從產(chǎn)權(quán)角度看中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革

姚利斌

[摘要]

本文在簡(jiǎn)要回顧我國(guó)不同歷史時(shí)期的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度及市場(chǎng)，并從產(chǎn)權(quán)主體、客體、內(nèi)容三個(gè)方面分析現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷的基礎(chǔ)上，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)，以市場(chǎng)的觀點(diǎn)，從明確集體土地所有權(quán)主體、擴(kuò)大所有權(quán)權(quán)能、賦予農(nóng)民更多的土地物權(quán)三個(gè)角度，充分注意了農(nóng)村土地改革的現(xiàn)有政策和進(jìn)度，充分注意了農(nóng)村土地的多樣性和復(fù)雜性，有針對(duì)性地分析了未來(lái)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑。

[關(guān)鍵詞]

農(nóng)村? 土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化? 改革

由于歷史的原因，我國(guó)城市和農(nóng)村土地實(shí)行的是二元化的土地框架體系制度，根源于土地產(chǎn)權(quán)制度的不同，城鄉(xiāng)土地的配置、使用存在巨大的差異。

城市的土地、房屋可以通過(guò)市場(chǎng)自由買賣、出租、抵押，有著完善的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度。土地國(guó)家所有，所有權(quán)由各級(jí)政府代行，其物權(quán)非常完備并不受限制，市場(chǎng)發(fā)育充分，土地價(jià)值得到充分顯化。

而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)能等方面，相關(guān)規(guī)定或模糊不清，比如農(nóng)村土地的所有者為農(nóng)民集體，但是這個(gè)權(quán)利由誰(shuí)來(lái)行使？怎么行使？規(guī)定模糊且無(wú)從下手;或設(shè)置各種限制，比如農(nóng)村宅基地的取得須以集體組織成員身份為要件，其流轉(zhuǎn)也被嚴(yán)格限制在本集體內(nèi)。殘缺、不完備的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，使得農(nóng)村土地市場(chǎng)交換要素奇缺，市場(chǎng)無(wú)法充分發(fā)育。所以，在農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革即將拉開(kāi)大幕的當(dāng)下，首要的、前提的問(wèn)題是要厘清具有中國(guó)特色的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

1? 中國(guó)不同歷史時(shí)期的土地產(chǎn)權(quán)及市場(chǎng)

1.1? 古代土地產(chǎn)權(quán)制度變遷

在原始氏族社會(huì)時(shí)期，土地公有并由氏族和家族集體耕作。而后，正如恩格斯所說(shuō)：“一切文明民族都是從土地公有制開(kāi)始的，在已經(jīng)經(jīng)歷了一定的原始階段的一切民族那里，這種公有制在農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中變成生產(chǎn)的桎梏。它被廢除，被否定，經(jīng)過(guò)了或短或長(zhǎng)的中間階段之后轉(zhuǎn)變?yōu)樗接兄啤！?/p>

土地的占有，對(duì)各國(guó)歷史影響極為深遠(yuǎn)，而對(duì)于歷代以農(nóng)立國(guó)的中國(guó)，農(nóng)村土地的分配顯得更為重要。進(jìn)入奴隸制時(shí)代，商、周實(shí)行井田制，土地是貴族所有和農(nóng)夫使用的權(quán)利形式。以秦國(guó)商鞅變法為代表，“廢井田、開(kāi)阡陌?！蓖恋厮袡?quán)主體變?yōu)榫鳌⒐倮?、地主和一小部分自耕農(nóng)，自耕農(nóng)世代以耕種經(jīng)營(yíng)土地為職業(yè)，其土地來(lái)源雖各有不同，但私有的田、宅可以進(jìn)行買賣和遺贈(zèng)，所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的憑證是雙方立下的契券。不過(guò)這種買賣等行為受到政治權(quán)力和宗法關(guān)系等多種限制，在不同的朝代，其活躍度也不盡相同，比如在宋代就較為活躍。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，除土地所有權(quán)買賣之外，形式有了稍許的變化。北齊有規(guī)定：“帖賣者，帖田七年，熟田五年，錢還地還，依令聽(tīng)許”。當(dāng)時(shí)稱為典質(zhì)，之后又出現(xiàn)倚當(dāng)，均為現(xiàn)代土地抵押的雛形。明代以來(lái)，定額租制發(fā)展，土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，地主保留土地所有權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具體化為押租、佃權(quán)頂當(dāng)?shù)刃问竭M(jìn)入市場(chǎng)，到清代永佃制流行，田面權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，這一時(shí)期，是整個(gè)封建社會(huì)土地市場(chǎng)最壯大的時(shí)期。

