背離理性：公共行政學演進的隱匿線索

摘要：現(xiàn)代公共行政是依據(jù)理性的原則建構(gòu)起來的，理性主義也是公共行政研究中的主導思潮。在20世紀，許多公共行政學者一直存有背離理性的沖動，并在非理性主義的方向上付出了許多努力，使背離理性構(gòu)成了公共行政學演進的一條隱匿線索。在理性主義與非理性主義的反復交鋒中，理性主義不斷受到?jīng)_擊，行政理性的概念也越來越呈現(xiàn)出了相對性和不確定性。隨著女性主義思潮的引入，學者們背離理性的努力進入了對公共行政進行非理性建構(gòu)的階段，并提出了關(guān)懷型政府等理論方案。

關(guān)鍵詞：公共行政；理性主義；非理性主義；關(guān)懷型政府

中圖分類號：D63文獻標識碼：A

文章編號：1008-7168（2015）05-0003-08

每一種社會形態(tài)都包含了一種支配性的價值，同時不可避免地也會有許多競爭性的價值。每一種社會形態(tài)的主導理論與主流意識形態(tài)都試圖將自身的支配性價值說成是普世性的和永恒性的價值，但在現(xiàn)實中，任何社會形態(tài)的支配性價值都處于眾多競爭性價值的挑戰(zhàn)與沖擊之中。這種挑戰(zhàn)與沖擊不會一下子就成功，甚至可能在很長一段時期內(nèi)都無法動搖支配性價值的支配地位，但隨著社會自身的不斷復雜化，隨著越來越多新的治理問題的不斷涌現(xiàn)，基于支配性價值的制度建構(gòu)必然日益顯現(xiàn)出不適應(yīng)性，從而催生出更多的競爭性價值；而這些不斷增加的競爭性價值又必然會削弱支配性價值的影響力，促使社會朝著背離支配性價值的方向前行。工業(yè)社會也不例外。而工業(yè)社會的治理模式建立在官僚制這種理性組織和制度的基礎(chǔ)上，隨著官僚制的不斷完善和擴張，理性的精神逐漸滲透進社會治理的每一個細節(jié)之內(nèi)，使每一項社會治理活動都呈現(xiàn)出理性的特征。然而，就在理性勢如破竹地征服了工業(yè)社會中所有制度化的治理活動時，許多學者一直存有一種背離理性的沖動。在公共行政這個高度理性化的實踐和研究領(lǐng)域，學者們也擁有這樣的沖動，并在20世紀后期越來越多地將其轉(zhuǎn)化為行動。在背離理性的行動中，學者們向我們展示了根據(jù)道德價值來重建公共行政的可能性，這種可能性是我們今天需要加以重視的。

一、理性主義受到?jīng)_擊

公共行政是依據(jù)理性的原則而建構(gòu)起來的，對此，學術(shù)界不存在什么爭議。雖然19世紀后期的文官制度改革是一場主要受道德理由驅(qū)動的運動，但作為其結(jié)果的文官制度本身是一項理性化的制度，是在功績制的理性原則下建立起來的一個職位體系。在20世紀初期的科學管理運動中，一方面通過不斷細化的職位分類，文官制度作為一個分工—協(xié)作體系的理性化程度得到進一步提高；另一方面隨著古利克提出了著名的管理七要素，行政作為一個組織過程而在其每一個階段上都被賦予了更多的理性內(nèi)容。由此，在靜態(tài)和動態(tài)兩個方面，理性都在公共行政中牢牢地扎下了根，確立起了其作為公共行政支配原則和主導精神的地位。

在那個意識形態(tài)高度對立的年代，當列寧宣稱布爾什維克俄國也需要“泰勒制”的時候，他的宣言表明的正是時代對于技術(shù)理性與工具主義的狂熱。

根據(jù)懷特（Orion F. White）與麥克斯萬（Cynthia J. Mcswain）的觀點，“二戰(zhàn)”前后，在朝向理性主義的競賽中，當時世界上的所有先進國家都被塑造成了一個個“技術(shù)專家的社會”[1]（p.24）。同時，理性精神體現(xiàn)在公共行政研究中就變成了一種科學追求，從文官制度改革時代的伊頓（Dorman Eaton）與威爾遜到科學管理時代的威洛比與古利克，在公共行政學的早期歷史上留下過名字的學者幾乎無一不是行政科學的虔誠信徒。

