“候鳥”群體遷入帶來的政府治理困境與應對策略

李佳彤 徐艷晴

隨著城市化進程的加快和人民生活水平的提高，人口流動規(guī)模擴大，越來越多的居民對居住環(huán)境的質(zhì)量要求提高，去氣候宜人、生態(tài)宜居的地方過冬成為潮流。海南省冬季平均氣溫15～24 ℃，集陽光、海水、沙灘、森林、熱帶田園風光和名勝古跡于一地，是全國著名度假勝地。海南省憑借著得天獨厚的自然條件，吸引了大量“候鳥”來此過冬，成為非常典型的“候鳥”群體流入地。根據(jù)《海南統(tǒng)計年鑒-2020》，海南省2019年常住人口為944.72萬人，“候鳥”人口134.12萬人，其中流動型候鳥人口84.47萬人，占比約63%[1]。“候鳥”群體是指為了躲避嚴寒、霧霾等相對惡劣的環(huán)境而季節(jié)性地變換地域生活的群體?！昂蝤B”群體從流動特點來看，基本上是從10月份大量遷入，次年3、4月份集體遷出，具有明顯的季節(jié)性特征;從人口來源來看，不同遷入地人口來源有所不同，如三亞市“候鳥”主要來自東北地區(qū)，海口市“候鳥”來自全國各地;從年齡構成來看，以中老年人口為主。

但是，“候鳥”群體在遷入地面臨社會融入困境[2]，“候鳥式”養(yǎng)老群體的公共服務需求與遷入地公共服務供給之間的矛盾突出[3]，“候鳥式”異地養(yǎng)老服務存在多種困境[4]，大多數(shù)“候鳥老人”對社會養(yǎng)老服務、社會保障等公共服務不滿意[5]。本文以海南省為例，通過訪談法，探析“候鳥”政府治理困境及成因，并提出改進策略。這是應對“候鳥”群體給政府治理帶來的挑戰(zhàn)、妥善化解“候鳥”群體與本地人之間矛盾沖突的現(xiàn)實需要，是消除社會潛在風險、保障“候鳥”群體在瓊幸福生活的綢繆之舉，是提升海南國際旅游島建設水平的必然要求，也是推進海南全面深化改革開放、加快建設中國特色自由貿(mào)易港的重要治理保障。

一、“候鳥”群體遷入帶來的政府治理困境

課題組通過訪談海南多地市民服務熱線工作人員、海南省業(yè)主委員會協(xié)會秘書長、多位“候鳥”社區(qū)黨支部書記、“候鳥”聚集區(qū)派出所民警、“候鳥”居民和海南本地人，發(fā)現(xiàn)“候鳥”群體季節(jié)性遷入造成了遷入地資源季節(jié)性供給不足、“候鳥”小區(qū)業(yè)主委員會成立困難和“候鳥”與本地人生活糾紛時常發(fā)生等政府治理困境。

（一）遷入地資源季節(jié)性供給不足

“候鳥”群體季節(jié)性遷入海南造成本地公共醫(yī)療衛(wèi)生需求和用水用電需求季節(jié)性大幅度增加，原有供給水平難以滿足現(xiàn)實需求，季節(jié)性供需矛盾突出。

“候鳥”群體老齡化特征明顯，本身有基礎性疾病或患病概率高，對公共醫(yī)療供給需求大，對醫(yī)療衛(wèi)生水平要求較高。海南省醫(yī)療衛(wèi)生水平整體上相對落后，原有的城市醫(yī)療服務是依據(jù)常住人口規(guī)模進行投入?！昂蝤B”群體季節(jié)性遷移來瓊，屬于非常住人口，尤其是在冬季“候鳥”遷入的高峰期，“候鳥”聚集的城市醫(yī)療衛(wèi)生服務供給不足，醫(yī)院、醫(yī)護人員數(shù)量和質(zhì)量均無法滿足“候鳥”群體對醫(yī)療資源的需求。當前除?？凇⑷齺喌拇笮歪t(yī)院外，很多醫(yī)院尚未實現(xiàn)醫(yī)保異地結(jié)算，導致“候鳥”群體就醫(yī)難。