1.2? 新中國(guó)建立后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷

1950年至1953年，全國(guó)土改基本完成，廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，建立農(nóng)民土地私有制，農(nóng)民擁有完整的土地所有權(quán)、用益物權(quán)等物權(quán)，且土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動(dòng)不受限制。這一制度從根本上激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)村生產(chǎn)力得到了恢復(fù)和發(fā)展。

但是我國(guó)從1953年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段，建立了土地集體所有并由集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的人民公社化制度。這種典型的強(qiáng)制性制度變遷，脫離農(nóng)村實(shí)際，壓制了基層活力，使我國(guó)農(nóng)業(yè)蒙受了巨大損失。

1.3? 開(kāi)啟中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革之路的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

我國(guó)從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，逐步建立家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地基本制度。1995年，是中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的一個(gè)具有劃時(shí)代意義的起點(diǎn)，這一年，國(guó)務(wù)院發(fā)文明確規(guī)定土地承包權(quán)可以流轉(zhuǎn)，這意味著農(nóng)戶的承包權(quán)可以入市交易，隨后中央又在2008、2014年給予進(jìn)一步確認(rèn)和規(guī)范。從數(shù)據(jù)看，承包權(quán)流轉(zhuǎn)率呈現(xiàn)逐步提高的態(tài)勢(shì)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民逐步從種地這一傳承兩千多年的職業(yè)中脫離出來(lái)。從產(chǎn)權(quán)角度看，這一制度，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，將承包地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離，經(jīng)過(guò)三十多年，逐步激活農(nóng)戶對(duì)承包地占有、使用、收益、處分（流轉(zhuǎn)、抵押）等各項(xiàng)權(quán)能，使之形成市場(chǎng)。

從歷史來(lái)看，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)越是活躍，糧食生產(chǎn)非但不會(huì)受到影響，農(nóng)村的生產(chǎn)力反而還會(huì)得到大幅度提升。但在封建社會(huì)，統(tǒng)治者為維護(hù)其統(tǒng)治和便于管制，在農(nóng)村始終實(shí)行的是以小自耕農(nóng)為主體的低效平衡、簡(jiǎn)單均勻的體制，始終未能有實(shí)質(zhì)性的突破。新中國(guó)成立后，在特殊的歷史條件下，以犧牲農(nóng)村來(lái)發(fā)展城市，正面的影響巨大，但也造成城鄉(xiāng)更加的割裂，貧富差距拉大。中央每年都非常重視“三農(nóng)”工作，去年又提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，其政策目標(biāo)就是要打破這種一直存在的城鄉(xiāng)差距。那么突破口又在哪里？筆者以為在于農(nóng)村土地的市場(chǎng)化改革，而這場(chǎng)改革的突破口在于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

2? 關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革

2.1? 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)化改革的前提和基礎(chǔ)

土地產(chǎn)權(quán)是指有關(guān)土地財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，一般用“權(quán)利束”加以描述，包括土地所有權(quán)及與其相聯(lián)系和相對(duì)獨(dú)立的各種權(quán)利，如土地所有權(quán)、使用權(quán)、抵押權(quán)、繼承權(quán)等。

