新《檔案法》視閾下檔案治理共同體的內(nèi)涵、構(gòu)成及建設(shè)研究

李宗富 甘韶琪 張倩

摘 要：在新《檔案法》框架下分析檔案治理共同體的生成邏輯、內(nèi)涵及特征，探討檔案治理共同體的構(gòu)成，即由各級黨委和政府、檔案部門、機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織等形成單位、檔案相關(guān)社會組織以及公民個人等所有檔案權(quán)益相關(guān)者組成，然后在分析其相互關(guān)系的基礎(chǔ)上探討檔案治理共同體的建設(shè)思路和對策，以期為新時期我國檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供理論指導(dǎo)和實踐參考。

關(guān)鍵詞：檔案法;檔案治理;治理共同體;共同體構(gòu)建;檔案法治化

新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）已經(jīng)于2021年1月1日開始實施。檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在檔案領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和必然要求，需要檔案學(xué)界及時科學(xué)解答檔案治理的理論和實踐等系列問題。

雖有一些學(xué)者探討了檔案管理多元主體協(xié)同治理面臨的困境，[1]分析了多元復(fù)合主體在檔案治理中的作用及互動關(guān)系[2]、檔案治理多元主體角色及其協(xié)同創(chuàng)新，[3]并從多個視角探討了社會參與檔案事務(wù)治理的路徑[4]、多元主體參與檔案治理機制[5]、檔案治理概念體系[6]和現(xiàn)代化檔案治理體系構(gòu)建[7]、檔案治理倫理基礎(chǔ)和內(nèi)容[8]等，新《檔案法》出臺后分析了檔案治理的理念呈現(xiàn)與構(gòu)成要素等內(nèi)容，[9]但對于檔案治理究竟由誰來治理、治理什么、如何治理以及治理的效果如何等一系列基本問題仍缺乏系統(tǒng)深入研究。

筆者擬在新《檔案法》框架下探討檔案治理共同體的內(nèi)涵構(gòu)成及建設(shè)，以期為新時期我國檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供理論指導(dǎo)和實踐參考。

1 檔案治理共同體的生成邏輯、內(nèi)涵及特征

1.1 檔案治理共同體的生成邏輯1.1.1 檔案來源不斷擴大化。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和現(xiàn)代信息技術(shù)的迭代升級，生成檔案的主體不斷增加、范圍日益擴大，形式也更加多樣，檔案來源呈現(xiàn)出顯著的多源化趨勢和特點。

在檔案來源上，除機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位外，非國有企業(yè)、社會組織和個人等也在生產(chǎn)經(jīng)營活動的各個環(huán)節(jié)形成了大量對國家和社會具有保存價值的記錄。對此，新《檔案法》中的檔案定義也從形成單位、活動范圍和表現(xiàn)形式等方面作了明確規(guī)定。越來越多的檔案形成機構(gòu)與檔案事務(wù)發(fā)生著日益密切的聯(lián)系，使得檔案形成單位相關(guān)各方加入檔案治理群體主動參與檔案治理活動的必要性和緊迫性日益提升。

1.1.2 檔案需求日益多元化。在國家治理現(xiàn)代化進程中，我國檔案開放范圍不斷擴大、檔案利用需求日益呈現(xiàn)出多樣化特點。新《檔案法》規(guī)定一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都享有依法利用檔案的權(quán)利，從法律層面保障了各方面檔案利用的多元化需求。

隨著檔案治理進程不斷推進，廣大檔案利用群體作為治理活動的密切相關(guān)方需要及時參與到檔案治理的各項活動中，為檔案部門及時有效滿足各方面多元化、專業(yè)化、個性化檔案利用需求提供新的動力與視角，有利于充分發(fā)揮檔案為黨和國家大局服務(wù)、為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)、為廣大人民群眾服務(wù)的職責(zé)和功能。

1.1.3 公民權(quán)利意識與社會檔案意識顯著增強。公民權(quán)利意識覺醒要求個人知曉國家事務(wù)、參與社會事務(wù)，間接推動社會檔案意識的增強。新《檔案法》充分保障了國家機關(guān)、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民享有依法利用檔案的權(quán)利，也明確規(guī)定了一切單位和個人保護檔案的義務(wù)。

1.1.4 法治思維推動治理范式加快轉(zhuǎn)型。我國檔案事業(yè)發(fā)展與公共事業(yè)管理發(fā)展具有一致性和同向性?？v觀公共事業(yè)發(fā)展歷史，從公共行政到公共管理階段、再到新公共管理和治理階段，法治思維日益強化并逐步取代行政思維。

