府際關(guān)系視角下中國政府機(jī)構(gòu)規(guī)模特點(diǎn)研究

摘 要：政府機(jī)構(gòu)規(guī)模是政府履行職責(zé)的重要組織保障。通過比較近20年以來不同層級(jí)政府?dāng)?shù)量的變化發(fā)現(xiàn)，政府縱向?qū)蛹?jí)組織結(jié)構(gòu)規(guī)模變小，區(qū)域格局變化明顯，地級(jí)政府層級(jí)管理幅度區(qū)域分布由“東大西小”的梯次遞減格局演變?yōu)椤爸写笪餍　?，縣級(jí)政府層級(jí)管理幅度由“東小西大”差序格局演變?yōu)椤皷|西齊高”均衡格局。而在“同構(gòu)”式職責(zé)配置模式下，地方政府橫向部門組織結(jié)構(gòu)規(guī)模呈現(xiàn)出異構(gòu)性特點(diǎn)，且組織層級(jí)越低，組織結(jié)構(gòu)規(guī)模相對(duì)越小。在理順政府部門間關(guān)系基礎(chǔ)上，加強(qiáng)政府職能部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的整體性、系統(tǒng)性整合，進(jìn)一步優(yōu)化政府工作部門組織結(jié)構(gòu)規(guī)模，將是地方政府機(jī)構(gòu)治理亟待加強(qiáng)的重要內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系;政府機(jī)構(gòu);組織結(jié)構(gòu);機(jī)構(gòu)規(guī)模;內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D63???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???? 文章編號(hào)：2096-5729（2021）04-0042-09

一、問題的提出

組織運(yùn)作有賴于系統(tǒng)完備、科學(xué)有效的組織機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)是履行職責(zé)和行使權(quán)力的載體，是組織運(yùn)行的組織保障。政府作為國家治理主體，其機(jī)構(gòu)設(shè)置科學(xué)性、合理性，機(jī)構(gòu)規(guī)模適度化與結(jié)構(gòu)合理化程度，直接影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，是建構(gòu)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化題中應(yīng)有之義。黨的十九屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，開啟了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的組織重塑及優(yōu)化之路。省市縣各級(jí)在涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要保持基本對(duì)應(yīng)，是政府條塊管理體制下中央與地方政府職能有效傳接的基本遵循。有學(xué)者將我國政府間的這種職責(zé)對(duì)應(yīng)關(guān)系概括為“職責(zé)同構(gòu)”[1]。機(jī)構(gòu)是職責(zé)的組織載體，組織及其機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)了職責(zé)與權(quán)力劃分。那么，在“同構(gòu)”式的職責(zé)配置模式[2]下，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是否也保持一致？有研究表明，2018年機(jī)構(gòu)改革后，省級(jí)政府工作部門機(jī)構(gòu)設(shè)置保持著高度一致性，機(jī)構(gòu)同構(gòu)性特征突出，且規(guī)模差異不大，絕大多數(shù)維持在42—43個(gè)左右。[3]副省級(jí)市政府工作部門規(guī)模數(shù)量差異也不大，維持在37—38個(gè)左右。政府工作部門規(guī)模的大小與中央明確規(guī)定了各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量額度有直接關(guān)系。1若單從政府工作部門數(shù)量來看，地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模差異不大。政府機(jī)構(gòu)規(guī)模不僅包括橫向職能工作部門數(shù)量及其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模大小，而且也包括縱向?qū)蛹?jí)的組織結(jié)構(gòu)規(guī)模。那么，經(jīng)過歷次機(jī)構(gòu)改革，尤其是2018年機(jī)構(gòu)改革后，中國地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模究竟發(fā)生了什么變化？呈現(xiàn)什么樣的特點(diǎn)？在政府工作部門設(shè)置同構(gòu)和類聚的情況下，地方政府工作部門的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模是否也保持高度一致性？顯然，這一系列問題假設(shè)驗(yàn)證均繞不開政府機(jī)構(gòu)規(guī)模尺度標(biāo)準(zhǔn)這一核心問題，即如何科學(xué)合理地判斷地方政府機(jī)構(gòu)規(guī)模[4]。