事實上，只要以理性為宗旨，公共行政就必然會追求自身的科學化。

在理性精神的感染下，當時，“對于一種關(guān)于行政的科學——后來更精確地發(fā)展為行政科學——的可能性，人們由始至終都抱有樂觀”[2]。

理性主義雖然一路凱歌行進，但是也很快就迎來了它的背離者。在“霍桑實驗”中，亨德森等人發(fā)現(xiàn)：“無論在原始的還是在發(fā)達的社會中，工作中的人際協(xié)作一直都依賴于一種非邏輯的社會規(guī)范的進化，它調(diào)節(jié)著人們間的關(guān)系以及他們對彼此的態(tài)度。堅持一種關(guān)于生產(chǎn)的純經(jīng)濟邏輯——尤其當這種邏輯經(jīng)常受到改變時——將會妨礙上述規(guī)范的發(fā)展，并因而在群體中產(chǎn)生一種人際挫敗的感覺。這種人際挫敗導致了一種較低層次社會規(guī)范的形成，它又將阻礙經(jīng)濟邏輯的實現(xiàn)。”[3]（pp.115116）換句話說，理性的作用實際上有賴于非理性因素的支撐，當這種非理性因素在制度設(shè)置與組織設(shè)計中受到排斥時，也會反過來阻礙理性邏輯在組織中的實現(xiàn)。有鑒于此，自20世紀30年代以來，組織研究中興起了一支人際關(guān)系學派，要求將被科學管理運動忽視的那些非理性的人際關(guān)系因素也納入組織研究中來，以獲得對組織過程和行政過程的更加科學的認識。由此，科學管理學派與人際關(guān)系學派展開了一場關(guān)于科學標準的爭論，在這場爭論中，非理性因素被確認為科學研究對象的合法地位，理性因素則失去了在科學話語中的壟斷權(quán)。此后，作為理性精神的體現(xiàn)，科學追求仍然支配著整個組織研究，但是人們關(guān)于行政科學的認識開始走向了非理性化，并將一些非理性的價值融入了科學追求之中。

在1946年出版的經(jīng)典教科書《公共行政要素》中，萊瑟森（Avery Leiserson）對傳統(tǒng)行政科學觀發(fā)起了挑戰(zhàn)，他認為：“把行政科學視為描述了可衡量的對象、單元或要素間的不變關(guān)系的一整套正式條文的觀點對大多數(shù)研究者和實踐者而言并沒有什么用處?！盵4]（p.48）與之相反，在民主制度中，行政科學絕不僅僅是一個定義的問題；它將永遠是一個生活與奮斗的問題?！鼘殡S著行政官員見解和能力的增強而成長，其標志是行政官員找到了使他們的項目與他們的顧客即公眾和政治上級間相互沖突的需求與觀念相適應(yīng)的方法[4]（pp.4950）。在這里，回應(yīng)性——包括對政治上級的回應(yīng)性和對普通公眾的回應(yīng)性——這一政治價值被加入到了行政科學的觀念之中，從而沖淡了“科學”一詞所蘊含的理性意味。從此以后，行政科學不僅要求事實描述的準確性，而且要求對政治上級和普通公眾的適當回應(yīng)與協(xié)調(diào)，以保證特定政府項目的順利推進。無疑，從理性主義的立場看，這樣的行政科學觀是不科學的，這種不科學的行政科學觀的出現(xiàn)表明，理性主義的立場已經(jīng)受到了當時一些主流學者的背離。

