國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”劃定探索與分析——以威海市為例

周勇鋼 （合肥新站高新區(qū)重點(diǎn)工程建設(shè)中心，安徽 合肥 230000）

0 引言

隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，國(guó)家針對(duì)各項(xiàng)領(lǐng)域都有了更深層次的戰(zhàn)略目標(biāo)及發(fā)展規(guī)劃。在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃大背景下，城市規(guī)劃領(lǐng)域也發(fā)生了重大變革，開(kāi)始朝著數(shù)據(jù)化、一體化方向發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃的本質(zhì)就是進(jìn)行國(guó)土空間適宜性評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，然后綜合評(píng)價(jià)結(jié)果劃定三區(qū)三線的范圍，三區(qū)指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間，三線指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的合理劃定是國(guó)家及相關(guān)政府部門(mén)當(dāng)前工作的重點(diǎn)，探索分析劃定方法具有非常重要的理論意義與實(shí)踐意義。

1 研究背景

1.1 對(duì)城市進(jìn)行合理規(guī)劃的重要性

國(guó)家及各政府部門(mén)要以提高人民生活質(zhì)量為前提，以推動(dòng)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程為要求，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為根本，做好城市規(guī)劃工作。要注重社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益三者統(tǒng)一，堅(jiān)持以人為本，倡導(dǎo)綠色的生活方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市資源的有效利用和合理配置，為提升國(guó)家整體水平打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

國(guó)土空間規(guī)劃是新時(shí)代背景下結(jié)合我國(guó)實(shí)際發(fā)展而提出的一張偉大藍(lán)圖，對(duì)城市進(jìn)行合理的規(guī)劃是推動(dòng)國(guó)家向前發(fā)展的重要舉措。

1.2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下城市規(guī)劃存在的問(wèn)題

1.2.1 相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管不到位

對(duì)于各個(gè)環(huán)節(jié)中的銜接過(guò)程沒(méi)有做到位的問(wèn)題，需要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)因素合理地制定規(guī)劃方案，而不是按照要求不注重客觀因素的制約必須完成。

1.2.2 規(guī)劃愿景過(guò)于理想化

城市規(guī)劃是為了通過(guò)統(tǒng)一有效的規(guī)劃管理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、生活質(zhì)量等方面的穩(wěn)步提高，在對(duì)城市資源合理有效利用的基礎(chǔ)上進(jìn)行城市功能區(qū)的劃分，充分使得效益最大化。

1.2.3 對(duì)環(huán)境保護(hù)不夠重視

環(huán)境是居民賴(lài)以生存的條件，人口數(shù)量的增加使得資源環(huán)境承載壓力增大，全球變暖和人類(lèi)工業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生碳排放正在慢慢地影響環(huán)境氣候，各種極端天氣接踵而來(lái)，應(yīng)該重視環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。

1.2.4 沒(méi)有充分發(fā)揮公眾參與

群眾是城市服務(wù)的對(duì)象，然而在城市規(guī)劃工作開(kāi)展過(guò)程中，政府有關(guān)部門(mén)卻很容易忽視民意的重要性。要以提高人民滿(mǎn)意度為工作的宗旨，確保城市規(guī)劃與人民生活需求相契合。

1.3 三區(qū)三線之間的相互關(guān)系

在國(guó)土空間規(guī)劃中，三區(qū)三線范圍和界線的確定既是工作中的重點(diǎn)，也是工作中的難點(diǎn)，需要綜合考慮多方面的因素，結(jié)合用地適宜性評(píng)價(jià)和土地、氣候數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)綜合部署，確保三區(qū)三線之間的空間關(guān)系協(xié)調(diào)合理。

如圖1所示，具體劃定原則如下：

圖1 三區(qū)三線相互關(guān)系

①三區(qū)之間應(yīng)當(dāng)做到互相不交叉重疊，且覆蓋整個(gè)國(guó)土空間范圍；

②三線之間應(yīng)當(dāng)互不交叉；

③三線應(yīng)當(dāng)在三區(qū)范圍之內(nèi)；

④單個(gè)區(qū)內(nèi)只有含一個(gè)與之對(duì)應(yīng)的線，允許含有其他空間斑塊。

2 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 研究區(qū)概況

威海市山東部，北、東、南三面臨海，海岸線總長(zhǎng)約985.9km，素有“三分陸地七分海，兩山兩水六分田”之名?？偯娣e5797km2，其中市區(qū)面積777km2。