當(dāng)前學(xué)界在討論政府機(jī)構(gòu)規(guī)模時(shí)，研究的核心議題往往聚焦在影響政府機(jī)構(gòu)規(guī)模因素以及政府機(jī)構(gòu)規(guī)模適度化問題上。已有研究大多立足財(cái)政學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，從財(cái)政支出規(guī)模角度討論機(jī)構(gòu)規(guī)模相關(guān)問題，并試圖從國際比較中探尋中國政府機(jī)構(gòu)適度規(guī)模尺度。有少部分研究用機(jī)關(guān)法人單位數(shù)和政府工作部門數(shù)來衡量政府機(jī)構(gòu)規(guī)模。機(jī)關(guān)法人單位一般是指經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)中國共產(chǎn)黨代表大會(huì)批準(zhǔn)建立的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)。通過機(jī)關(guān)法人單位數(shù)能夠從宏觀視角間接測(cè)算政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，反映的是“廣義政府”概念下的機(jī)構(gòu)規(guī)模，無法呈現(xiàn)出政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。政府工作部門數(shù)量反映了政府宏觀職能部門組織規(guī)模大小，但無法說明政府部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)空間大小。宏觀規(guī)模呈現(xiàn)的是組織外部形態(tài)大小，無法反映組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)形態(tài)。組織的宏觀規(guī)模一致性并不必然代表組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)空間布局相同，而已往的研究往往忽視了這一點(diǎn)。組織的宏觀規(guī)模及其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的空間規(guī)模是分析機(jī)構(gòu)規(guī)模缺一不可的兩個(gè)面向，單一向度論證分析的有效性往往不足。還有少部分研究結(jié)合財(cái)政支出和人員規(guī)模來衡量政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，試圖通過多維度來全面分析政府規(guī)模，但脫離了政府組織結(jié)構(gòu)，顯然無法直觀呈現(xiàn)機(jī)構(gòu)規(guī)模的結(jié)構(gòu)化特點(diǎn)。無論是從財(cái)政學(xué)，還是組織人事、機(jī)構(gòu)管理的視角，已有研究更多是聚焦在對(duì)政府宏觀職能部門規(guī)模的分析，對(duì)政府橫向職能部門的組織結(jié)構(gòu)空間和縱向?qū)蛹?jí)組織結(jié)構(gòu)規(guī)模分析明顯不足，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是對(duì)中國政府縱向?qū)蛹?jí)組織結(jié)構(gòu)規(guī)模的變化關(guān)注不夠，即對(duì)縱向上不同層級(jí)政府間權(quán)力運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)空間變化研究不足;二是缺乏對(duì)政府工作部門的組織結(jié)構(gòu)規(guī)模的系統(tǒng)分析，或者說對(duì)政府職能部門權(quán)力運(yùn)行的組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模系統(tǒng)比較研究匱乏;三是縱向政府層級(jí)厚度和橫向政府部門組織結(jié)構(gòu)規(guī)模交叉驗(yàn)證分析不足，多維度綜合分析欠缺。政府間權(quán)力配置的靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在中央政府與地方政府、地方政府以及政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置上。全面系統(tǒng)地透析中國各級(jí)政府間權(quán)力配置的靜態(tài)組織規(guī)模，一方面要明確政府職能組織規(guī)模及其組織結(jié)構(gòu)布局，另一方面還需立足政府間關(guān)系，在縱向上比較不同層級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模，橫向上比較同級(jí)政府部門組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模。

二、研究設(shè)計(jì)：

理論基礎(chǔ)與方法說明

系統(tǒng)地理解和分析中國政府機(jī)構(gòu)規(guī)模，關(guān)鍵要立足政府機(jī)構(gòu)管理實(shí)踐，注重宏觀組織、中觀結(jié)構(gòu)和微觀運(yùn)行三個(gè)維度相結(jié)合。由此，本文試圖立足縱向和橫向府際關(guān)系視角，以政府組織結(jié)構(gòu)為切入點(diǎn)，聚焦2018年機(jī)構(gòu)改革后國務(wù)院、省級(jí)和副省級(jí)市政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，深度解析中國政府機(jī)構(gòu)規(guī)模特點(diǎn)。

（一）理論基礎(chǔ)：政府組織結(jié)構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)是組織職責(zé)權(quán)劃分所形成的結(jié)構(gòu)體系，體現(xiàn)了組織各部分的排序順序、空間位置、聚散狀態(tài)，是管理系統(tǒng)的“框架”。[5]（P20）組織結(jié)構(gòu)反映了權(quán)力配置的組織邏輯。府際關(guān)系直接影響政府權(quán)力配置和布局。政府組織結(jié)構(gòu)是橫向和縱向府際關(guān)系下權(quán)力配置的管理組織架構(gòu)。中國政府機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)，一方面按層級(jí)制的組織形式，形成了由國務(wù)院及其領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)人民政府所組成的縱向的組織結(jié)構(gòu)，即中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí);另一方面，國務(wù)院與地方各級(jí)人民政府又按照職能制的組織形式，在本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立若干工作部門，形成橫向組織結(jié)構(gòu)。[6]根據(jù)1997年國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》，政府工作部門一般由辦公廳（室）、組成部門、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部門管理機(jī)構(gòu)等構(gòu)成。[3]一般而言，政府工作部門均屬于常設(shè)機(jī)構(gòu)，不包括為完成某些臨時(shí)性工作任務(wù)而設(shè)置的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)。每一個(gè)政府工作部門由若干個(gè)履行部門職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組成。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與數(shù)量規(guī)模往往反映一個(gè)工作部門業(yè)務(wù)職責(zé)與權(quán)力運(yùn)行空間的劃分。在中國公共機(jī)構(gòu)治理框架中，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于引導(dǎo)與控制整個(gè)機(jī)構(gòu)治理體系的“核心層”位置。[7]內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性與合理性直接影響部門職能履行效果。從我國政府機(jī)構(gòu)管理實(shí)際來看，政府橫向職能組織結(jié)構(gòu)實(shí)際包含三個(gè)層次：一是宏觀層面，整體性概念下由職能部門構(gòu)成的行政組織;二是中觀層面，政府職能分解基礎(chǔ)上設(shè)立的工作部門，是行政組織的基本組成部分;三是微觀層面，政府部門職責(zé)分解基礎(chǔ)上設(shè)立的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，是政府職能部門構(gòu)成的基本單元，行政組織運(yùn)行的最小組織單元。從歷年機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐看，在政府橫向組織結(jié)構(gòu)調(diào)整中，一般更注重政府職能部門間職責(zé)體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化，往往容易忽視職能部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。前者關(guān)系政府部門間的職能劃分與協(xié)同配合，是政府組織有效運(yùn)行的基本前提，后者關(guān)系政府部門內(nèi)的職責(zé)分配與權(quán)力運(yùn)行，直接影響政府部門職能履行，是政府組織運(yùn)作的根本保障。黨的十九大報(bào)告提出，“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力，明確職責(zé)?！盵8]《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確要堅(jiān)持優(yōu)化協(xié)同高效的原則推進(jìn)改革，提出“精干設(shè)置各級(jí)政府部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，科學(xué)配置權(quán)力”?？茖W(xué)設(shè)置政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是發(fā)揮有限機(jī)構(gòu)編制資源效益的現(xiàn)實(shí)需求，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革優(yōu)化協(xié)同高效預(yù)期目標(biāo)的重要保障。在政府橫向組織結(jié)構(gòu)規(guī)模的考察上，不僅要比較宏觀組織規(guī)模，而且要在宏觀組織規(guī)?；A(chǔ)上比較政府部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模。