需要指出的是，在萊瑟森這里，回應(yīng)性的價值是暗含在他關(guān)于行政科學的表述中的，并沒有作為一個概念提出，所以，它雖然已經(jīng)被融入到了行政科學的觀念之內(nèi)，但并沒有成為理性的一個抗衡者。到20世紀70年代，經(jīng)歷過60年代末的“新公共行政運動”，威斯特（William F. West）則可以公開宣稱回應(yīng)性是與理性并列的一項行政價值了。威斯特看到，在“二戰(zhàn)”以來的行政發(fā)展中，“行政決策體系的邊界已變得模糊或更易滲透，或已被擴展得超越了機構(gòu)本身而將通常被視為‘環(huán)境的要素包括了進來，如利益集團、其他機構(gòu)與法院”[5]（p.348）。在這些“環(huán)境”要素不斷增強的壓力下，行政決策已經(jīng)不可能僅僅考慮事實因素，而且必須在各種外部機構(gòu)提供的說服性信息之間進行價值判斷了?！凹热灰庾R到行政過程包含了價值判斷，那么，我們就可以很容易地得出機構(gòu)決策應(yīng)當反映社會利益間的相互影響的觀點。由此，對回應(yīng)性的要求得以產(chǎn)生，并作為行政的指導原則而與理性展開了競爭。”[5]（p.345）至此，理性作為公共行政支配性原則的地位也受到了動搖。

對理性的背離不僅體現(xiàn)為發(fā)現(xiàn)了理性之外的價值，同樣體現(xiàn)在對理性本身的審視之中。20世紀50年代，著名學者費富納（John M. Pfiffner）在一門研究生課程上指導學生分析了332例實際的行政決策，從中得出了關(guān)于行政理性的一些新認識。在傳統(tǒng)觀念中，“理性的決策被視為一個收集所有相關(guān)事實、討論各種行動方案與選擇可以帶來最優(yōu)結(jié)果者的過程，它的思考過程是一種排除了情感和潛意識的大腦活動。它被視為一個排除了人的同情與情緒的冷冰冰的計算過程”[6]（p.126）。但經(jīng)過對上述實際決策的具體分析，費富納與他的學生們發(fā)現(xiàn)：“行政理性不同于理性的正統(tǒng)觀念，因為它的確考慮了一系列額外的事實。這些事實與情感、政治、權(quán)力、群體動力、人格以及精神健康有關(guān)。”[6]（p.126）在這里，情感等傳統(tǒng)上被視為非理性的因素也被納入行政理性的概念之中，從而顛覆了人們關(guān)于理性決策的認識。根據(jù)這種新的認識，理性決策并不是純事實性的，它并不排斥決策者個人性的價值，而這種包含了決策者個人價值的決策“從某個角度來看，它甚至比傳統(tǒng)模型更加理性，因為它考慮了各種各樣的數(shù)據(jù)”[6]（p.128）。這一認識在西蒙與阿吉里斯的爭論中也得到了體現(xiàn)。針對阿吉里斯從與費富納相似的角度而對行政理性主義所做的批評，西蒙回應(yīng)道：“重視理性，賦予理性以高度的重要性，并不意味著滿足于現(xiàn)狀，也不意味著拒斥情感。它確實反對依賴于沖動和直覺來告訴我們說，我們應(yīng)該尋求怎樣的社會變革?！盵7]（p.107）在這段話中，作為行政理性的堅定支持者，西蒙雖然仍然認為理性是比沖動和直覺更“好”的一種價值，但理性本身已經(jīng)不排斥沖動、直覺等感性因素了。由此，理性的概念受到了相對化，變得具有了不確定性。通過這種相對化，行政理性仍然支配著公共行政的實踐與研究，但這種理性本身已不再完全是自我解釋的，呈現(xiàn)出通過其他概念而得到解釋與建構(gòu)的可能，事實上也需要在其他概念中得到解釋與建構(gòu)了。當理性是一種“絕對命令”時，我們用它來評判一切，而無須考慮其具體的含義。反之，當理性本身也需要借助于其他概念來使自己得到理解時，它就不再是行政機構(gòu)及其官員在做出決策和采取行動時唯一需要考慮的因素了。