檔案來源及需求的多元化增強了檔案治理的復(fù)雜性，公民權(quán)利意識與社會檔案意識增強對檔案治理提出了更高要求?！八槠惫芾硎侄螣o法達成現(xiàn)代社會檔案治理的目標，也難以服務(wù)好國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程。新《檔案法》為依法治檔、依法治理提供了堅實的法律基礎(chǔ)。為提升檔案治理能力和水平，多元主體協(xié)同治理必須以法律為依據(jù)，形成功能耦合的檔案治理共同體。

1.2 檔案治理共同體的內(nèi)涵。黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。社會治理是一個上下互動的管理過程，多元主體基于已有的認同、共識和共同目標確立伙伴關(guān)系，通過協(xié)商合作對社會事務(wù)實施管理。[10]在這一過程中，社會治理多元主體按照一定的社會規(guī)范，在民主協(xié)商基礎(chǔ)上形成的共同治理社會公共事務(wù)的社會關(guān)系模式被稱為治理共同體。[11]

檔案治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下治理理念在檔案領(lǐng)域的具體呈現(xiàn)，是治理主體在“堅持民主、法治的原則下，對涉及檔案及其相關(guān)一切事務(wù)進行謀劃、組織、協(xié)調(diào)和決策等的活動與過程”。[12]檔案管理走向檔案治理與檔案事業(yè)發(fā)展民主化的進程相契合，這一轉(zhuǎn)型要求檔案事業(yè)發(fā)展各利益相關(guān)者自覺承擔(dān)治理主體責(zé)任，依照法律規(guī)范參與治理活動。

據(jù)此，本文提出檔案治理共同體的概念，即在檔案治理過程中，由黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、檔案部門主導(dǎo)、各形成單位協(xié)同、跨機構(gòu)合作、檔案相關(guān)社會組織協(xié)作、公民個人參與等所有檔案相關(guān)者共同形成的上下聯(lián)動、橫向協(xié)同的檔案治理組織團體。

1.3 檔案治理共同體的特征

1.3.1 多元性。檔案治理共同體涉及主體廣泛，參與方式多樣，具有顯著的多元性特征。在中國特色檔案事業(yè)發(fā)展過程中，檔案治理共同體的多元性既體現(xiàn)在主體構(gòu)成的多元上，又體現(xiàn)在各主體功能地位的差異上。

我國檔案治理共同體建設(shè)首先必須堅持黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)，也需堅持檔案主管部門的主導(dǎo)及監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上各檔案治理主體實現(xiàn)民主參與、協(xié)同治理，推動檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。因此，我國檔案治理共同體多元性體現(xiàn)在有領(lǐng)導(dǎo)、有中心、同參與、共協(xié)同，是主體及功能的多元。

1.3.2 協(xié)同性。檔案治理共同體由相關(guān)利益主體構(gòu)成，是一個有機生命體。檔案主管部門、檔案館室、檔案形成單位、其他營利與非營利性社會組織各司其職與相互配合。同時，檔案部門應(yīng)主動加大與博物館、圖書館、紀念館等文化事業(yè)單位的合作力度，在信息服務(wù)、文化交流、社會記憶構(gòu)建等方面取長補短，發(fā)揮整體效能;公民個人作為檔案治理主體的有效補充，是檔案治理效能評價的重要主體，又能通過信息反饋、監(jiān)督建議、志愿活動等渠道和方式參與檔案治理，增添治理動力。

1.3.3 法治性。法治、德治、自治是當代社會治理的三大工具。法治以明確的法律條文規(guī)定人與人之間的關(guān)系，靠國家強制力實施，是社會治理的有力保障?！皺n案治理強調(diào)利用法治這個大‘法器來治理檔案事務(wù)，將法治理念、法治精神、法治原則和法治方法貫穿到檔案治理實踐之中，發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用，實現(xiàn)檔案治理方式的法治化?！盵13]新《檔案法》規(guī)定了治理主體的權(quán)利與義務(wù)，明確以檔案部門為主，其他部門為輔的組織結(jié)構(gòu)，為檔案治理共同體依法參與治理活動提供了依據(jù)，為破解檔案治理難題提供了法律思路。

1.3.4 民主性。我國檔案事業(yè)體制由管理轉(zhuǎn)向治理的過程蘊含著強烈的民主訴求，是貫徹“以人為本”發(fā)展理念的生動體現(xiàn)。隨著政府信息公開進程的深入推進，多中心依法民主治理成為檔案事業(yè)發(fā)展的應(yīng)有之義。