（二）研究對(duì)象

為全面呈現(xiàn)中國政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模特點(diǎn)，本文研究對(duì)象囊括中央、省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)以及鄉(xiāng)級(jí)政府。在分析政府橫向組織結(jié)構(gòu)規(guī)模時(shí)僅選取國務(wù)院部門、27個(gè)省區(qū)政府、4個(gè)直轄市政府組織結(jié)構(gòu)作為比較分析對(duì)象。從不同層級(jí)政府在機(jī)構(gòu)改革中所處的角色和作用來看，國務(wù)院作為中國最高行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)全國地方政府行政工作，在地方政府機(jī)構(gòu)改革中具有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮著決策部署與執(zhí)行監(jiān)督作用，其部門機(jī)構(gòu)設(shè)置是全國地方政府機(jī)構(gòu)改革的航標(biāo)。在政府組織層級(jí)中，省一級(jí)屬于地方一級(jí)設(shè)置，處于中央與地方關(guān)系的核心位置，是國家重要的政治層級(jí)。[9]既不屬于過于宏觀的層面，又不屬于過于微觀的層面。在機(jī)構(gòu)改革中，省級(jí)政府一方面要提出本級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案，另一方面又要制定省域內(nèi)所轄市縣區(qū)機(jī)構(gòu)改革的總體意見，作為指導(dǎo)下級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革的綱領(lǐng)性文件，是省域內(nèi)地方政府機(jī)構(gòu)改革的設(shè)計(jì)者。

（三）資料來源與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)說明

政府機(jī)構(gòu)信息公開是保障公眾知情權(quán)，建設(shè)“透明政府”題中應(yīng)有之義。隨著政府信息公開力度的不斷加強(qiáng)，機(jī)構(gòu)信息公開已成為地方政府信息公開的規(guī)定動(dòng)作?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開其機(jī)關(guān)職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)政預(yù)決算等部門信息?！兜胤筋A(yù)決算公開操作規(guī)程》明確提出，“地方政府部門在公開預(yù)決算的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并公開本部門的職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置情況”?；诖耍P者通過各級(jí)政府及部門官方網(wǎng)站，搜集整理了政府部門2020年預(yù)算報(bào)告、部門“三定”方案以及官方網(wǎng)站“信息公開”欄目公布的部門機(jī)構(gòu)職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置簡介，建立了國務(wù)院56個(gè)部門、省級(jí)政府1373個(gè)職能部門和副省級(jí)市政府571個(gè)職能部門的機(jī)構(gòu)信息資料數(shù)據(jù)庫，涵蓋了政府部門機(jī)構(gòu)名稱、部門屬性、部門類別、職能內(nèi)容、職能條目數(shù)量、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置及數(shù)量、部門總支出、基本支出、人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等部門信息，作為研究的主要參考資料。

為保證所獲取的機(jī)構(gòu)資料信息真實(shí)全面、權(quán)威有效，準(zhǔn)確掌握政府部門職責(zé)體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置，在資料梳理過程中，部門機(jī)構(gòu)職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及人員情況主要以政府各部門“三定”方案和政府部門2020年預(yù)算報(bào)告公布的內(nèi)容為準(zhǔn)，政府官方網(wǎng)站及媒體公開信息作為補(bǔ)充核對(duì)資料。為客觀反映政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模，在統(tǒng)計(jì)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量時(shí)，派駐機(jī)構(gòu)（如紀(jì)檢監(jiān)察組派駐機(jī)構(gòu)）、臨時(shí)機(jī)構(gòu)不納入統(tǒng)計(jì)范圍。少部分政府部門因“三定”方案和預(yù)算報(bào)告內(nèi)容涉密，不對(duì)外公開，機(jī)構(gòu)信息無法獲取，在數(shù)據(jù)分析時(shí)作數(shù)據(jù)缺失值處理。為充分考慮政府職能部門機(jī)構(gòu)設(shè)置自主性和同構(gòu)性，最大程度真實(shí)反映政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模，對(duì)數(shù)據(jù)缺失值采取以缺失信息部門所在機(jī)構(gòu)類別的均值和所屬省級(jí)政府的部門均值作為參數(shù)，通過加權(quán)平均方法填充數(shù)據(jù)。