威海地理位置優(yōu)越，距離日本和韓國(guó)較近，是中國(guó)第一批沿海開(kāi)放城市，第一個(gè)國(guó)家衛(wèi)生城市，也是國(guó)家園林城市之一。

根據(jù)三調(diào)初始數(shù)據(jù)可知：威海市全域 國(guó) 土 空 間 15316.6km2，陸 域5534.8km2，其中農(nóng)用地占78.5%，建設(shè)用地占14.3%，未利用地占7.2%。海域9781.8km2，大陸海岸線943.8km，海灣35處、海島185個(gè)，居全省第一。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本文數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2011年山東省海洋功能區(qū)劃、威海市土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)、威海市“三調(diào)”10月份上報(bào)數(shù)據(jù)以及威海市海岸線9月份修測(cè)過(guò)程稿等。

3 威海市三區(qū)三線劃定實(shí)踐

3.1 開(kāi)展雙評(píng)價(jià)工作

雙評(píng)價(jià)工作包含資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，雙評(píng)價(jià)是在現(xiàn)有數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆椒▽?duì)國(guó)土空間作出評(píng)價(jià)，相較于以往的主觀定性，更具有說(shuō)服力和科學(xué)合理性。因此，雙評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)結(jié)果是劃定“三區(qū)三線”的依據(jù)，也是優(yōu)化國(guó)土空間格局的基礎(chǔ)。

如圖2所示，在威海市案例中，對(duì)生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間評(píng)價(jià)結(jié)果分別如下：

圖2 雙評(píng)價(jià)結(jié)果

①28.9%地區(qū)為生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)，生態(tài)紅線的空間基礎(chǔ)，國(guó)土開(kāi)發(fā)盡量避免的區(qū)域；

②農(nóng)業(yè)承載能力整體較好，63.5%為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)，作為永久基本農(nóng)田的優(yōu)選區(qū)域；

③城鎮(zhèn)承載力整體較好，66.5%的區(qū)域?yàn)檫m宜城鎮(zhèn)建設(shè)。

3.2 三區(qū)三線繪制結(jié)果

3.2.1 優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線

山東威海市生態(tài)自然資源優(yōu)勢(shì)突出，應(yīng)當(dāng)合理開(kāi)發(fā)利用，構(gòu)建通山達(dá)海的生態(tài)安全格局。推進(jìn)煙威“一海兩山”區(qū)域共管，通山達(dá)海、藍(lán)綠相依。統(tǒng)籌山海林田島等類(lèi)自然資源，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，形成“一帶六廊多綠核”的山海格局。

如圖3所示，根據(jù)各區(qū)市、部門(mén)舉證，陸域生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整后面積為805.44km2，減少11.87km2，通過(guò)“占補(bǔ)平衡”實(shí)現(xiàn)總量不減少，海域生態(tài)保護(hù)紅線沖突圖斑面積為374.01km2，由省廳統(tǒng)一組織優(yōu)化調(diào)整工作。

圖3 生態(tài)空間

3.2.2 正向優(yōu)化永久基本農(nóng)田

如圖4所示，農(nóng)田是人們賴(lài)以生存的根本，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈。應(yīng)當(dāng)結(jié)合資源優(yōu)勢(shì)特色化發(fā)展，在都市產(chǎn)業(yè)方面，重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域附近，規(guī)劃發(fā)展將并入城區(qū)。在藍(lán)色農(nóng)業(yè)方面，重點(diǎn)打造濱海區(qū)域，主要位于靠近生產(chǎn)性海岸帶。在特色林果型方面，重點(diǎn)打造臨山區(qū)域，那里擁有種植林果的優(yōu)質(zhì)土壤。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方面，發(fā)展規(guī)?；际修r(nóng)業(yè)。在休閑旅游型方面，推進(jìn)一三產(chǎn)結(jié)合。