二、理性與非理性的交鋒

在韋伯那里，現(xiàn)代化被視作一個理性化的過程，而在公共領(lǐng)域，政府過程的理性化在很大程度上是以“企業(yè)化”的形式展開的。以建立了理性化的人事制度的文官制度改革為例，在后人看來，19世紀“七八十年代的文官制度改革運動……就其目的而言，本質(zhì)上是道德的與政治的”[8]。但在當時的人們看來，它是一場“根據(jù)企業(yè)原則來經(jīng)營公共實業(yè)”[9]，“把企業(yè)原則應(yīng)用于公共事務(wù)”[10]（pp.226227）旨在促進政府過程的企業(yè)化——從字面來看，也就是使政府與企業(yè)更加相似的運動。在當時人們的觀念中，企業(yè)已經(jīng)是一種理性程度非常高的組織類型，而由于政治活動本身的非理性，政府過程在理性程度上是比較低的。因此，人們希望通過將政治與行政分開，通過將行政建構(gòu)成一個不受政治干擾的獨立部門來在政府中形成一個可以與企業(yè)相媲美的理性活動領(lǐng)域。事實上，通過這樣的改革，政府的理性程度在整體上也的確得到了很大的提升。此后，在文官制度改革所設(shè)定的制度框架下，“公共機構(gòu)不得不引進可以單獨應(yīng)對現(xiàn)代行政之復雜性的專家。結(jié)果，專業(yè)和技術(shù)人員被吸納到了公共機構(gòu)之中；有組織的群體對更有效（同時成本更低）的運作施加了更大的壓力；而且，毫無疑問，城市居民的都市智慧也與日俱增——正是這些以及與之相關(guān)的許多條件共同創(chuàng)造了新公共行政”[11]（pp.45）。費富納在這里所說的新公共行政指的就是相對于19世紀中前期的非理性行政的理性化公共行政，它是19世紀后期以來一系列企業(yè)化取向的行政改革的產(chǎn)物。

如前所述，自“霍桑實驗”以來，公共行政研究中興起了一股背離理性的思潮，對理性主義的基本觀念做出了許多批評和矯正；但在實踐中，行政的理性化趨勢并未發(fā)生什么改變，反而在一輪輪的企業(yè)化浪潮中不斷得到加強。在美國，20世紀60年代初，肯尼迪上臺后推出了一系列加強政府與企業(yè)等社會組織關(guān)系的舉措，其中最重要的就是政府引入了由蘭德公司開發(fā)的“成本—收益”分析，并將其進行了改造，運用于政府預算制度改革，形成了“項目規(guī)劃預算”（PPBS）這種理性化的預算制度。1965年，鑒于PPBS每年可以為聯(lián)邦政府節(jié)省巨額財政支出的誘人前景，肯尼迪的繼任者約翰遜要求在聯(lián)邦機構(gòu)內(nèi)全面推廣PPBS，使其成為20世紀60年代公共行政研究中最重要的一個主題。此后，PPBS很快讓位于零基預算（ZBBS）這種被認為更加理性的預算方案，但作為其核心的成本—收益分析在美國政府中得到了日益廣泛的應(yīng)用，里根就曾出臺第12291號行政令，要求對所有重要規(guī)制（即預期經(jīng)濟影響達到和超過1億美元的規(guī)制）進行全面而有約束力的成本—收益分析，并由管理預算局負責審查所有分析結(jié)果。與19世紀后期的文官制度改革相比，20世紀六七十年代的行政理性化突出的是對行政目標與方案的定量化測量，它使公共行政的理性程度獲得了可描述性，而不再僅僅是一個可比較的范疇。與這種定量化發(fā)展相伴的是學術(shù)研究中實證主義的流行，并根據(jù)實證主義的觀念而對行政科學做出了一番新的闡釋，使行政科學研究在定量化的方向上迎來了前所未有的繁榮。

然而，行政理性的強勢擴張并沒能阻止反對者對它的背離。就在成本—收益分析、PPBS等理性技術(shù)在行政部門中得到廣泛運用的同時，公共行政研究中的反理性主義思潮也空前高漲。如費舍爾（Frank Fischer）所說，“20世紀60年代后期，對過于強調(diào)技術(shù)理性而犧牲了倫理和政治內(nèi)容的憂慮作為‘新公共行政文獻的首要主題而得以出現(xiàn)”[12]。與費富納所說的作為理性行政的新公共行政不同，

