重慶市深化農(nóng)村宅基地改革的困境與對策

李佳

隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，大量農(nóng)民離開農(nóng)村向城市遷移，導(dǎo)致農(nóng)村大量農(nóng)房、宅基地常年閑置，農(nóng)村宅基地成了“沉睡的土地資產(chǎn)”。但與此同時，“由于我國農(nóng)村土地資源總量有限，且在實施最嚴(yán)格的耕地保護政策下，要推動鄉(xiāng)村振興發(fā)展，土地要素成為了一個重要的制約因素?！盵1]在此背景下，2018年中央農(nóng)村工作會議提出了完善產(chǎn)權(quán)與要素市場配置的要求，關(guān)注市場和生產(chǎn)要素在激活農(nóng)村閑置宅基地與農(nóng)房問題中的重要功能。重慶市作為西部地區(qū)唯一直轄市和全國首個統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實驗區(qū)，大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)特征明顯，城鄉(xiāng)區(qū)域間差異較大，生態(tài)保護、脫貧攻堅任務(wù)艱巨，如何真正以改革為契機，釋放改革紅利，盤活農(nóng)村資源，如何完整準(zhǔn)確理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”（所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)）政策，并結(jié)合重慶實際探索有效的實現(xiàn)方式、完善相應(yīng)的體制機制，成為當(dāng)前重慶市縮小城鄉(xiāng)差距、推動鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重要課題。

一、重慶市農(nóng)村宅基地改革試點的實踐考察

2015年2月27日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，重慶市大足區(qū)被列為試點區(qū)域。[2]在試點過程中，該區(qū)先后就農(nóng)村宅基地的三權(quán)分置、流轉(zhuǎn)等工作，制定出臺了《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革試點實施方案》《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》等規(guī)范性文件，對宅基地“三權(quán)分置”，特別是宅基地自愿有償退出、流轉(zhuǎn)以及使用權(quán)等做了明確規(guī)定。

“資格權(quán)”作為宅基地“三權(quán)”中最具爭議的“增設(shè)權(quán)利”，繼2018年中央農(nóng)村工作會議中明確表述后，便引發(fā)了法律界、實務(wù)界的廣泛關(guān)注和激烈爭論，而“資格權(quán)”的界定以及實現(xiàn)路徑正是宅基地三權(quán)分置的難點。

“資格權(quán)”的初次問世，是為了確保農(nóng)村宅基地作為農(nóng)民農(nóng)村住房保障性功能的初衷，是為了給自愿退出宅基地的農(nóng)民吃下一顆“定心丸”，特別是針對無法長期在城市生存下去的部分進城務(wù)工的農(nóng)村人口，最終在城市，不至于“居無定所”而設(shè)置的保留性權(quán)利。但目前對于“資格權(quán)”的實現(xiàn)路徑，普遍存在爭議。重慶市大足區(qū)在《重慶市大足區(qū)農(nóng)村宅基地管理辦法》第十條中明確規(guī)定，通過轉(zhuǎn)讓、入股（聯(lián)建）、租賃、贈與等方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)或有償退出農(nóng)村宅基地的，申請農(nóng)村宅基地不予批準(zhǔn)。大足區(qū)對“資格權(quán)”的實現(xiàn)路徑，結(jié)合重慶實際采用了相對穩(wěn)妥謹(jǐn)慎的態(tài)度。

二、重慶市深化農(nóng)村宅基地制度改革面臨的主要困境

在大足區(qū)改革試點基礎(chǔ)上，重慶市正按照中央決策部署繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地制度改革，但在此過程也面臨一些實踐困境。

（一）多頭政策疊加觀望導(dǎo)致不愿退地

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是近年來提出的概念，但在重慶市范圍內(nèi)涉及農(nóng)村宅基地的相關(guān)政策已經(jīng)實行很長時間。從2010年8月15日開始，重慶市戶籍制度改革在全市范圍內(nèi)正式施行。2010年《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進重慶市戶籍制度改革有關(guān)問題的通知》明確指出：“為了確保轉(zhuǎn)戶居民實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，重慶市戶籍改革政策中對轉(zhuǎn)戶居民承包地和宅基地的退出設(shè)定了3年過渡期，允許轉(zhuǎn)戶居民最長3年內(nèi)繼續(xù)保留宅基地、承包地的使用權(quán)及收益權(quán)。過渡期結(jié)束后，可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強制農(nóng)民退出土地?！盵3]

根據(jù)2010年《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）的通知》規(guī)定，“轉(zhuǎn)戶居民可按有關(guān)規(guī)定流轉(zhuǎn)其農(nóng)村宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，也可按本辦法規(guī)定自愿退出并獲得補償?！盵4]另根據(jù)《重慶市地票管理辦法》規(guī)定，“宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾，由農(nóng)戶自愿提出申請;申請宅基地復(fù)墾的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)有其他合法穩(wěn)定住所;農(nóng)戶的宅基地復(fù)墾后，不得新申請宅基地;確因法定情形需新申請宅基地的，應(yīng)當(dāng)以有償方式取得。”[5]