圖4 農(nóng)業(yè)空間

要對(duì)接城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定初步方案，結(jié)合永久基本農(nóng)田質(zhì)量評(píng)價(jià)，提出優(yōu)化調(diào)整方案。還要結(jié)合三調(diào)初步成果，確定永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)圖斑面積30666hm2（46萬(wàn)畝），作為最終方案。

3.2.3 打造集約高效的城鎮(zhèn)空間

如圖5所示，根據(jù)水資源承載分析：特枯水年水資源承載上限為364萬(wàn)人。綜合預(yù)測(cè)，2035年威海市常住人口320萬(wàn)人～350萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率80%～85%。打造中心強(qiáng)化、組團(tuán)聚集的城鎮(zhèn)體系。

圖5 城鎮(zhèn)空間

推動(dòng)形成“市級(jí)城區(qū)—縣級(jí)城區(qū)—重點(diǎn)鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”四級(jí)網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)體系。

市級(jí)城區(qū)：包括主城區(qū)、文登城區(qū)。

縣級(jí)城區(qū)：包括榮成城區(qū)、乳山城區(qū)、南海新區(qū)。

重點(diǎn)鎮(zhèn)：包括汪疃、大水泊、成山、俚島等多個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的城鎮(zhèn)。

一般鎮(zhèn)：其余建制鎮(zhèn)區(qū)。

最終，市域城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界1126.32km2，占市域陸域總面積19.41%。

其中市轄區(qū)：城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)：534.0km2，占 84.9%。彈性發(fā)展區(qū)：31.0km2，占 4.9%。 特 別 用 途 區(qū) ：64.1km2，占10.2%。

4 總結(jié)與展望

4.1 總結(jié)

本文首先介紹了國(guó)土空間背景下的城市規(guī)劃發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題，然后對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的主要內(nèi)容和流程進(jìn)行了簡(jiǎn)單的闡述，重點(diǎn)解釋了三區(qū)三線之間的關(guān)系。然后以威海市國(guó)土空間規(guī)劃為實(shí)際案例，從前期的雙評(píng)價(jià)結(jié)果到最終的三區(qū)三線范圍劃定進(jìn)行了詳細(xì)解讀。

4.2 國(guó)土空間規(guī)劃背景下的城市規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)

4.2.1 提高全局意識(shí)，實(shí)行規(guī)范化管理

政府相關(guān)部門(mén)需要提高全局意識(shí)，實(shí)行規(guī)范化的管理，對(duì)于工作中尚且薄弱的環(huán)節(jié)要及時(shí)地尋求有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的人員及時(shí)解決。對(duì)于城市規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作可以適當(dāng)?shù)叵掳l(fā)到地方部門(mén)，進(jìn)行有效地監(jiān)督管理，對(duì)于管理和規(guī)劃相互脫節(jié)的情況及時(shí)地改正，做好基礎(chǔ)性工作。

4.2.2 從實(shí)際出發(fā)，加大監(jiān)督管理力度

相關(guān)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況開(kāi)展規(guī)劃工作，要考慮人民的建議和意見(jiàn)，了解他們的日常需求，從而促進(jìn)城市規(guī)劃工作的有序開(kāi)展，為完成城市規(guī)劃有個(gè)良好的鋪墊。相關(guān)政府部門(mén)要做好監(jiān)督工作，加大監(jiān)督管理力度，對(duì)于不合理的情況要及時(shí)制止并且采取相應(yīng)的措施。

4.2.3 落實(shí)環(huán)保理念，建設(shè)綠色生態(tài)城市

要深入落實(shí)環(huán)保理念，將環(huán)保理念落實(shí)到各個(gè)環(huán)節(jié)。在利用各種資源時(shí)最先考慮可再生資源和無(wú)污染資源。在對(duì)資源的合理配置的基礎(chǔ)上建設(shè)綠色生態(tài)文明城市，提高國(guó)民的生活水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。