20世紀60年代末的新公共行政運動發(fā)現(xiàn)：“無論在其職業(yè)的方面，還是在其學科的方面，公共行政都必須發(fā)現(xiàn)一個用以定義自身和指導其核心貢獻的新基礎(chǔ)。用以描述理性工業(yè)化占據(jù)無可爭議的支配地位的時期的假定不再有效了。產(chǎn)生自一個以某種基本穩(wěn)定為特征的時期中的程序現(xiàn)在在許多情況下不僅是不切題的，而且完全就是錯誤的。以前被認為是進步的愿望現(xiàn)在則被一個流動社會中的大多群體視為一種退步?！盵13]（pp.119120）出于這一認識，新公共行政運動“拒絕關(guān)于人的實證主義與理性主義的觀點，而支持關(guān)于人的人本主義、存在主義/現(xiàn)象學的形象”[14]。它“希望公共行政的考慮更加細膩、敏銳和充滿人情味，希望公共行政的領(lǐng)域可以通過承認感情的重要性而得以擴大”[15]。作為一場學術(shù)運動，由于自身理論準備不充分，新公共行政運動很快歸于沉寂；但作為一場“青年暴動”，它培養(yǎng)了一大批具有反叛精神的年輕學者，為20世紀后期反理性主義思潮的壯大奠定了基礎(chǔ)。

費富納對行政理性的重新發(fā)現(xiàn)實際上是對理性概念的一種改造，而并沒有否定理性本身的價值；赫伯特·西蒙（ Herbert Simon）對理性內(nèi)涵的重述更直接，就是對理性價值的一種辯護。早期學者們雖然已經(jīng)邁出了背離理性的步子，但并沒有要取理性以代之的想法。在新公共行政運動之后，隨著批判主義、現(xiàn)象學等哲學流派的引入，公共行政學者對理性的反叛得到了更加系統(tǒng)的理論支持，相應(yīng)地也提出了更激烈的反叛主張，要求尋找理性的替代物了。

登哈特夫婦認為：“對理性行政模式的依賴造就了這樣一個知識系統(tǒng)，它所關(guān)注的是旨在促進控制與規(guī)制的社會和組織機制的發(fā)展?！盵16]即理性主義充當了行政控制的工具。雖然作為工具，理性本身并無善惡可言，但當它服務(wù)于控制的目的時，就變成了一種惡，這就是“行政之惡”。亞當斯（Guy B. Adam）與巴爾福（Danny L. Balfour）指出：“行政之惡的不同之處在于，它的真實面目是被掩蓋起來的，人們參與邪惡行為的同時，根本意識不到自己的不當之處。確實，普通大眾很可能只是在忠實地扮演自己的組織角色——本質(zhì)上做著周圍的人們認定的本分之事——但是一位明智的批判觀察者（通常是在事情過去一段時間后）卻會將他們所參與的事稱為邪惡。在更為惡劣的時候，即使在我們所謂的道德錯位的條件下，邪惡之事被很有說服力地重新定義為良善之事，因此普通大眾會非常愿意投入行政之惡的運動，還一心以為自己的行為不僅是對的，而且是善的?！盵17]（pp.1314）正如鮑曼在《現(xiàn)代性與大屠殺》中所分析的，在納粹對猶太人施行的大屠殺中，那些居于屠殺體制中的官僚可能只是履行了其所承擔的非常普通的技術(shù)職責，對于組織效率的實現(xiàn)而言，這種職責可能是合理的，甚至是合乎善的，但當這種職責最終服務(wù)于大屠殺的目的時，就變成了一種極大的惡。理性主義在道德上的不作為最終使自己淪為了惡的幫兇。

有鑒于此，法默爾提出了將公共行政的語言從理性轉(zhuǎn)向詩性，用想象替代理性的主張。法默爾認為：“制定規(guī)則和遵守程序的行為是現(xiàn)代性的理性化首要的工具；通過它們，理性被擴展到整個社會和整個行政過程?！盵18]（p.261）與之相反，想象則要偏離規(guī)則和程序，不是通過規(guī)則和程序來控制他人，而是通過向他人開放來使他人加入到對公共行政的建構(gòu)之中，最終確立起公共行政的他在性，使公共行政成為一種為他的存在。當然，如法默爾所說，想象的提出并沒有廢除理性，但當想象成為公共行政實踐和研究的基本原則時，理性的方法論地位就受到了動搖。換句話說，想象為公共行政提供了一種非理性的思維方式，它讓學者們可以暢想公共行政的其他可能性。在這個意義上，想象不止為理性提供了一種替代物，而是提供了無數(shù)種可能的替代物，因此，它是對理性主義的一種更加徹底的背離。