海南省有許多小區(qū)以“候鳥”群體為主要居住對象，本文將其稱為“候鳥”小區(qū)。部分“候鳥”小區(qū)在“候鳥”遷入高峰期經(jīng)常停水停電，影響“候鳥”居民正常生活，矛盾頻發(fā)。部分“候鳥”小區(qū)由于供水的水體渾濁、過濾困難，加之本地水廠設備落后，沒法擴產(chǎn)，所以每逢冬季“候鳥”群體入住，小區(qū)用水量陡增，導致地勢高的小區(qū)和較高的樓層水壓不足，水量變小甚至經(jīng)常斷水。另外，“候鳥”群體季節(jié)性遷出，“候鳥”小區(qū)4～9月房屋空置率極高，供電單位為避免浪費，減少對這些“候鳥”小區(qū)輸電和投入，而冬季“候鳥”飛來，用電量激增，供電單位反應不及時便導致停電現(xiàn)象。同時，海南電網(wǎng)部分線路是20世紀70年代修建的，到現(xiàn)在還在并網(wǎng)使用，無論是線路的承載能力還是運行效率都已經(jīng)落后于愈發(fā)高漲的用電需求。同時，海南電網(wǎng)是環(huán)形網(wǎng)絡結(jié)構，一旦某條線路出現(xiàn)問題，必將對周邊區(qū)域造成連帶影響。據(jù)調(diào)查，“候鳥”小區(qū)停水停電時有發(fā)生，引發(fā)了多起“候鳥”堵路維權等群體性事件。

（二）“候鳥”小區(qū)業(yè)主委員會成立困難

當前，海南省“候鳥”小區(qū)成立業(yè)主委員會的比例很低，“候鳥”小區(qū)業(yè)主參與社區(qū)治理面臨障礙。成立業(yè)主委員會需要召開業(yè)主大會，《中華人民共和國民法典》規(guī)定，要業(yè)主大會表決一般事項“應當由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決”?！昂蝤B”群體具有季節(jié)性遷徙的特點，“候鳥”夏季返回北方后，小區(qū)參與表決的業(yè)主數(shù)量變少，成立物業(yè)委員會所需的投票比例難以達到法定要求，因此，需要等待“候鳥”居民冬季再次飛來海南，或者探索線上投票、委托投票等方式。但是在實踐過程中，政府職能部門之間在信息系統(tǒng)導入上存在對接問題，“候鳥”小區(qū)業(yè)主數(shù)據(jù)信息搜集不全，導致線上投票系統(tǒng)進展緩慢;“候鳥”群體與本地人存在文化隔閡，關系疏離，無法自主在海南找到委托投票人。種種原因?qū)е隆昂蝤B”小區(qū)業(yè)主委員會成立難，小區(qū)居民無法對小區(qū)重要事宜及時做出決策，進而影響了本地人享受應有的資源和權利，引發(fā)不滿和沖突，造成治理困境。

（三）“候鳥”與本地人生活糾紛調(diào)解困境

“候鳥”群體來海南的目的之一是養(yǎng)生，因此對生活環(huán)境要求較高，而本地人夜生活豐富，且有夜晚辦婚禮酒席和慶?！肮凇钡葌鹘y(tǒng)節(jié)日的地方習俗，由此產(chǎn)生的噪音打擾了“候鳥”群體的休息，針對噪音的投訴和鄰里糾紛頗多，出現(xiàn)了諸如“候鳥”居民在本地人婚禮酒席上砸酒瓶、發(fā)生言語爭執(zhí)等事件。事件發(fā)生后，通常需要派出所民警和居委會工作人員出面調(diào)解方平息。面對“候鳥”群體與海南本地人的沖突和投訴，政府部門一方面不能不管，另一方面又不能“真管”。即便“候鳥”群體認為本地人慶祝地方習俗的行為打擾了自身正常休息和生活秩序，政府部門也不能運用強制力去強迫一方終止其行為，這樣做既不合理也不合法，因而政府部門陷入了進退兩難的困境。

二、“候鳥”政府治理困境形成原因分析

隨著“候鳥”群體的遷入，海南出現(xiàn)了季節(jié)性資源供給困境、業(yè)主委員會成立困境和“候鳥”居民與本地人糾紛時常發(fā)生困境，而這些困境短時間難以化解，最終往往以社會沖突的形式爆發(fā)出來，加劇了治理的難度。剖析困境形成的原因，可以為探究“候鳥”群體治理奠定基礎。

（一）資源的有限性導致季節(jié)性供需矛盾突出

海南原有的基礎設施建設較落后，城市公共服務依據(jù)常住人口規(guī)模投入，“候鳥”群體并非常住人口，在冬季“候鳥”遷入高峰期，“候鳥”聚集的城市中醫(yī)療、水電資源供給明顯不足，產(chǎn)生了資源供求矛盾，進而引發(fā)“候鳥”群體和當?shù)厝酥g的糾紛沖突。

（二）“候鳥”群體管理難題導致業(yè)主委員會成立困境

“候鳥”群體季節(jié)性流動導致選舉業(yè)主委員會難以符合“雙三分之二”的規(guī)定，加之業(yè)主委員會成立程序繁瑣，目前社區(qū)尚未探索出有效投票方式加以解決，因此“候鳥”小區(qū)業(yè)主委員會成立率低。同時，由于缺乏業(yè)主委員會作為溝通平臺，啟用專項資金、決定小區(qū)重大事項的難度加大，影響了本地人享受應有的資源和權利，導致小區(qū)糾紛時有發(fā)生，投訴不斷。