三、政府縱向組織結(jié)構(gòu)：

規(guī)模縮減與區(qū)域均衡

政府縱向組織結(jié)構(gòu)，一方面反映了中央與地方政府、地方政府間的權(quán)力配置關(guān)系，另一方面從組織架構(gòu)上也反映了組織管理層級(jí)厚度。為客觀反映中國政府縱向組織結(jié)構(gòu)規(guī)模，用鄉(xiāng)級(jí)行政單位數(shù)量與縣級(jí)行政單位數(shù)量比值衡量縣級(jí)政府管理層級(jí)厚度，用縣級(jí)行政單位數(shù)量與地級(jí)行政單位數(shù)量比值衡量地級(jí)政府管理層級(jí)厚度，用地級(jí)行政單位數(shù)量與省級(jí)行政單位數(shù)量比值衡量省級(jí)政府管理層級(jí)厚度。研究發(fā)現(xiàn)，政府縱向組織結(jié)構(gòu)整體規(guī)?？s減，不同層級(jí)組織規(guī)模變化差異較大。在政府縱向?qū)蛹?jí)組織結(jié)構(gòu)比較中，縣級(jí)政府層級(jí)管理幅度規(guī)模最大，變化最為明顯，而省級(jí)、地級(jí)政府層級(jí)管理幅度規(guī)模整體變化不大。2008年以后，政府縱向間組織結(jié)構(gòu)規(guī)?；沮呌诜€(wěn)定。從我國歷次政府機(jī)構(gòu)改革來看，機(jī)構(gòu)改革的重心多聚焦于政府橫向職能部門間的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)體系調(diào)整優(yōu)化，而較少涉及縱向政府間職責(zé)與組織結(jié)構(gòu)體系調(diào)整。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)大背景下，縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)鄉(xiāng)級(jí)政府合并、撤銷與重組是縱向政府間層級(jí)結(jié)構(gòu)體系調(diào)整主要內(nèi)容。這可以從1998年至2019年省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)政府?dāng)?shù)量變化予以證明。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，省級(jí)政府和地級(jí)政府的縱向?qū)蛹?jí)管理幅度基本沒有太大變化。省級(jí)政府管理幅度始終維持在9.8，地級(jí)政府管理幅度維持在8.6。而縣級(jí)政府層級(jí)管理幅度規(guī)模由1998年的17.7下降到了2019年的13.6，規(guī)模變小趨勢(shì)明顯。

政府縱向?qū)蛹?jí)組織整體規(guī)模變化不大，區(qū)域格局變化較為明顯。研究發(fā)現(xiàn)，地級(jí)政府層級(jí)管理幅度區(qū)域分布已由“東大西小”的梯次遞減格局演變?yōu)椤爸写笪餍　保h級(jí)政府層級(jí)管理幅度由“東小西大”差序格局演變?yōu)椤皷|西齊高”均衡格局。不同區(qū)域內(nèi)政府縱向?qū)蛹?jí)組織結(jié)構(gòu)規(guī)模格局發(fā)生較大變化。如圖1所示，東部地區(qū)地級(jí)政府層級(jí)管理幅度由2000年的9.36減少到了2018年的8.62，中部和西部地區(qū)則有小幅度擴(kuò)大，中部由2000年的8.64提高到2018年的8.7，西部地區(qū)由2000年的7.96提高到2018年的7.99，東北地區(qū)小幅度降低，由2000年的7.94下降到7.89。通過比較2000年和2018年地級(jí)政府層級(jí)管理幅度變化，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域分布特征已發(fā)生明顯變化，中部地區(qū)地級(jí)政府層級(jí)管理幅度有所提升，在四大區(qū)域中東部地區(qū)地級(jí)政府管理幅度變化最大，西部和東北地區(qū)變化相對(duì)不明顯，基本處于同一個(gè)水平。與2000年相比，2018年縣級(jí)政府管理幅度的中西部水平變化最大，分別由2000年的18.07、18.72降低到了14.19、13.98，下降幅度較大。東部地區(qū)由16.35下降到14.07。由此可以看出，中西部地區(qū)縣級(jí)政府層級(jí)管理規(guī)模降低幅度較大，且東中西東北四大區(qū)域內(nèi)縣級(jí)政府層級(jí)管理規(guī)模趨于均衡。

若將視角轉(zhuǎn)換到省域分布上，如下圖2所示，地級(jí)和縣級(jí)政府層級(jí)管理規(guī)模的省域分布差異較大。與2000年相比，2018年各省地級(jí)政府層級(jí)管理幅度之間的差異和規(guī)模變化不大，遼寧、吉林、福建等8個(gè)省份地級(jí)政府層級(jí)管理幅度保持不變，只有浙江、海南、寧夏等6個(gè)省份的地級(jí)政府層級(jí)管理幅度有所提高，其余13個(gè)省份地級(jí)政府管理層級(jí)幅度變化相對(duì)不明顯。河北地級(jí)政府管理幅度依舊最大，廣東仍舊最小。與地級(jí)政府管理層級(jí)規(guī)模相比，縣級(jí)政府層級(jí)管理幅度規(guī)模變化較大，規(guī)模縮小趨勢(shì)十分明顯，浙江、江蘇等28個(gè)省份的縣級(jí)政府層級(jí)管理規(guī)模變小，70%省份規(guī)模變化幅度超過了3，其中重慶更是由40.8下降到了27.1，規(guī)模變化幅度最大，下降幅度達(dá)13。2018年省域間縣級(jí)政府層級(jí)管理幅度規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)差（4.19）比2000年（5.69）降低了1.50，省域之間差異性也大幅度減小。