新《檔案法》鼓勵社會力量參與、支持檔案事業(yè)發(fā)展，為檔案治理奠定了民主基調(diào)。檔案部門主導(dǎo)檔案治理離不開其他社會主體的積極參與，檔案事務(wù)的治理和檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有助于保障檔案治理共同體依法享有的民主權(quán)利，為實現(xiàn)共建共治共享的檔案治理理念掃除了思想羈絆和法律障礙。

1.3.5 階段性。檔案治理是一個不斷發(fā)展、完善、提升的漸進過程。作為建設(shè)主體的檔案治理共同體需要在回應(yīng)國家檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)進程中不斷發(fā)展完善，不斷提升其法治化、民主化治理能力和水平，及時面對檔案治理實踐中的各種階段性問題。

以當下為例，檔案機構(gòu)改革產(chǎn)生的主體關(guān)系與職責(zé)應(yīng)如何進一步明確？社會檔案意識與檔案治理主體參與度有何關(guān)系？檔案治理多元主體參與應(yīng)如何保證檔案安全？諸多此類問題決定了當前階段檔案治理的重點和任務(wù)。檔案治理共同體在實踐建設(shè)推進中，在解決問題中發(fā)展完善，具有明顯的階段性特征。

2 檔案治理共同體的構(gòu)成及相互關(guān)系

2.1 新《檔案法》視閾下檔案治理共同體的構(gòu)成

2.1.1 各級黨委和政府。各級黨委和政府是我國檔案治理共同體的領(lǐng)導(dǎo)層。[14]黨是國家檔案事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者和檔案治理的保障者，承擔(dān)著引導(dǎo)檔案治理共同體為中國特色檔案事業(yè)服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé);政府是檔案治理的規(guī)劃實施者，承擔(dān)著規(guī)劃治理方式、協(xié)調(diào)各方、提供預(yù)算并具體實施等職責(zé)。

2.1.2 檔案部門。新《檔案法》中規(guī)定的檔案部門分為檔案主管部門和檔案館（室）。新《檔案法》第八條規(guī)定“國家檔案主管部門主管全國的檔案工作，負責(zé)全國檔案事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織協(xié)調(diào)，建立統(tǒng)一制度，實行監(jiān)督和指導(dǎo)?？h級以上地方檔案主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作，對本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”。[15]在檔案治理共同體中，檔案館（室）進行檔案管理實踐工作，并為各主體提供檔案利用服務(wù)和支持。

2.1.3 機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位及其他社會組織。機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他社會組織是檔案的主要形成機構(gòu)，自然也是檔案治理共同體的重要主體。新《檔案法》第九條指出“機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當確定檔案機構(gòu)或者檔案工作人員負責(zé)管理本單位的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”。[16]這些組織也需要依法參與部分檔案管理活動，即對本組織檔案的管理和下屬組織的檔案工作進行監(jiān)督指導(dǎo)。

2.1.4 博物館、圖書館、紀念館等相關(guān)機構(gòu)。博物館、圖書館、紀念館等從事的工作與檔案事務(wù)有密切聯(lián)系，這些機構(gòu)中有相當部分的資料也具有檔案作用和價值。

新《檔案法》第十八條規(guī)定“博物館、圖書館、紀念館等單位保存的文物、文獻信息同時是檔案的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，可以由上述單位自行管理”。[17]因此這些機構(gòu)應(yīng)當作為檔案治理共同體中的重要合作者。

2.1.5 檔案相關(guān)社會組織。檔案相關(guān)社會組織主要包括檔案學(xué)會、檔案中介組織和檔案外包服務(wù)公司等，這類社會組織成立目標都是圍繞檔案而展開，專門從事與檔案相關(guān)的工作。[18]新《檔案法》鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展，第七條、第二十四條、第四十九條等都對這類檔案社會組織作出了明確規(guī)定和要求。因此，檔案相關(guān)社會組織也應(yīng)通過各種渠道和方式成為檔案治理共同體的必要成員積極參與到檔案事業(yè)的各項活動中來。

2.1.6 公民個人。公民個人是檔案治理共同體中不可缺少的主體之一。公民個人通過形成檔案、參與檔案工作以及提出檔案利用等活動參與到檔案治理的有關(guān)活動中。新《檔案法》第五條指出“一切國家機關(guān)、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務(wù)，享有依法利用檔案的權(quán)利”。[19]