（三）文化背景不同導致主觀認同困境

我國南北方文化差異明顯，“候鳥”群體因為年齡結(jié)構的特征，自身帶有濃厚的遷出地文化特色，文化適應性和融合度很弱，對海南本地人也存在偏見。海南本地人對“候鳥”群體也存在誤解和排斥，認為“候鳥”群體興起的“購房熱”推動了本地房價上漲，“候鳥”群體蜂擁而至導致海南的物價不斷上漲，同時擠占了本地有限的醫(yī)療衛(wèi)生、水電等資源，增加了本地人的生活壓力?！昂蝤B”群體與本地人互不認同，傳統(tǒng)習俗和生活習慣不同導致二者矛盾沖突頻發(fā)。

三、加強“候鳥”政府治理的改進路徑

2019年10月31日，中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，“七位一體”的社會治理格局是中國特色的社會治理理論。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，治理問題的解決要始終堅持中國共產(chǎn)黨的領導不動搖，保證治理的發(fā)展方向。因此，中國語境下的治理必須在發(fā)揮黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的領導核心作用的前提下，借助多主體和組織體制治理公共事務，提供公共服務。

從主體來說，要在黨委領導下，政府部門組成“候鳥”群體管理協(xié)調(diào)領導小組、成立社區(qū)“候鳥”管理服務站，充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、公眾參與的作用。海南省委要領導成立由省相關職能部門組成的省“候鳥”群體管理協(xié)調(diào)領導小組，在“候鳥”群體聚集的市縣建立“候鳥”群體服務管理合作協(xié)調(diào)機制，在“候鳥”群體聚集的小區(qū)、社區(qū)成立“候鳥”管理服務站。同時，發(fā)揮“候鳥”黨支部、社區(qū)、“候鳥”人才工作站、“候鳥”社會組織的作用。

從方式來說，要創(chuàng)新矛盾沖突協(xié)調(diào)方式和公共服務供給方式。一是建立合作協(xié)調(diào)機制。當“候鳥”群體的利益訴求和矛盾沖突等信息通過各種渠道反饋到政府相關部門后，政府相關部門聯(lián)系“候鳥”管理服務站，由其作為協(xié)調(diào)發(fā)起方，促進矛盾雙方及其他相關主體進行對話、討論，共同擬定解決方案，并將協(xié)調(diào)方案通報意見訴求群體，促成其對問題的解決方案達成共識。二是形成公共服務季節(jié)性供給機制。主要是以政府主導，政府和社會資本合作的方式按季節(jié)性需求提供醫(yī)療、水電等資源。另外，根據(jù)“候鳥”群體動態(tài)監(jiān)測信息平臺數(shù)據(jù)，合理配置市政重要基礎設施，同時對供水、供電等設施及時進行升級、擴容，提高公共服務供給能力，滿足“候鳥”群體在內(nèi)的居民的生活需求。

從技術來說，要建立完善的“候鳥”群體動態(tài)監(jiān)測信息平臺和部門間信息共享制度。在完善海南人流進出島信息管理系統(tǒng)的基礎上，借助“進出島人員分析研判管控系統(tǒng)”，建設海南省“候鳥”群體動態(tài)監(jiān)測信息平臺，及時掌握“候鳥”流動的信息。省、市、社區(qū)各級“候鳥”群體管理協(xié)調(diào)機構掌握人口流動數(shù)據(jù)后，及時對人口變化趨勢做出預判，并根據(jù)預判結(jié)果結(jié)合公共資源供給能力，綜合研判潛在沖突點，提前與“候鳥”群體進行溝通，讓“候鳥”群體有充分準備時間。如某社區(qū)暫時無法解決電力或水利供應不足時，可利用“候鳥”群體動態(tài)信息平臺提前向“候鳥”群體發(fā)出預警，使其提前做好準備或調(diào)整行程計劃。

從制度來說，要進一步完善跨省醫(yī)療直接報銷制度;完善物業(yè)管理相關法規(guī)與體系，加快修訂《海南經(jīng)濟特區(qū)物業(yè)管理條例》《海南省物業(yè)服務收費管理辦法》等相關法律法規(guī);建立健全“候鳥”工作站制度，建立“候鳥”人才庫，鼓勵引導他們充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。

從意識來說，政府相關部門要堅持科學的態(tài)度，客觀看待“候鳥”群體及其問題，全力做好“候鳥”群體服務管理工作。通過報紙、微信公眾號、小區(qū)宣傳欄等多種方式宣傳“候鳥”群體的正能量事跡，堅持正確輿論導向，營造良好的社會氛圍。

基金項目：國家社科基金規(guī)劃項目“治理需求驅(qū)動的我國基層協(xié)商民主建設研究”（項目編號：18BZZ056）階段性研究成果。

參考文獻：

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作 者：李佳彤，海南大學政治與公共管理學院碩士研究生

徐艷晴，海南大學政治與公共管理學院教授，博士生導師

責任編輯：張 波