違法建筑的界定及其分類化處理建議

近年來，違法建筑現(xiàn)象層出不窮，屢拆屢建，逐漸成為國(guó)家現(xiàn)代化發(fā)展中的“頑疾”。2019年新修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》相繼出臺(tái)以整治違法建筑現(xiàn)象，2021年實(shí)施的《民法典》更是明文規(guī)范建筑用地的合理使用。但在理論層面，關(guān)于違法建筑內(nèi)涵界定及其處理方式仍有待商榷，以通過分析違法建筑與合法建筑的法律邊界，區(qū)分與違法建筑類似的概念，再根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)對(duì)違法建筑的分類，進(jìn)而總結(jié)出科學(xué)合理的違法建筑構(gòu)成要件以及相關(guān)處理建議，從而為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理違法建筑案件提供有益參考。

一、對(duì)違法建筑的界定

所謂“界定”，顧名思義，界定由“界”與“定”組合而成，“界”為分界，“定”則為判定。界定是根據(jù)某種特定的條件，對(duì)于某種事物的本質(zhì)做出正確的判斷，予以分析定性。對(duì)違法建筑的界定，關(guān)鍵在于解決違法建筑的構(gòu)成要件問題，然而構(gòu)成要件可以從學(xué)界對(duì)違法建筑的定義中總結(jié)得出，在定義中找到如何認(rèn)定違法建筑的表述，便能總結(jié)出違法建筑的構(gòu)成要件。

在理論層面，學(xué)界對(duì)違法建筑所作諸多定義，經(jīng)梳理相關(guān)文獻(xiàn)后總結(jié)出構(gòu)成違法建筑的要素，有學(xué)者認(rèn)為違法建筑具有違法性、強(qiáng)制拆除性和審查法定性等法律特征[1]，或者提出違法建筑作為一個(gè)法律概念是由以下三個(gè)要素構(gòu)成：“一是違法建筑必須是建筑物或構(gòu)筑物。二是違反國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)之規(guī)定，未辦理相關(guān)審批手續(xù)或者超出許可范圍的建筑物。三是不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃，妨害社會(huì)公共利益?！盵2]

在法律層面，我國(guó)于《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的相關(guān)條文中對(duì)違法建筑的認(rèn)定有具體規(guī)定，并詳細(xì)地指出了違法建筑所具備的主要特點(diǎn)是：一是違反土地規(guī)劃、未經(jīng)批準(zhǔn)或者騙取批準(zhǔn)所建筑之物;二是未獲許可或超出許可范圍進(jìn)行建設(shè)的建筑之物。此外，《民法典》第344條提出：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！?/p>

綜上，根據(jù)違法建筑構(gòu)成的三個(gè)要素和相關(guān)法律關(guān)于違法建筑的規(guī)定，違法建筑應(yīng)認(rèn)定為：違反法律、法規(guī)的規(guī)定，未辦理、以欺騙方式辦理相關(guān)審批手續(xù)或者超出許可范圍的，未取得建設(shè)用地使用權(quán)的，不符合城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的，妨害社會(huì)公共利益的建筑物或構(gòu)筑物。

二、違法建筑相關(guān)概念的區(qū)分

最容易與本文所說的違法建筑概念混淆的是“違章建筑”。何為違章建筑？違“章”與違“法”有何區(qū)別？根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義法律淵源分類可以看出，“法”是代指法律、法規(guī)，而“章”則是指規(guī)章，“違章建筑”可以理解為違反相關(guān)的部門規(guī)章而建造的建筑。從具有最高法律效力的憲法到效力較小的規(guī)章都屬于相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容。違法效力在規(guī)章之下的規(guī)范性文件而進(jìn)行建設(shè)的建筑則不構(gòu)成違章建筑。特別注意的是，鄉(xiāng)村振興中為規(guī)范農(nóng)村建筑物的村容村貌，需要統(tǒng)一風(fēng)格，這一要求便具有鄉(xiāng)規(guī)民約性質(zhì)，不遵守要求而不符合統(tǒng)一建筑風(fēng)格的，不能按照違章建筑進(jìn)行行政處罰，而應(yīng)根據(jù)具體情況及其危害程度作相應(yīng)處理。