可見，農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革雖然是近年來的新提法，但該制度改革實際上與戶籍制度、土地復(fù)墾制度、地票制度等緊密相連。由于不同制度的制定初衷、制定政策的側(cè)重點不同，以及制定文件的社會背景不同等，導(dǎo)致農(nóng)民在退出宅基地時，能獲得的經(jīng)濟補償和社會保障政策也有所不同。這就容易導(dǎo)致部分群眾對相關(guān)政策一知半解，持觀望態(tài)度，進而在實踐操作中引發(fā)群體性事件。

（二）住房保障體系不完備導(dǎo)致不能退地

重慶大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)并存，這使得重慶與東部發(fā)達(dá)地區(qū)不同。在這種客觀條件下，如果住房不能得到根本性的保障，就會使群眾產(chǎn)生強烈的不安全感。同時，也很難防止部分群眾在短期利益的驅(qū)動下，未經(jīng)深思熟慮退出宅基地后，因為創(chuàng)業(yè)失敗、無處養(yǎng)老等因素，無法重回農(nóng)村，從而導(dǎo)致嚴(yán)重的社會問題。這也使得部分群眾寧愿宅基地閑置，也不愿主動退出。

（三）宅基地經(jīng)濟價值不足導(dǎo)致不想退地

另一個抑制農(nóng)村宅基地退出和流轉(zhuǎn)積極性的因素是重慶市農(nóng)村宅基地整體經(jīng)濟價值尚未得到充分開發(fā)。雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，對農(nóng)村建設(shè)用地的需求增大，但由于重慶的特殊地理條件和區(qū)域位置，導(dǎo)致宅基地的經(jīng)濟價值沒有得到充分體現(xiàn)。

（四）資格權(quán)缺乏明確范圍和實現(xiàn)路徑導(dǎo)致不敢退地

從重慶市農(nóng)村宅基地制度改革實踐看，資格權(quán)作為“新增權(quán)利”，不僅在法律理論界引發(fā)了巨大爭議，各地結(jié)合本地實際所界定的資格權(quán)以及資格權(quán)的實現(xiàn)方式也有所不同。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》明確指出，要“穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點，豐富試點內(nèi)容，完善制度設(shè)計”。在這樣的政策背景下，包括地方政府在內(nèi)的改革參與者，都抱持謹(jǐn)慎態(tài)度。同時，資格權(quán)和戶籍制度、集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)定和利益、住房保障等農(nóng)村群眾切身利益直接相關(guān)，如這一權(quán)利無法得到切實保障，則會嚴(yán)重影響農(nóng)村宅基地制度改革的完善和發(fā)展。

三、重慶市深化農(nóng)村宅基地制度改革的對策建議

（一）探索以人民利益為中心的宅基地制度改革政策

農(nóng)村宅基地制度改革的價值取向有很多，包括進一步盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，提高農(nóng)村集體組織經(jīng)濟收入，縮小城鄉(xiāng)二元化差距等。但要真正實現(xiàn)上述價值取向，獲得群眾認(rèn)可，實現(xiàn)國家、集體、群眾的三贏，就應(yīng)當(dāng)建立以“人民群眾利益”為核心的改革制度。這一原則不應(yīng)僅僅體現(xiàn)在制度表述上，更應(yīng)當(dāng)貫穿整個制度的構(gòu)建和實踐操作，在政策制定過程中，要充分聽取群眾意見，并賦予農(nóng)村集體組織充分的自治權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)村宅基地的所有權(quán)人，在我國長期的土地制度下，管理權(quán)并沒有得到充分發(fā)揮，而其是本轄區(qū)所有集體經(jīng)濟組織成員整體利益的代表，是真正了解當(dāng)?shù)靥攸c、基本情況，掌握第一手資料的人。因此，應(yīng)賦予集體經(jīng)濟組織關(guān)于資格權(quán)的認(rèn)定、宅基地分配、有償選位、補償機制等高度自治，在政府有序引導(dǎo)下開展工作，這樣才能代表廣大群眾的切身利益。資格權(quán)不僅僅是現(xiàn)有宅基地使用權(quán)人享有的初次享有宅基地分配權(quán)，還應(yīng)包括宅基地流轉(zhuǎn)后再特殊情況下重新申請的期待權(quán)。而這種資格權(quán)的認(rèn)定，不建議采用一刀切的方法，應(yīng)當(dāng)結(jié)合有房無房、其他房屋的人均居住面積、集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定、甚至是流轉(zhuǎn)原宅基地使用權(quán)后的年限，并綜合考慮繼承、分戶、婚嫁等自然因素來綜合認(rèn)定。既要考慮現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地的存量，也要考慮人口增長、耕地保護等因素。

（二）積極探索兼容性更強的農(nóng)村宅基地改革政策

農(nóng)村宅基地制度改革不是單一的孤立政策，而是與土地復(fù)墾、新農(nóng)村建設(shè)、地票制改革等有交叉，更存在不同政策下經(jīng)濟利益和社會利益的巨大差距。這種差距對專業(yè)從事此項工作的公職人員都屬于專業(yè)難點，更不用說對普通群眾，這使得群眾對參與改革的興趣不濃，甚至出現(xiàn)觀望、遲疑的態(tài)度。