通過上文分析可以得出，近20年以來，中國政府組織層級(jí)結(jié)構(gòu)規(guī)模已進(jìn)行了大幅“瘦身”。地級(jí)政府層級(jí)管理幅度總體規(guī)模雖然變化不明顯，但從區(qū)域和省域分布視角來看，中西部地區(qū)政府層級(jí)管理幅度變化差異和變化特征較為突出，這說明政府組織結(jié)構(gòu)體系存在明顯的區(qū)域差序格局，且政府組織結(jié)構(gòu)體系的調(diào)整更多聚焦在中西部地區(qū)，這與不同地區(qū)所處發(fā)展階段和面臨需要解決的問題相對(duì)應(yīng)。隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政轄區(qū)的常住人口規(guī)模不斷減少，維持現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模、行政格局和布局不變，勢(shì)必造成行政資源浪費(fèi)、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中西部作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿臻g，中部崛起和西部大開發(fā)均需要強(qiáng)有力的地方政府，地方政府層級(jí)幅度越大，權(quán)力越分散，部門割據(jù)越嚴(yán)重，溝通協(xié)調(diào)成本就越大。中部崛起、西部大開發(fā)政策執(zhí)行需要精干高效的政府組織結(jié)構(gòu)，從這一個(gè)層面上來說，政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整是中西部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需要。中西部地區(qū)作為發(fā)展相對(duì)緩慢地區(qū)，政府作為主導(dǎo)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要力量，如何有效發(fā)揮其治理水平，對(duì)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要。東部地區(qū)政府組織結(jié)構(gòu)體系與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾不突出，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了制度、組織與技術(shù)的政社供需平衡。管理信息技術(shù)和制度的創(chuàng)新應(yīng)用為東部地區(qū)政府組織結(jié)構(gòu)體系調(diào)整拓展了空間，這也是東部地區(qū)政府組織結(jié)構(gòu)體系調(diào)整不大的主要原因。

四、政府橫向組織結(jié)構(gòu)：

層級(jí)遞減與規(guī)模異構(gòu)

政府工作部門作為政府組織基本構(gòu)成單元，其規(guī)模數(shù)量和內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系政府職能轉(zhuǎn)變與組織重塑。從歷次國務(wù)院和地方政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐來看，政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能優(yōu)化調(diào)整貫穿始終，是機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)。在2018年機(jī)構(gòu)改革中，中央對(duì)地方黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行了限額管理。從中央對(duì)各層級(jí)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置限額數(shù)量來看，中國政府職能部門數(shù)量規(guī)模呈現(xiàn)“倒金字塔”分布，組織層級(jí)越低，部門機(jī)構(gòu)數(shù)量越少。這是政府工作部門規(guī)模所呈現(xiàn)出的層級(jí)分布特征。那么，從政府工作部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)來看，政府部門職能運(yùn)行的組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模究竟有多大？又呈現(xiàn)出什么樣特征？研究發(fā)現(xiàn)，雖然不同層級(jí)政府職能部門機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出同構(gòu)性和類聚性，但部門權(quán)力運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模截然不同。在縱向組織層級(jí)上，政府組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模呈“方錐形”分布;而在橫向政府間比較中，則呈“鋸齒狀”分布。

從縱向政府組織層級(jí)比較來看，政府工作部門的組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模呈“方錐形”分布。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2018年機(jī)構(gòu)改革后，國務(wù)院部門調(diào)整為56個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)超過839個(gè)，部門組織結(jié)構(gòu)比例達(dá)15.83。131個(gè)省級(jí)政府職能部門的組織結(jié)構(gòu)比例均值達(dá)16.22，比國務(wù)院高0.39。北京、天津、河北等18個(gè)省級(jí)政府職能部門的組織結(jié)構(gòu)比例高于國務(wù)院。副省級(jí)市政府組織結(jié)構(gòu)比例均值為14.13，小于國務(wù)院和省級(jí)政府平均水平。因此，從政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模平均水平來看，地方政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模層級(jí)分布呈現(xiàn)“方錐形”。在政府部門機(jī)構(gòu)規(guī)模趨同的情況下，政府組織部門空間結(jié)構(gòu)規(guī)模差異明顯，這說明不同層級(jí)政府部門權(quán)力運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)空間差異較大。這一特點(diǎn)不僅體現(xiàn)在縱向?qū)蛹?jí)政府比較中很突出，在橫向政府間比較中也同樣較為明顯。

從政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量規(guī)模來看，省級(jí)政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模總體平均水平維持在692個(gè)，規(guī)模數(shù)量基本呈“正態(tài)分布”。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量總體規(guī)模超過900個(gè)的只有北京市政府，天津、重慶、吉林等3個(gè)省級(jí)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量總體規(guī)模在800—899個(gè);新疆、四川、云南等10個(gè)省級(jí)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量總體規(guī)模在700—799個(gè);河北、貴州等13個(gè)省級(jí)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模在600—700個(gè)之間;青海、寧夏和海南等3個(gè)省級(jí)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模低于600個(gè);西藏自治區(qū)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量總體規(guī)模在500個(gè)以下。從省級(jí)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模數(shù)量分布特征看，直轄市政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模遠(yuǎn)大于省區(qū)政府。北京作為中國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心，常住人口超過2000萬人，政府部門職能運(yùn)作結(jié)構(gòu)空間規(guī)模讓其他省區(qū)難以望其項(xiàng)背。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，北京市政府設(shè)置部門45個(gè)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)超過981個(gè)（不包括市監(jiān)獄管理局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)），實(shí)際規(guī)模接近994個(gè)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在省級(jí)政府中規(guī)模最大，是西藏自治區(qū)政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模的2倍多。天津市政府設(shè)置部門46個(gè)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量達(dá)869個(gè)，僅次于北京市政府;重慶市政府設(shè)置部門47個(gè)，部門數(shù)量最多，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)超過825個(gè)（不包括市能源局、公共資源交易監(jiān)管局），實(shí)際數(shù)量規(guī)模接近843個(gè)。上海市作為中國國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心，國家物流樞紐，常住人口超過2400萬人，在四個(gè)直轄市中，政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模相對(duì)最小，總數(shù)達(dá)717個(gè)，比北京市政府幾乎少280個(gè)。