此外，新《檔案法》第七條、第二十二條、第二十八條、第二十九條、第三十一條、第四十六條、第四十九條等也都強調(diào)了公民個人在參與檔案工作建設(shè)、檔案保管、檔案利用、監(jiān)督檢查等方面的權(quán)利和義務(wù)等，這些都為公民個人參與檔案治理提供了明確的法律依據(jù)，公民個人主體自然也應(yīng)被納入到檔案治理共同體建設(shè)之中。

2.2 檔案治理各主體相互關(guān)系分析。各級黨委和政府在檔案治理共同體中屬于領(lǐng)導(dǎo)地位，黨委通過下達指示、確定目標等方式來保障各主體參與檔案治理。此外，黨委還需要及時協(xié)調(diào)處理各主體之間關(guān)系、維系各主體之間的有效協(xié)作并明確檔案治理共同體的目標。政府通過規(guī)劃檔案事業(yè)，建立健全檔案工作體制機制，以此確保在良好的內(nèi)外部環(huán)境中推動檔案治理活動。

在檔案治理共同體中，機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織和個人作為檔案形成者和利用者的雙重角色參與檔案治理的諸多工作，同時直接參與到檔案治理活動的反饋工作中。存有兼具檔案價值的圖書館、博物館和紀念館等文化事業(yè)單位主體與其他主體是密切合作關(guān)系，新《檔案法》規(guī)定檔案館應(yīng)與這些單位在檔案利用服務(wù)等方面加強協(xié)作，可以相互交換重復(fù)件、復(fù)制件或者目錄，聯(lián)合舉辦展覽，共同研究、編輯出版有關(guān)史料等。

此外，一些檔案相關(guān)社會組織以自身專業(yè)的檔案服務(wù)能力成為治理共同體中的重要協(xié)作者，如檔案中介組織與外包服務(wù)組織通過檔案專業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)工作等融入檔案部門及社會組織的檔案事務(wù)，進而參與到國家檔案治理活動中，與檔案部門協(xié)同合作、為社會提供專業(yè)的檔案服務(wù);而檔案學(xué)會、檔案志愿者組織等第三方檔案團體組織通過科學(xué)研究或志愿服務(wù)等參與到檔案治理實踐中，因此其也是檔案治理共同體中不可缺少的成員。

3 檔案治理共同體建設(shè)的對策與建議

3.1 明確檔案治理共同體的建設(shè)導(dǎo)向?！靶聶n案法中第一條開宗明義，明確了檔案法的目的，體現(xiàn)了檔案治理目標，并突出了以公共利益為導(dǎo)向的鮮明特征?！盵20]檔案治理共同體的建設(shè)導(dǎo)向就是公共利益，就是要滿足檔案治理各主體共建共治共享的權(quán)利需求。

在此基礎(chǔ)上，檔案治理共同體需要以推進檔案治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)為目標，以黨的領(lǐng)導(dǎo)為原則，以法律法規(guī)制度為手段，堅持共建共治共享理念，充分調(diào)動檔案治理各主體積極性，通過依法治理、民主治理，充分發(fā)揮并不斷提升檔案治理效能，為我國檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)以及檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)。

3.2 確定檔案治理共同體的建設(shè)主體。明確檔案治理共同體的建設(shè)主體就是要確定各主體在檔案治理共同體建設(shè)中發(fā)揮的作用。

首先，要加強各級黨委在檔案治理共同體建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用，強化黨對檔案治理的組織建設(shè)能力和統(tǒng)籌能力，讓黨委把方向、管大局、促落實，推動檔案治理共同體不斷向前發(fā)展。

其次，要提高各級政府規(guī)劃能力，科學(xué)制定檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，激發(fā)檔案治理共同體中的積極因素。再次，要切實提高檔案部門的執(zhí)行能力，檔案行政部門制定政策制度規(guī)章等，保證檔案治理共同體的公平性，檔案館（室）將檔案安全保管并滿足檔案治理共同體中其他主體的各項檔案權(quán)利。

最后，還要發(fā)揮檔案治理共同體中其他社會主體、文化單位以及公民個人等能力，要讓這些主體可以“盡其責(zé)，使其權(quán)”，充分調(diào)動發(fā)揮檔案治理共同體各主體的積極性和主動性，各司其職、各盡其能提升檔案治理能力和水平。