從違法建筑和違章建筑的內(nèi)涵和外延看，可以用“違法建筑”來統(tǒng)一違法建筑和違章建筑這兩個(gè)概念，其原因有以下兩點(diǎn)：一方面是行政法淵源中法的效力高于規(guī)章，違法建筑可以包含違章建筑，二者是包含與被包含的關(guān)系：另一方面是人們認(rèn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)處理違章建筑不如違法建筑嚴(yán)重，正是基于這種錯(cuò)誤的認(rèn)知，采用違法建筑這個(gè)概念，可以使人們更加恰當(dāng)?shù)仡A(yù)測(cè)且規(guī)范自己的行為?！缎姓?qiáng)制法》第44條規(guī)定：“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除?！本头蓷l文表述而言，《行政強(qiáng)制法》在該條規(guī)定中采用了違法的建筑物這一表述，就可以說明立法機(jī)關(guān)在違法建筑和違章建筑這兩個(gè)概念之間已經(jīng)作出了選擇，奠定了將這兩個(gè)概念統(tǒng)一為違法建筑的基礎(chǔ)。綜上所述，違法建設(shè)包含違法搭建，二者都是違法進(jìn)行建設(shè)的行為方式。違法建筑包含違章建筑，二者可以被統(tǒng)一稱為違法建筑。

三、違法建筑的分類及其必要性

（一）違法建筑分類的必要性

將違法建筑進(jìn)行分類的積極意義不僅在于可以更加深刻地認(rèn)識(shí)到違法建筑所具備的本質(zhì)屬性，也更加便于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑的處理具有針對(duì)性、合理性，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型的違法建筑采用與之相適應(yīng)的處理方式。

對(duì)違法建筑進(jìn)行分類可以根據(jù)違法建筑的屬性不同而分為不同的種類，進(jìn)而采取相應(yīng)的處理辦法。譬如，將違法建筑劃分為違反程序法的建筑和違反實(shí)體法的建筑。其中，違反程序法的建筑是缺少必要的手續(xù)或者未獲許可，但是不影響城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃建設(shè)，經(jīng)過有關(guān)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，在補(bǔ)正相關(guān)手續(xù)后可以使建筑合法化。違反實(shí)體法的建筑，是不能通過補(bǔ)正手續(xù)和獲得許可的方式使建筑合法化。故而鑒于二者違法程度不同，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑違反實(shí)體法的處理較之違反程序法的處理更為嚴(yán)重。

將違法建筑分類后便可得知，相當(dāng)部分的違法建筑都沒有必要接受強(qiáng)制拆除的命運(yùn)，因?yàn)橛行┻`法建筑只存在的部分違法或者違法程度不嚴(yán)重。同時(shí)，根據(jù)違法建筑的地域不同，對(duì)社會(huì)公共利益和城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的損害也不一樣。在城市內(nèi)的違法建筑往往處于人口集中、交通便利的地段，而且城市規(guī)劃部分早已經(jīng)進(jìn)行了相關(guān)規(guī)劃，這樣的違法建筑就對(duì)城市整個(gè)布局進(jìn)行了破壞，阻礙了城市化的進(jìn)程，甚至有些違法建筑行為嚴(yán)重地?fù)p害了社會(huì)公共利益或者部分居民的合法權(quán)益。如：實(shí)踐中，有居民在小區(qū)內(nèi)進(jìn)行擴(kuò)建封堵消防通道的行為;侵占公共綠地進(jìn)行建設(shè)行為;封堵道路建設(shè)行為等等。對(duì)于以上這些類型的違法建筑應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)肅處理，原因在于這些違法建筑損害了較大范疇的社會(huì)公共利益，同時(shí)其違法程度較為嚴(yán)重。不同的是，在農(nóng)村范圍內(nèi)的違法建筑往往處于人口稀疏、交通不便的地段，有關(guān)部門暫對(duì)該區(qū)域未進(jìn)行規(guī)劃。這類違法建筑的特點(diǎn)為：建筑多為私用型、具有非牟利性、妨害社會(huì)公共利益程度較小等。因此，對(duì)該類建筑的處理應(yīng)當(dāng)從輕。