東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的政府部門職能運(yùn)作組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模普遍偏小，政府職能部門組織結(jié)構(gòu)值得總結(jié)推廣。浙江省“最多跑一次”改革，有效推動(dòng)了政府權(quán)力邊界再界定，倒逼各部門減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)，重塑業(yè)務(wù)流程工作機(jī)制，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)體系，將部門各自為戰(zhàn)變?yōu)閰f(xié)同作戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)單一部門碎片化的專業(yè)治理向系統(tǒng)集成化的整體性治理轉(zhuǎn)變。從政府部門職能運(yùn)作組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模來看，浙江省政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)618個(gè)，遠(yuǎn)低于省級(jí)政府平均水平，比北京市政府幾乎少376個(gè)，是北京市政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模的3/5，其規(guī)模僅大于海南省政府。海南省作為省區(qū)行政單位轄區(qū)面積最小，常住人口規(guī)模最少的省份，僅下轄4個(gè)地級(jí)市，5個(gè)縣級(jí)市、4個(gè)縣、6個(gè)自治縣，在省級(jí)行政單位中是名副其實(shí)的小省。海南省政府行政層級(jí)管理幅度規(guī)模與橫向政府職能運(yùn)作空間結(jié)構(gòu)規(guī)模均相對(duì)較小。海南省政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)超過500個(gè)，實(shí)際數(shù)量525個(gè)左右，在省級(jí)政府中規(guī)模僅大于西藏自治區(qū)政府，在東部沿海地區(qū)中內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模最小。

與東部沿海省份形成鮮明對(duì)比，東北三省政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模差異較大。在2018年機(jī)構(gòu)改革中，遼寧省政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)與業(yè)務(wù)整合的力度和強(qiáng)度明顯大于吉林省和黑龍江省。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，遼寧省政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)超過625個(gè)，實(shí)際數(shù)量規(guī)模接近646個(gè)，數(shù)量遠(yuǎn)小于吉林省和黑龍江省。吉林省政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模數(shù)量遠(yuǎn)超遼寧省和黑龍江省。吉林省政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)超過800個(gè)，達(dá)到810個(gè)，規(guī)模大小僅次于北京、天津和重慶市。與其他省區(qū)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模相比，顯然吉林省政府部門職能運(yùn)作空間規(guī)模過大，部門內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)整合有待進(jìn)一步強(qiáng)化。例如，吉林省發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多達(dá)44個(gè)，規(guī)模僅次于新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì)（46個(gè)），而相比較而言，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)高的地區(qū)，比如浙江、江蘇、廣東等，還是近年來經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展地區(qū)，比如貴州，其發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模均相對(duì)比較小，在部門減權(quán)、放權(quán)、治權(quán)，重塑業(yè)務(wù)流程工作機(jī)制，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)體系等方面改革實(shí)踐比較到位。發(fā)展和改革委員會(huì)作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革的政府核心職能部門，其職能運(yùn)作空間規(guī)模合理性間接影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。規(guī)模過大，內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)成本越高，部門割據(jù)現(xiàn)象越嚴(yán)重，行政權(quán)力的擠出效應(yīng)越明顯，部門履職效果就越差。東北振興需要政府部門全面依法有效履職，充分發(fā)揮政府作為“有形之手”的發(fā)展助推器和牽引器作用。政府部門全面依法履職的關(guān)鍵是合理界定政府權(quán)力邊界，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)體系和職能部門運(yùn)作結(jié)構(gòu)空間規(guī)模，強(qiáng)化部門內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)流程整合，構(gòu)建適度政府機(jī)構(gòu)規(guī)模。

政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模能夠側(cè)面說明部門職責(zé)權(quán)配置和內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)安排。但是，通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模來比較不同地區(qū)或?qū)蛹?jí)政府職能部門權(quán)責(zé)配置和組織結(jié)構(gòu)，必須滿足政府職能部門設(shè)置的一致性條件。2018年機(jī)構(gòu)改革后，省級(jí)政府職能部門機(jī)構(gòu)設(shè)置一致性比例超過90%，職能部門設(shè)置保持高度一致。顯然，通過分析政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)模特點(diǎn)就可以勾勒出省級(jí)政府部門組織結(jié)構(gòu)，但是缺陷也比較明顯，就是忽略了省級(jí)政府部門設(shè)置的自主性和部門規(guī)模差異。因此，全面考察政府職能部門組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)還須統(tǒng)合政府職能部門規(guī)模和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模之間差異。研究發(fā)現(xiàn)，無論是省級(jí)還是副省級(jí)政府部門組織結(jié)構(gòu)規(guī)模均存在明顯差異性，這與政府職能部門規(guī)模趨同性分布特征截然相反。如圖3省級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)雷達(dá)圖所示，各省級(jí)政府職能部門的組織結(jié)構(gòu)比例層次不齊，呈不規(guī)則“鋸齒狀”分布，北京、天津、上海、重慶、吉林等省級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模明顯大于其他地區(qū)，寧夏、西藏、內(nèi)蒙古等政府組織結(jié)構(gòu)相對(duì)偏小。相比較而言，省級(jí)政府職能部門機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量規(guī)模則呈現(xiàn)趨同性，整齊劃一，趨近“圓形”分布，省級(jí)政府部門設(shè)置一致性程度較高。