因此，要盡可能使我們的政策更接地氣，既符合法律的原則性規(guī)范，又要讓群眾清楚明了地掌握政策實際，并將政策的選擇權(quán)交到群眾手中，以方便群眾尋求利益的最大化。同時，要充分考慮重慶的地域特點，可分類實現(xiàn)劃片式政策，允許民族鄉(xiāng)因地制宜施策，真正建立起符合重慶市的政策制度。

（三）與“住有所居”同步推進的穩(wěn)妥農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度

與東部地區(qū)不同，重慶市農(nóng)村宅基地制度的住房保障功能還很強，特別是由于重慶市屬于人口流出地，外來務(wù)工人員的人員雖多，但流動性較強，外來務(wù)工人員與農(nóng)村的黏度還很高。同時，在農(nóng)村留守的老年人還很多。因此要在充分保障“住有所居”的前提下穩(wěn)妥推進，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，構(gòu)建多元化的住房保障措施，將宅基地的制度改革和新農(nóng)村建設(shè)、移民搬遷、保障性住房供給、脫貧攻堅、危房改造等政策方針有機結(jié)合起來。防止部分群眾因?qū)φ邲]有全面掌握，同時受短期利益的引導(dǎo)，從而導(dǎo)致后續(xù)的一系列社會問題。如與城區(qū)臨近的區(qū)塊，可采用融入城區(qū)，通過鼓勵購買商品房，符合條件的申請廉租房和公租房，甚至直接參照征地標(biāo)準(zhǔn)進行住房安置等方式，保障家庭住房;如對偏遠(yuǎn)山區(qū)居住分散的農(nóng)戶，采用位置調(diào)換、集中搬遷等方式，實現(xiàn)空間的優(yōu)化。

（四）科學(xué)靈活開辟農(nóng)村宅基地經(jīng)濟價值實現(xiàn)路徑

一是多措并舉激發(fā)改革參與者的熱情。農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)是掌握在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)村群眾手中的巨大的隱形資產(chǎn)，能否實現(xiàn)經(jīng)濟價值的最大化，實現(xiàn)改革紅利的最大釋放，直接影響著改革參與者的積極性并決定著改革的成敗。一方面，建議關(guān)于新宅基地以成員身份實現(xiàn)有償獲取、退出機制;另一方面，“為壯大發(fā)展集體經(jīng)濟有償使用機制以及創(chuàng)新宅基地權(quán)能活化機制，建議推動有限制條件的宅基地和農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)、融資。”[6]

二是搭建政府主導(dǎo)的農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)平臺。在摸清底數(shù)精準(zhǔn)確權(quán)的基礎(chǔ)上，對轉(zhuǎn)讓、入股聯(lián)建、租賃、贈與的受讓方實行分類施策等方式，最大程度規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。在這一過程中，政府就流轉(zhuǎn)的方式、流轉(zhuǎn)的規(guī)范性操作、爭議解決等方面，作有效的引導(dǎo)，切實保障農(nóng)村集體組織和群眾利益，消除其后顧之憂。

三是充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地所有權(quán)管理的作用。長期以來，由于重慶市部分集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人思想和能力水平所限，重慶市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在宅基地管理，特別是收益、增值等方面的作用沒有得到充分發(fā)揮，導(dǎo)致“一戶多宅”、空間沒有得到合理優(yōu)化、宅基地?zé)o法實現(xiàn)經(jīng)濟效益等情況，在新一輪宅基地制度改革中，建議要借助改革東風(fēng)，不斷強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對宅基地所有權(quán)的行使力度，加強宅基地管理，探索宅基地置換、調(diào)配和集中管理，對具備建設(shè)開發(fā)、旅游開發(fā)的區(qū)域，充分發(fā)揮農(nóng)村集體組織的主觀能動性，集約節(jié)約利用土地，從而實現(xiàn)振興農(nóng)村集體經(jīng)濟組織增收增效的效果。

參考文獻(xiàn)：

[1]夏松潔，黃明儒.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的政策闡析與立法完善——基于中央農(nóng)村工作會議精神的思考[J].中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2019（05）：162-166.

[2]陳小君.宅基地使用權(quán)的制度困局與破解之維[J].法學(xué)研究，2019（03）：48-72.

[3]重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進重慶市戶籍制度改革有關(guān)問題的通知[J].重慶市人民政府公報，2010（19）：18-19+17.

[4]重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法（試行）的通知[J].重慶市人民政府公報，2010（15）：14-17.

[5]重慶市人民政府辦公廳關(guān)于地票管理辦法[J].重慶市人民政府公報，2015（19）：18-19+17.

[6]汪明進，趙興泉，黃娟.農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的經(jīng)驗與啟示——基于浙江省義烏市的實踐視角[J].世界農(nóng)業(yè)，2019（08）：104-108.

作 者：重慶市長壽區(qū)司法局局長

責(zé)任編輯：劉小僑