3.3 確定檔案治理共同體的建設(shè)內(nèi)容與方式。明確檔案治理共同體的建設(shè)內(nèi)容就是在新《檔案法》及相關(guān)法律法規(guī)約束下，團結(jié)一切檔案利益相關(guān)者積極主動參與到檔案治理的相關(guān)活動中來。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、檔案部門主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，明確各主體職責(zé)，開展檔案治理具體事務(wù)并提出各自利益訴求，做到滿足自身需求的同時依法承擔(dān)檔案治理職責(zé)，推動檔案治理現(xiàn)代化建設(shè)。由此也決定了其活動方式要以法治和民主為主。

具體來說，一是要依法治理。2017年12月原國家檔案局局長李明華在《全國檔案局長館長會議上的工作報告》中要求“各級檔案部門要深入貫徹全面依法治國特別是法治政府建設(shè)的各項部署要求”和“不斷提高檔案治理能力和治理水平”。[21]檔案治理共同體要嚴格按照新《檔案法》進行建設(shè)和發(fā)展，國家也須制定更加完備的檔案治理制度體系，“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和監(jiān)督機制”和“形成檔案事務(wù)的共治和善治局面”。[22]

二是要民主治理。檔案治理過程中的民主不是將檔案事務(wù)全部交由各個檔案治理主體去做，而是要求各個主體依法對檔案相關(guān)事務(wù)進行建議、協(xié)商、決策、監(jiān)督檢查和反饋、完善等。

3.4 建立健全檔案治理共同體制度體系。檔案治理制度的完善與否，直接關(guān)系到檔案治理能力的發(fā)揮和有效程度。建立健全檔案治理制度可為檔案治理共同體發(fā)展建設(shè)提供重要支撐和保障。“制度的生命力在于執(zhí)行，因此強化檔案治理的制度實施是檔案治理能力建設(shè)有效推進的重要保證?！?/p>

[23]構(gòu)建檔案治理共同體制度，首先需要明確檔案治理共同體要遵循黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證正確方向，明確為國家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù);其次需要通過制度明確檔案治理共同體中各個主體職責(zé)、參與形式及互動聯(lián)系等，確定各治理主體之間關(guān)系，確保權(quán)責(zé)分明、各司其職;最后需要及時健全完善制度，并不斷提升制度的執(zhí)行能力和效果，確保檔案治理共同體的科學(xué)建設(shè)與發(fā)展。

3.5 加強檔案治理共同體建設(shè)的協(xié)同創(chuàng)新。我國社會治理理論研究和治理實踐為檔案治理提供了良好的環(huán)境，社會治理的協(xié)同理論與實踐為檔案治理提供了豐富經(jīng)驗，新《檔案法》也為檔案治理主體民主協(xié)同創(chuàng)造了必要條件和支持。因此建設(shè)民主協(xié)同的檔案治理共同體，必須加強檔案治理理論和實踐的創(chuàng)新協(xié)同。

在理論層面，要加強對檔案治理運行機理的研究，深入探索檔案治理共同體依法執(zhí)行、民主性協(xié)同機制，創(chuàng)新檔案治理各主體互聯(lián)互動的格局。同時探討黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下的各治理主體的建設(shè)發(fā)展路徑，為檔案治理共同體的建設(shè)提供理論依據(jù)。

在實踐層面，“檔案治理通過檔案部門、社會組織和公民三類主體，從各自扮演的角色和作用，以及主體間的相互協(xié)調(diào)中參與檔案治理，是應(yīng)對當前檔案管理出現(xiàn)問題的必然要求，也是推動建設(shè)社會主義檔案新事業(yè)的必經(jīng)之路”。[24]

加強檔案治理共同體建設(shè)的協(xié)同創(chuàng)新就是要在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下，檔案部門與其他各主體協(xié)同合作，在檔案治理活動中與檔案形成單位加強聯(lián)系從而提高其“前端”檔案管理能力，與博物館、圖書館、紀念館等組織加強合作提高其資源協(xié)同建設(shè)能力，與檔案學(xué)術(shù)組織加強合作拓展其建設(shè)深度，與檔案外包公司、中介公司等服務(wù)組織加強協(xié)同提高其先進性和專業(yè)性，與檔案公益組織加強合作提升社會性和公共性，與社會廣大公眾加強聯(lián)系從而提高檔案治理的民主性等。

*本文系2020年河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃年度項目“治理現(xiàn)代化語境下檔案制度效能提升研究”（項目批準號：2020CZH008）階段性研究成果。

“本文系2 0 2 1年度國家檔案局科技項目“依法治檔背景下檔案治理體系現(xiàn)代化建設(shè)研究（項目編號：2021-R-15）”的階段性研究成果?！?/p>