國務(wù)院與省級(jí)政府、地級(jí)政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置存在差異性，在橫向比較中可能會(huì)導(dǎo)致分析結(jié)果出現(xiàn)偏差。有必要進(jìn)一步比較分析省級(jí)政府與國務(wù)院一一對(duì)應(yīng)的職能部門組織機(jī)構(gòu)是否也呈現(xiàn)出上述特征。研究發(fā)現(xiàn)，在職能部門設(shè)置一致的情況下，省級(jí)和副省級(jí)政府職能部門組織結(jié)構(gòu)均存在明顯的差異。縱向比較來看，與國務(wù)院部門組織結(jié)構(gòu)相比，絕大多數(shù)省級(jí)政府部門組織結(jié)構(gòu)比例要比國務(wù)院高，部門組織結(jié)構(gòu)比例平均值（17.23）大于國務(wù)院（16.29），有18個(gè)省級(jí)政府部門組織結(jié)構(gòu)比例分布高于國務(wù)院，尤其是北京、天津、重慶、上海等四個(gè)直轄市政府。值得注意的是，東部沿海地區(qū)的浙江、廣東、福建、海南，作為中國改革開放的南大門，其政府職能組織結(jié)構(gòu)明顯比國務(wù)院小，在省級(jí)政府職能部門組織結(jié)構(gòu)中也屬于規(guī)模“精瘦”類型。那么，再從橫向比較來看，即使在職能部門設(shè)置一致的情況下，省級(jí)政府部門組織結(jié)構(gòu)規(guī)模分布也大相徑庭。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，省級(jí)政府與國務(wù)院一一對(duì)應(yīng)部門的組織結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)差為2.01，比省級(jí)政府職能部門組織結(jié)構(gòu)分布比例標(biāo)準(zhǔn)差（1.94）還要大，這說明省級(jí)政府部門組織結(jié)構(gòu)并沒有因?yàn)槁毮懿块T機(jī)構(gòu)設(shè)置的一致性而趨同，反而差異性變大。這也進(jìn)一步印證了政府部門機(jī)構(gòu)同構(gòu)下職能權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)空間規(guī)模的異質(zhì)性。

五、研究結(jié)論與展望

通過比較分析中國政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模特點(diǎn)，可初步得出如下結(jié)論：

第一，在“同構(gòu)”式職責(zé)配置模式下中國地方政府部門組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模呈現(xiàn)差異性，而不是一致性。職能是機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要依據(jù)，明確了部門權(quán)責(zé)邊界，但不直接決定權(quán)力運(yùn)行的組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模。“職責(zé)同構(gòu)”并不意味著組織機(jī)構(gòu)及規(guī)模設(shè)置保持一致性。政府縱向組織結(jié)構(gòu)規(guī)模變化更多體現(xiàn)在縣鄉(xiāng)一級(jí)，存在明顯的區(qū)域差序格局，且隨著機(jī)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整東中西區(qū)域格局正逐步走向均衡。這一點(diǎn)可以通過縱向政府組織層級(jí)厚度和規(guī)模變化予以佐證。

第二，省級(jí)及以下政府能夠自主設(shè)置職能部門的數(shù)量空間有限，而在職能部門組織結(jié)構(gòu)空間布局上有較大自主裁量空間。換言之，地方政府在職能部門機(jī)構(gòu)設(shè)置上更多是與國務(wù)院部門對(duì)標(biāo)，保持一致性，但在部門權(quán)力運(yùn)作的組織結(jié)構(gòu)空間上突出地方自主性和地區(qū)差異。國務(wù)院與省、直轄市政府職能部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量和組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模差異性有力地證明了這一點(diǎn)。國務(wù)院部門規(guī)模明顯要比省級(jí)政府大，但其部門權(quán)力運(yùn)作的結(jié)構(gòu)空間規(guī)模卻比省級(jí)政府小。省級(jí)政府盡管有80%以上職能部門設(shè)置與國務(wù)院保持高度一致性，但近70%省級(jí)政府部門權(quán)力運(yùn)作結(jié)構(gòu)空間規(guī)模超過國務(wù)院。省級(jí)以及副省級(jí)政府部門組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模數(shù)量分布參差不齊則充分說明了地方政府在職能部門組織結(jié)構(gòu)空間安排上的自主性和地區(qū)差異。2018年政府機(jī)構(gòu)改革，中央賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。通過分析可以得出，省級(jí)及以下政府機(jī)構(gòu)改革自主權(quán)更多體現(xiàn)在政府職能部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模的布局上，而在職能部門機(jī)構(gòu)設(shè)置上自由發(fā)揮空間較小。

第三，優(yōu)化政府工作部門組織結(jié)構(gòu)要著力加強(qiáng)政府組織結(jié)構(gòu)空間布局的“對(duì)標(biāo)”學(xué)習(xí)，進(jìn)一步完善部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置流程。通過橫向政府間機(jī)構(gòu)規(guī)模比較分析可以發(fā)現(xiàn)，部分地方政府部門組織結(jié)構(gòu)規(guī)模過大，比如，沈陽市政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置38個(gè)，部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量多于627個(gè)，超過遼寧省政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量，組織結(jié)構(gòu)比例高達(dá)16.95，與政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量相同的哈爾濱市政府相比，其部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)量是哈爾濱市政府的1.5倍。對(duì)標(biāo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較好的省市，比如深圳市、浙江省、上海市等，政府組織結(jié)構(gòu)規(guī)模均屬于“精干型”。2018年機(jī)構(gòu)改革后，深圳市政府部門機(jī)構(gòu)設(shè)置只有34個(gè)，政府職能部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)僅有384個(gè)。政府職能部門組織結(jié)構(gòu)空間布局應(yīng)內(nèi)外適配，避免內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，部門機(jī)構(gòu)“外小內(nèi)大”。部門職能分工過細(xì)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過多，必然導(dǎo)致部門權(quán)力內(nèi)部割據(jù)，提高組織溝通協(xié)調(diào)成本。組織結(jié)構(gòu)規(guī)模過大也必然促成官僚主義的發(fā)展。合理科學(xué)配置部門內(nèi)部職、責(zé)、權(quán)，建構(gòu)高效適度組織結(jié)構(gòu)空間，是保障部門運(yùn)行高效順暢的基本前提。由此，強(qiáng)化部門業(yè)務(wù)流程的整體性治理，避免部門組織結(jié)構(gòu)機(jī)械拼接就顯得十分重要。政府部門間協(xié)同配合的關(guān)鍵在于工作流程有機(jī)銜接，而工作流程銜接機(jī)制則由部門內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)特點(diǎn)決定。優(yōu)化地方政府職能部門組織結(jié)構(gòu)規(guī)模布局，需從整體性治理視角出發(fā)，在理順政府部門間關(guān)系基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)職能部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程的整體性、系統(tǒng)性整合。一方面政府部門要開展“對(duì)標(biāo)”學(xué)習(xí)，尤其是要學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)政府職能部門組織結(jié)構(gòu)空間規(guī)模布局，持續(xù)整合優(yōu)化內(nèi)部職責(zé)體系。另一方面要進(jìn)一步優(yōu)化部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整流程，加強(qiáng)上級(jí)業(yè)務(wù)對(duì)口部門對(duì)機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同指導(dǎo)，確保部門組織結(jié)構(gòu)規(guī)模設(shè)置科學(xué)合理。