綜上所述，將違法建筑進(jìn)行類型劃分的主要目的是區(qū)分各類違法建筑不同之屬性，再根據(jù)違法程度的不同、損害公益程度的不同、所在區(qū)域的不同、建設(shè)目的不同、危險(xiǎn)程度不同而進(jìn)行區(qū)別處理。因而強(qiáng)制拆除違法建筑不是處理違法建筑的唯一手段，大部分違法建筑需要經(jīng)過認(rèn)真分析其屬性和類別后，有針對(duì)性地處理。例如，農(nóng)村的違法建筑能通過補(bǔ)正手續(xù)的就補(bǔ)正手續(xù)，或者在不影響公共利益的情況下能通過繳納罰款或征收稅費(fèi)等方式使得違法建筑合法化，避免社會(huì)資源的浪費(fèi)。

（二）違法建筑的種類

1.程序性違法建筑和實(shí)質(zhì)性違法建筑

結(jié)合上文，違反《行政強(qiáng)制法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》等實(shí)體法的違法建筑屬于實(shí)質(zhì)性違法建筑。而違反建筑法律法規(guī)相關(guān)的建筑程序要求而進(jìn)行建造的建筑則屬于程序性違法建筑，程序性違法建筑的主要特點(diǎn)便是缺乏必要的行政許可程序或者超出了行政許可的范圍。程序性違法建筑是缺少部分必要的審批手續(xù)，在沒有影響城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的前提下，違法建造者可以依照一定程序向有關(guān)部分申請(qǐng)補(bǔ)正手續(xù)從而變成合法的建筑。實(shí)質(zhì)性違法建筑主要特點(diǎn)是非缺少必要審批手續(xù)，而是違法實(shí)體法對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的規(guī)劃，妨礙社會(huì)公共利益，不能依靠相關(guān)手續(xù)的補(bǔ)正使其轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ńㄖ?/p>

2.局部違法建筑和整體違法建筑

局部違法建筑和整體違法建筑，是根據(jù)違法建筑的違法部分是整體還是局部進(jìn)行劃分的。整體違法建筑相對(duì)局部違法建筑而言，是違反合法建筑的構(gòu)成要件，如未經(jīng)建設(shè)用地許可、規(guī)劃許可或者施工許可而進(jìn)行建造的違法建筑。局部違法建筑則是：雖然經(jīng)過相關(guān)用地、規(guī)劃和施工許可，但是超出許可范圍而進(jìn)行建設(shè)，超出許可范圍建造的建筑違法了相關(guān)法律法規(guī)，故而成為了局部的違法的建筑。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在對(duì)這兩種違法建筑的處理方式的嚴(yán)重程度，往往是對(duì)整體違法建筑嚴(yán)于對(duì)局部違法建筑的處理，其理由是對(duì)局部違法建筑可以采用補(bǔ)正相關(guān)手續(xù)、繳納相關(guān)稅費(fèi)、罰款、責(zé)令自行拆除違法部分的建筑和強(qiáng)制拆除違法建造的部分等多樣化的處理方式。

3.可準(zhǔn)正的違法建筑與不可準(zhǔn)正的違法建筑

可以準(zhǔn)正的違法建筑是指違反程序法的規(guī)定，缺少必要的行政許可或超出行政許可的范圍，待相關(guān)手續(xù)補(bǔ)正后，該類建筑便成為合法建筑?？梢詼?zhǔn)正的違法建筑是針對(duì)程序性違法而言，補(bǔ)正相關(guān)手續(xù)即可準(zhǔn)正。但是不能適用于違法實(shí)體法的規(guī)定。不可準(zhǔn)正的違法建筑違法了實(shí)體法關(guān)于違法建筑的實(shí)質(zhì)違法要件的規(guī)定，破壞了城鄉(xiāng)的整體規(guī)劃，損害了社會(huì)公共利益。因此，不能通過補(bǔ)正手續(xù)而使不可準(zhǔn)正的違法建筑成為合法建筑。簡(jiǎn)言之，不可準(zhǔn)正的違法建筑喪失了成為合法建筑的資格，但是處理該類違法建筑不一定要采用拆除的方式，也可以用其他處罰方式代替。

