這種不確定性得到強化。“理性指導(dǎo)的行為不僅沒有被推到自然法則的高度，反而它的后果被降格到了沒有理性的自然的水準(zhǔn)。自然災(zāi)害并沒有變得更像道德過失‘在原則上可以管理;相反，那些不道德的領(lǐng)域卻變得或被發(fā)現(xiàn)越來越像‘典型的自然災(zāi)害;像它們一樣危險，不可預(yù)見、不可預(yù)防、不可理解，對人類的理性和希望具有免疫力?！盵10]（p.93）

隨著社會理性化程度的加深，隨著從工業(yè)社會向后工業(yè)社會的演進，原來被寄予希望的理性化行政管理在某種程度上成為批判的對象。理性主義在行政管理中體現(xiàn)得越充分，因理性化而導(dǎo)致的消極后果就會表現(xiàn)得越明顯。

首先，理性化行政導(dǎo)致道德冷漠。如前所述，理性化行政通過事實與價值二分，把行政轉(zhuǎn)化為對事實的描述與分析，從而把價值排除在行政管理過程之外，也排除了道德判斷，用鮑曼的話就是“道德去技能化”。或者說正是理性化的行政管理導(dǎo)致處于行政管理體制中的行政管理者失去了道德判斷能力或者根本不愿意進行道德判斷。如鮑曼所說，“對于致力于追求行政體制的完美模式的機構(gòu)而言，不管其官員身上還保留多少道德良知，其運作都不會受其影響。因為行政體制是理性和秩序的高度體現(xiàn)，它反對由道德激發(fā)的行為，認為它和秩序概念與理性戒律相對立，甚至認為它們是不相容的”[10]（p.95）。正如韋伯所坦承的那樣，官員的榮譽在于不折不扣地執(zhí)行上級的命令，無論這命令是對還是錯，因而行政官員的道德就在于服從命令，這是對行政道德的最好詮釋，因而行政體制需要的是遵守規(guī)則，而不是道德判斷，也正因如此，理性化行政導(dǎo)致對道德的麻木，甚至在某種意義上，理性化行政內(nèi)在地隱含著對道德的排除[10]（pp.94-95）。

如果說工業(yè)社會通過理性化行政的操弄，把道德判斷排除在行政管理之外，那么后工業(yè)社會則通過技術(shù)的努力與加強進一步使“道德鎮(zhèn)靜”獲得了同樣的效果，使道德冷漠更為嚴重?！暗赖骆?zhèn)靜為道德沖動提供了表面上的便捷出口，也為道德困境提供了權(quán)宜之計，同時還通過把責(zé)任轉(zhuǎn)移給技術(shù)工具使行為人對這種道德沖動和道德困境都不必擔(dān)負責(zé)任”，它使人們的道德良知休眠，并使人們在道德困境面前回避道德，“讓這些行為人在面對要求一定程度自我否定和自我犧牲的困難選擇時，失去道德的武裝”[10]（p.97）。后工業(yè)社會中的理性化行政造成對道德的無視并使人們心安理得，沒有任何道德上的負擔(dān)。

其次，理性化行政還意味著責(zé)任的碎片化。雖然韋伯強調(diào)理性官僚制導(dǎo)致信念倫理向責(zé)任倫理的轉(zhuǎn)換，但問題是，責(zé)任倫理在官僚制的運行中不僅無法完全實現(xiàn)，相反，它還導(dǎo)致了行政責(zé)任的碎片化?！靶姓w制非常有效地把‘對什么負責(zé)替換成了‘對誰負責(zé);把對行為影響的對象負責(zé)換成了對上級負責(zé)”。[10]（p.95）通過這種不經(jīng)意的轉(zhuǎn)換，行政管理的責(zé)任變得不再是以整體化而是以碎片化的形式呈現(xiàn)。不同于企業(yè)，政府管理中的行為是由許多人共同做出的集體行為，這意味著對行政管理來說，要非常清楚地確定不同行為者的責(zé)任邊界非常困難。更進一步，建立在工業(yè)社會基礎(chǔ)上的行政管理普遍實行的是職能分工制，行政管理內(nèi)部的職能分工導(dǎo)致責(zé)任以體制化的方式被分割并由不同的職能部門來承擔(dān)。由此，行政責(zé)任的碎片化就被體制化了，雖然對行政管理的責(zé)任劃分進行了各種完善，但當(dāng)要去追究行政管理者的責(zé)任時，我們會發(fā)現(xiàn)光是確定責(zé)任主體就已非常困難，更別說去區(qū)分不同主體之間的責(zé)任程度了。