適度的政府機(jī)構(gòu)規(guī)模是政府履行職責(zé)的組織保障。適度機(jī)構(gòu)規(guī)模的合理區(qū)間是在不同層級(jí)、不同地區(qū)政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的比較中加以明確的。離開政府職能這一依據(jù)和前提，單純就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)，很難實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置。行政組織結(jié)構(gòu)的縱向分層和橫向分布與行政職能的縱向和橫向分工要保持一致。[10]（P174）政府機(jī)構(gòu)是職能履行和權(quán)力運(yùn)行的載體。一個(gè)組織承擔(dān)的職責(zé)越多，擁有的權(quán)力也就越大，權(quán)力運(yùn)作邏輯線條也相對(duì)越多。組織運(yùn)行順暢的基本前提是配置了與其組織結(jié)構(gòu)相匹配的職責(zé)體系，機(jī)構(gòu)職能配置太大，組織機(jī)構(gòu)超負(fù)荷運(yùn)行，造成職能履行不到位，工作效率低下，容易滋生形式主義等;機(jī)構(gòu)職能配備過小，組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行容易出現(xiàn)“空轉(zhuǎn)現(xiàn)象”，導(dǎo)致行政資源浪費(fèi)。在分析政府部門機(jī)構(gòu)規(guī)模時(shí)，有必要通過比較分析機(jī)構(gòu)承載職能權(quán)力大小來交叉驗(yàn)證。此外，組織的運(yùn)行離不開資金保障。組織機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，運(yùn)行成本也就相對(duì)越高。財(cái)政支出規(guī)模是分析政府規(guī)模的一個(gè)重要維度。已有研究大多立足宏觀組織視角來審視政府支出規(guī)模，將政府財(cái)政支出、政府財(cái)政支出占GDP比重等作為衡量地方政府規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)。宏觀組織規(guī)模呈現(xiàn)的是組織外部形態(tài)，卻無法透析組織規(guī)模的內(nèi)部形態(tài)特點(diǎn)。除考察政府整體支出規(guī)模外，還需要從政府組織結(jié)構(gòu)視角，以政府職能部門為切入點(diǎn)，分析政府工作部門機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本規(guī)模。由于目前各級(jí)政府部門職能、部門權(quán)力清單信息資料公開問題較多，政府部門2019年度部門決算尚未公開，所以在文中并沒有比較政府部門職能適配規(guī)模和機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本規(guī)模，以及通過組織結(jié)構(gòu)規(guī)模、職能適配規(guī)模、機(jī)關(guān)運(yùn)行成本規(guī)模三個(gè)維度交叉驗(yàn)證分析中國政府機(jī)構(gòu)規(guī)模特征。伴隨政府部門信息公開與數(shù)據(jù)開放不斷加強(qiáng)，加大對(duì)政府部門橫向組織結(jié)構(gòu)規(guī)模變化的歷史比較和多維度交叉分析，探尋政府組織結(jié)構(gòu)空間布局的規(guī)律性特征及內(nèi)在機(jī)理，將是今后開展政府機(jī)構(gòu)研究的重點(diǎn)方向。

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An Analysis of the Characteristics of the Scale of Chinese Government Institutions from the Perspective of Intergovernmental Relations

LIU Peng-peng

（Chinese Academy of Social Sciences，Beijing?100010，China）

Abstract：The size of government agencies is an important organizational guarantee for the government to perform its duties. Comparing the changes in the number of governments at different levels in the past 20 years，it is found that the scale of the governments vertical-level organizational structure has become smaller，and the regional pattern has changed significantly. The regional distribution of the administrative scope of the prefecture-level government has evolved from an echelon-decreasing pattern of “l(fā)arge east and small west” to “l(fā)arge” west “small”，the county-level governments level of management has evolved from a differential pattern of “small in the east and large in the west” to a balanced pattern of “all east and west”. In the “homogeneous” type of responsibility allocation model，the organizational structure of the horizontal departments of the local governments present heterogeneous characteristics，and the lower the organizational level，the smaller the organizational structure. On the basis of straightening out the relationship between government departments，strengthening the overall and systematic integration of the internal business processes of government functional departments，and further optimizing the scale of the organizational structure of government work departments are important contents that need to be strengthened urgently for the governance of local government institutions.

Key Words：intergovernmental relations;government agencies;organizational structure;agency size

責(zé)任編輯：劉 博