三、走向非理性的行政建構(gòu)

在邏輯上，對理性的背離最終導向的是對公共行政的非理性建構(gòu)，也就是要為公共行政尋找一種非理性的價值基礎(chǔ)，并在其之上進行制度的安排。根據(jù)古利克的理解，作為一種理性的實踐，公共行政的核心價值是效率——“效率是行政價值量表中的頭號原則”[19]（pp.192193）。而在馬克斯（Fritz Morstein Marx）看來，作為一種社會性的實踐，公共行政應(yīng)當將服務(wù)作為自身的價值基礎(chǔ)，它的職責在于“對所有人的公正服務(wù)”[20]（p.113）。并且，如果說效率是公共行政與私人行政作為理性實踐的共同特征的話，那么服務(wù)是公共行政履行其社會功能的獨特途徑?！胺?wù)動機并不是政府的獨有財產(chǎn)。今天，沒有一家大公司會忽視通過宣稱更高的服務(wù)來推銷自己的機會。我們每天都在廣播的插播廣告中聽到這樣的宣言，我們在電車與公共汽車的海報和流行雜志里瑯瑯上口的廣告中讀到它們。企業(yè)想去服務(wù)——就像政府一樣。然而，作為顧客和消費者，我們對于公共企業(yè)和公共機構(gòu)有著比私人企業(yè)愿意允許的多得多的直接控制。我們嚴密地注視著我們的公務(wù)人員，而且他們知道這一點。我們可以通過公開抱怨和立法拷問并對他們施以實質(zhì)性的懲戒。我們可以經(jīng)常過于輕率地做出抨擊，但正是這種我們習慣性地為政府的錯誤與失敗而保留的壞脾氣保證了行政官員的循規(guī)蹈矩。行政不能拒絕公眾檢查其賬本。我們則可以迫使行政機構(gòu)回應(yīng)我們的訴求?！盵20]（p.114）所以，企業(yè)雖然也會宣示其服務(wù)動機，但也僅僅只會宣示服務(wù)動機，而無法把服務(wù)作為與利潤、效率同等的價值前提，只有政府才可能把服務(wù)作為它的價值基礎(chǔ)。由此，服務(wù)作為一種獨立的價值而在公共行政研究中被提了出來，并在進一步的探討中衍生出“服務(wù)國家”的概念，預示了對公共行政進行非理性建構(gòu)的可能性。不過，在具體探討中，服務(wù)的概念經(jīng)常性地被等同為政府的一般行政活動，服務(wù)國家也逐漸被理解成了行政國家，從而被引入公共行政的理性主義傳統(tǒng)之中。馬克斯等人雖然在背離理性的過程中提出了服務(wù)的理念，但未能實現(xiàn)基于服務(wù)的行政建構(gòu)。