4.城鎮(zhèn)違法建筑和農(nóng)村違法建筑

在城鎮(zhèn)區(qū)域范圍內(nèi)所建造的違法建筑被稱為城鎮(zhèn)違法建筑，而在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)所建造的違法建筑被稱為農(nóng)村違法建筑。城市違法建筑和農(nóng)村違法建筑的主要區(qū)別在于所處地域不同和違反的實(shí)體法不同。城市違法建筑主要違反的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，主要表現(xiàn)為違反建設(shè)工程規(guī)劃許可所規(guī)定的內(nèi)容。而農(nóng)村違法建筑主要違反了《土地管理法》，主要表現(xiàn)為將耕地作為建設(shè)用地違法修建的行為。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村違法建筑應(yīng)采用輕于城市違法建筑的處理方式以及較低處罰程度。

對(duì)此，其緣由如下：大部分農(nóng)村違法建筑是由于違建人缺乏相關(guān)法律知識(shí)以自己居住為目的而建造的;而在城市化進(jìn)程中，建造人為追逐私利以牟利為目的在城鎮(zhèn)大肆建造違法建筑，其原始目的遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了生產(chǎn)生活的需求，因此農(nóng)村違法建筑對(duì)社會(huì)的危害程度遠(yuǎn)低于城市違法建筑的危害程度。

四、違法建筑的處理

違法建筑的界定，特別是違法建筑的分類，在行政執(zhí)法中行政執(zhí)法部門嚴(yán)格按照《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)，對(duì)不同類型的違法建筑進(jìn)行區(qū)分處理。具體如下，2019年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第5條規(guī)定，對(duì)尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施影響的情形可采取責(zé)令停止建設(shè)、責(zé)令限期改正、罰款、強(qiáng)制拆除等處罰方式。根據(jù)程序性違法建筑、實(shí)質(zhì)性違法建筑、可準(zhǔn)正的違法建筑、不可準(zhǔn)正的違法建筑類型劃分，可按照違法建筑程序性或?qū)嵸|(zhì)性違法程度輕重，能否補(bǔ)正相關(guān)手續(xù)，采取相應(yīng)處罰方式?！缎姓幜P法》第51條規(guī)定當(dāng)事人不履行行政處罰決定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《行政強(qiáng)制法》第44條和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條也規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除的情形。

結(jié)合以上法律條文及其相關(guān)法律法規(guī)，行政執(zhí)法部門在處理違法建筑之前，應(yīng)著重考慮違法建筑的類型是局部違法還是整體違法，是屬于城鎮(zhèn)違法建筑還是農(nóng)村違法建筑，同時(shí)，要根據(jù)違法建筑的表現(xiàn)特征和社會(huì)危害程度，決定是否采用強(qiáng)制拆除方式。由此可見，違法建筑的界定是違法建筑處理的前提條件，將違法建筑類型化將為行政執(zhí)法部門處理違法建筑提供有益參考。

五、結(jié)語

結(jié)合我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)關(guān)于違法建筑的表述，以違法建筑的構(gòu)成要件為基礎(chǔ)，概括出了違法建筑的概念及其相關(guān)特性。對(duì)違法建筑與違章建筑的相似概念進(jìn)行辨析，確定了將違章建筑統(tǒng)一到違法建筑概念之中。在此基礎(chǔ)上，依據(jù)違法建筑的不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，分析違法建筑的不同屬性及其特點(diǎn)，因地制宜地科學(xué)合理化處理，從而避免一刀切的處理方式。這為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法建筑的種類認(rèn)定提供了理論支持，有利于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在處理違法建筑的過程中平衡各方合法利益，減少社會(huì)有效資源的浪費(fèi)，加快城市現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張崢.強(qiáng)制拆除違法建筑法律問題研究[J].重慶行政，2016（6）.

作 者：中共四川省自貢市委黨校講師

責(zé)任編輯：劉小僑