最后，公共行政中的理性主義還引發(fā)心靈的虛空。如前所述，事實與價值的二分使公共行政能方便地將價值從行政管理中排除出去，使行政管理變成一個純技術(shù)性的活動。同時，通過將知識與技術(shù)混為一談，行政管理中的技術(shù)主義得到進一步強化。在將理性置換成工具理性、技術(shù)理性的過程中，公共行政進一步遠離了價值、意義，而成為純粹的技術(shù)工作。它只是用一個希望成功的理性主義計劃代替另一個已經(jīng)失敗了的理性主義計劃，它只關(guān)注當(dāng)下，關(guān)注成本與收益之間的比較，關(guān)注如何以最小的投入帶來最大、最好的結(jié)果，這種結(jié)果是當(dāng)下的、即時的。因而，當(dāng)我們把政府與企業(yè)進行比較時，我們看到一個很有意思的現(xiàn)象：企業(yè)非常注重文化建設(shè)，也投入了很多資源去進行文化建設(shè);政府雖然是由最有文化的人來組成的，但很少關(guān)注文化建設(shè)，至少不像企業(yè)那樣公開或者專門注重文化建設(shè)。之所以如此，就在于理性主義行政本身對意義、文化的排斥。我們不能通過“更真誠、更深刻的理性主義來避免它的錯誤”，“它不僅導(dǎo)致特殊的錯誤，而且它也使心靈本身干涸：靠戒律生活最終產(chǎn)生理智的不誠實”[14]（p.31）。當(dāng)韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中憂心忡忡地說專家沒有靈魂、縱欲者沒有心肝時，他實際上已經(jīng)預(yù)見到充分發(fā)展的理性主義，尤其是技術(shù)理性、工具理性在社會中整體性滲透所帶來的后果，即對價值、意義等問題的回避。

作為一種現(xiàn)代精神，理性主義具有超越特殊性的普遍性特點，任何想成為現(xiàn)代國家的民族都無法回避這一特征。公共行政的理性主義在不同民族具有不同的地方性和民族性，但作為一種現(xiàn)代性的精神樣態(tài)卻是一致的。這就是理性主義對確定性的追求。歐克肖特認為，“理性主義專注于確定性。技術(shù)和確定性在他看來是不可分隔地連在一起的，因為確定的知識，在他看來，是不需要在他自身之外尋找確定性的;知識，就是不僅以確定性終，而且也從確定性始，確定性貫徹始終的知識”[14]（p.11）。在歐克肖特看來，追求確定性的理性主義，背后隱藏著一個邏輯，即理性主義所追求的是一種技術(shù)化的知識。在這種對知識技術(shù)化的確認當(dāng)中，公共行政被當(dāng)作一種技術(shù)，一種可以通過培訓(xùn)而不斷地為不同人所應(yīng)用的治國技術(shù)。正是在這個意義上，歐克肖特指出：“理性主義者認為，一切人類活動中所含有的唯一知識要素是技術(shù)知識，我稱之為實踐知識的東西實際上只是一種無知，如果它不是實際有害的話，可以忽略不計。對于理性主義者來說，‘理性的霸權(quán)意味著技術(shù)的霸權(quán)?！盵14]（p.11）

正如歐克肖特所說，只要整個社會環(huán)境還是理性主義的，那么行政管理在氣質(zhì)上必然還是理性主義的。當(dāng)代社會明顯具有理性主義的氣質(zhì)，任何想成為現(xiàn)代國家的民族都無法回避這種特征。“所有當(dāng)代政治都深深感染了理性主義……不僅我們的政治罪惡是理性主義的，而且我們的政治美德也是如此。我們的種種計劃在目的與特性上大體是理性主義的;但更重要的是，在政治上，我們整個的精神態(tài)度都類似地被決定了……理性主義不再只是政治上的一種風(fēng)格，它已經(jīng)成了一切應(yīng)受尊重的政治的風(fēng)格標(biāo)準(zhǔn)。”[14]（p.20）歐克肖特在這里僅就政治進行論述，但作為政治的一部分，與政治難解難分的行政管理，其理性主義特質(zhì)又何嘗不是如此呢？“如何整合不同研究途徑所擁有的價值、結(jié)構(gòu)與程序安排以及技術(shù)方法。對此尚無良法，這也是為什么我們?nèi)蕴幵谑致房诘脑?。”[12]（p.589）而當(dāng)社會進入后工業(yè)時代時，行政管理所面臨的最大困境就是如何跳出工具理性、技術(shù)理性的思維定式，在行政管理過程中凸顯自身的價值性，并且如何實現(xiàn)價值與技術(shù)性兩者的有效結(jié)合。在此基礎(chǔ)上，改變行政管理者的氣質(zhì)，使之養(yǎng)成超越技術(shù)理性的精神氣質(zhì)，從而能在對行政管理的境遇化理解中，不再以一種機械化的方式，而是以差異化的方式，積極主動地行政作為，使作為主體的行政管理者的主體性得到更為充分的呈現(xiàn)。

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[責(zé)任編輯：張英秀]

Rationalism in Public Administration

Wang Feng

（China University of Mining and Technology， Xuzhou Jiangsu 221116）

Abstract：

The modern social life is deeply dominated by rationalism. As the most obvious area of rationalization， public administration is also deeply influenced by rationalism. The rational organization structure and administrative behavior further developed the technical doctrine， managerialism and occupational doctrine of administration. Under the operation of rational administration， it formed the corresponding administrative temperament， namely technical， scientific administration. And rationalism public administration excludes contemplation of value， morality， regarding the public administration as a pure technical process. The technical operation of public administration resulted in moral indifference， the fragmentation of responsibility and the avoidance of value and significance. Since the rationalism is still predominates in social life， it is difficult to expect to eliminate the influence of rationalism in the field of public administration in a short time.

Key words：

public administration， rationalism， administrative temperament