當今，在談到公共行政的規(guī)范性價值時，由弗雷德里克森在1968年的“明諾布魯克會議”上提煉出的“公平”一詞是最常被提到的，這次會議本身也早已成為公共行政規(guī)范研究的象征。不過，公平并不是一種非理性價值，相反，作為契約精神的社會化，它乃是一種高度理性的價值，是與更多表現(xiàn)出倫理屬性的服務(wù)不同的。也許正是由于公平概念的理性特征，它雖然一經(jīng)提出便被公認為新公共行政運動的理論主張，但實際上是與這場運動中的一支重要力量——具有明顯非理性主義傾向的現(xiàn)象學派的思想相悖的，這種矛盾也導致了新公共行政運動隨后的分裂。結(jié)果，缺乏理論建構(gòu)能力的弗雷德里克森雖然提出了社會公平的概念但無力對其加以論證，更具理論思維習慣的現(xiàn)象學派則不屑于對其發(fā)表意見。最終，公平概念的支持者不得不求助于羅爾斯，試圖沿用羅爾斯對公平原則的論證來證明公平概念在公共行政中的價值，從而進一步地強化公平概念的理性特征。這是因為，羅爾斯對“作為公平的正義”的論述采用的是理性主義的路徑，所謂“無知之幕”就是與“囚徒困境”一樣的一種理性化的制度設(shè)置。在這一設(shè)置下，被無知之幕遮蔽的人們之所以選擇“作為公平的正義”，并不是出于道德上的考量，而只是在囚徒困境中的一種理性選擇。所以，當公平的概念借助新公共行政運動而風靡全球時，實際上彰顯了公共行政中的理性主義傳統(tǒng)，雖然這場運動的一支重要參與者是具有非理性主義傾向的現(xiàn)象學派。這也再次表明，在公共行政研究中，理性主義是異常頑固的。此后，現(xiàn)象學派經(jīng)過不斷的分流而衍生出了后現(xiàn)代公共行政等更具非理性色彩的學者群體，但從許多以后現(xiàn)代主義自居的著作反復糾纏于民主、合法性、憲政等“高度現(xiàn)代主義”[21]的主題的情況看，這一派別的學者在思想傾向上也更接近于理性主義而不是非理性主義，或者說，他們雖然試圖從非理性主義的立場來理解和重構(gòu)公共行政，但未能找到正確去做的途徑。

對公共行政的非理性建構(gòu)可能是從女性主義發(fā)源的。在發(fā)表于美國《公共行政評論》雜志上的一篇論文中，斯蒂福斯（Camilla Stivers）對公共行政的性別形象做出了一種著名的區(qū)分，即“機關(guān)男人”

（Bureau Men）與“社區(qū)女人”（Settlement Women）的區(qū)分[22]，認為傳統(tǒng)公共行政是建立在“機關(guān)男人”的也就是理性的價值之上的，而要重建公共行政，就要用“社區(qū)女人”的也就是非理性的價值取而代之。這篇論文發(fā)表后，女性主義在公共行政研究中逐漸發(fā)展起來，在女性主義思潮中頗為流行的關(guān)懷視角也被引入公共行政領(lǐng)域。布爾涅（DeLysa Burnier）就從關(guān)懷視角出發(fā)而提出了“以關(guān)懷為中心的行政”的主張，試圖將關(guān)懷這一非理性的價值作為重建公共行政的基礎(chǔ)。不過，作為一種反現(xiàn)代主義和反理性主義的思潮，女性主義在反對前兩者的“宏大敘事”時也封閉了關(guān)懷的制度化途徑，如布爾涅就將關(guān)懷限定為官員與顧客、官員與公民以及官員之間的相互關(guān)系[23]，而不是一種制度范疇，因而并未討論以關(guān)懷為基礎(chǔ)的制度供給的問題。在恩格斯特（Daniel Engster）看來，對“關(guān)懷”的這種認識是不全面的?！半m然我們可以通過個人間的關(guān)懷關(guān)系來履行某些對他人的義務(wù)，但更多的則只能通過集體性的關(guān)懷制度與政策。我們關(guān)懷他人的道德義務(wù)因此催生了組織我們的政治、經(jīng)濟、國際以及文化制度的集體責任，以至少部分地支持關(guān)懷實踐與關(guān)懷那些有需要的個人?！盵24]（p.2）為此，恩格斯特提出了關(guān)懷型政府的概念，試圖在關(guān)懷這一非理性價值的基礎(chǔ)上進行政府模式的重建。

與關(guān)于政府的理性界定不同，恩格斯特認為，關(guān)懷型政府是一個道德實體，它的主要職能在于促進和擴展我們關(guān)懷自己與他人的能力，它的“首要目標是幫助人們生存、發(fā)展與避免不該有的或不必要的痛苦或苦難，使他們能夠成為一個正常的社會主體，能夠工作、關(guān)懷自己和他人、并追求美好生活的某些觀念”[24]（p.76）。出于這樣的目標，關(guān)懷型政府需要承擔三大任務(wù)：一是向個人提供他們單憑自己難以輕易獲得的公共物品，與可以保證他們自身安全和關(guān)懷自身以及他人之能力的必要權(quán)利；二是向人類生活不可避免的依賴性以及從對依賴他人的個人提供幫助中產(chǎn)生的依賴提供支持；三是向那些有能力卻無法通過自身的努力獲取關(guān)懷自身以及他們的依賴者的必要資源的個人提供額外的關(guān)懷。簡言之，出于人類生活不可避免的依賴性，政府需要對處于依賴關(guān)系尤其是這種關(guān)系中的弱勢方提供關(guān)懷。在恩格斯特看來，20世紀后期，福利國家以及作為福利國家理論表述的羅爾斯的自由福利理論（Rawlss Liberal Welfare Theory）也曾試圖向社會中的弱勢群體提供某種關(guān)懷，但它們采取的是再分配這種事后救濟的途徑，沒有將提高個人關(guān)懷自身及其依賴者的能力作為關(guān)懷工作的重點?；蛘哒f，福利國家及其理論關(guān)注的是公共物品和服務(wù)的分配，而不是公共物品和服務(wù)的提供方式，這正是關(guān)懷型政府特別強調(diào)的?！瓣P(guān)懷理論強調(diào)以一種關(guān)懷的方式提供物品和服務(wù)的重要性。這意味著將潛在的關(guān)懷受眾盡可能地吸納進項目的設(shè)計和執(zhí)行之中，并以一種靈活而分散化的方式支持家庭和個人關(guān)懷?！盵24]（p.95）換句話說，關(guān)懷型政府根本上意味著一種關(guān)懷式的提供公共物品與服務(wù)的方式。通過這種方式，它可以提高個人關(guān)懷自身及其依賴者的能力，從而促進社會成員之間更好的相互關(guān)懷，而不像在福利國家中一樣，所有人最終都不得不求助于政府的關(guān)懷。關(guān)懷理論確認了政府關(guān)懷社會成員的基本責任，但“關(guān)懷理論并不要求所有社會關(guān)懷都通過政府渠道進行”[24]（p.151）。

事實上，福利國家是以政府壟斷公共服務(wù)為特征的，而這種壟斷的制度設(shè)計本身又基于一種理性主義的假定，它認為政府擁有充分的理性，可以洞悉全社會的福利需求。這種假定同樣體現(xiàn)在今天中國的政策場域中，這就是對“頂層設(shè)計”的迷信，這種迷信認為政府擁有洞悉社會需求的完整理性，并可以根據(jù)它對社會需求的完整把握來進行政策設(shè)計?？梢詳嘌裕瑥倪@樣一種假定和迷信出發(fā)，中國的政府改革是會走一些彎路的，當我們把所有社會問題的解決都寄托在了政府這一單一主體上時，實際上是對改革開放精神的背離[25]。關(guān)懷理論拒絕這一假定，它認識到了政府理性的有限性，進而否定了福利國家或“頂層設(shè)計”這種理性主義的公共服務(wù)供給方式，將公共物品和服務(wù)的供給寄托在了每一個人關(guān)懷自身及其依賴者的道德義務(wù)之上，進而要求通過關(guān)懷型政府來保障和促進這種道德義務(wù)的實現(xiàn)。當然，在具體制度設(shè)計的層面，關(guān)懷型政府不可能完全拒絕理性，而必須尋求理性的支持。但當它從關(guān)懷的概念和增強個人關(guān)懷彼此的能力這樣一種視角出發(fā)來審視其與社會公眾間的關(guān)系時，就標志了政府本身朝向非理性主義的轉(zhuǎn)型。至此，公共行政對理性的背離走到了政府模式建構(gòu)和制度設(shè)計的層面。當以關(guān)懷這種非理性價值為基礎(chǔ)的政府模式建構(gòu)與制度設(shè)計被證明了其可能性時，以其他非理性價值或者說道德價值為基礎(chǔ)的政府模式建構(gòu)與制度設(shè)計也就不再是烏托邦式的幻想了。經(jīng)歷了背離理性的漫長航程，公共行政是時候根據(jù)道德價值來重建自身了。

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[責任編輯：劉瓊蓮]