農(nóng)村土地市場(chǎng)是指“農(nóng)村集體所有土地作為商品在流通過(guò)程中發(fā)生的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系的總和，以農(nóng)村土地為交換客體，”從物權(quán)法的角度看，農(nóng)村土地市場(chǎng)可以區(qū)分為土地所有權(quán)市場(chǎng)和其他物權(quán)市場(chǎng)，在中國(guó)，主要指用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等他物權(quán)市場(chǎng)。從市場(chǎng)的構(gòu)成要素看，這些他物權(quán)構(gòu)成了農(nóng)村土地市場(chǎng)可供交換的商品，明晰的他物權(quán)體系，是市場(chǎng)交易的前提和基礎(chǔ)。歷史上看，產(chǎn)權(quán)越是明晰，土地市場(chǎng)也越是活躍，可以這么說(shuō)，阻礙我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革的根源，就在于現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的滯后。

2.2? 現(xiàn)有農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的一些問(wèn)題

2.2.1 所有權(quán)主體模糊及被虛置，導(dǎo)致市場(chǎng)主體（主要是賣方）缺位?，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的一大缺陷，在于農(nóng)村土地缺乏人格化的主體。城市土地屬于國(guó)有土地，國(guó)有土地有明確的賣方主體，且具體的出讓事宜由國(guó)土部門負(fù)責(zé)。而現(xiàn)有法律對(duì)集體土地所有權(quán)只是作了一個(gè)模糊的規(guī)定，并且分別規(guī)定有“村農(nóng)民集體”、“村民小組農(nóng)民集體”“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體”。農(nóng)民集體到底是什么性質(zhì)的單位？它如何來(lái)行使土地所有權(quán)？準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)，農(nóng)民集體不是一個(gè)嚴(yán)格的法律術(shù)語(yǔ)，這種法律概念內(nèi)涵的模糊使得農(nóng)民集體在現(xiàn)實(shí)中找不到對(duì)應(yīng)的載體，從而很難成為實(shí)踐層面上的市場(chǎng)主體。

作為補(bǔ)救，法律規(guī)定了所有權(quán)的行使主體，即：“村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)”、“村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織”。但在實(shí)踐中，大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)解體或者名存實(shí)亡，實(shí)際支配和管理土地的是政府和村委會(huì)，集體所有制遮遮掩掩實(shí)際成為各級(jí)政府所有制，集體土地所有權(quán)被實(shí)際架空，處于虛置狀態(tài)，導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)賣方主體長(zhǎng)期缺位，除了土地承包權(quán)，農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展很有限。

2.2.2 產(chǎn)權(quán)內(nèi)容殘缺及被限制，導(dǎo)致市場(chǎng)可交換要素缺失。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的第二大問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能因種種限制而殘缺不全，具體表現(xiàn)為所有權(quán)以及農(nóng)民作為土地使用者的權(quán)能殘缺。

土地所有權(quán)是土地所有者在法律法規(guī)的范圍內(nèi)，對(duì)其擁有的土地享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。因土地對(duì)人類的生存與發(fā)展具有特別重大的意義，故古今中外的國(guó)家無(wú)不對(duì)土地所有權(quán)人的權(quán)利加以適當(dāng)?shù)南拗?。我?guó)現(xiàn)有法律，基于當(dāng)時(shí)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略、糧食生產(chǎn)以及農(nóng)民保障等考慮，對(duì)集體土地的所有權(quán)權(quán)能作了種種限制，比如在使用權(quán)權(quán)能方面，集體土地大部分只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不能進(jìn)行可以產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的土地開(kāi)發(fā)（如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)）。

《物權(quán)法》對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定僅有模糊的一條;而《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。基于這種使用范圍的限制，其收益權(quán)也被牢牢固定，范圍以外幾無(wú)收益，目前利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房也還只是處于試點(diǎn)階段，遲遲沒(méi)有鋪開(kāi)。

而農(nóng)民作為土地使用者，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)目前為止已被大部分激活，但是因?yàn)榧w土地所有權(quán)主體的收益得不到保障，其對(duì)集體土地的收益也就無(wú)法得到保證。另外《物權(quán)法》第152條，對(duì)宅基地使用權(quán)人的權(quán)能范圍僅限于占有和使用，再加上政策對(duì)買方主體的限制，國(guó)家在1999、2004、2018均對(duì)城市居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地予以明文禁止，只允許在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)尤其是收益權(quán)以及處分權(quán)也就難以實(shí)現(xiàn)。

市場(chǎng)賣方主體對(duì)于土地權(quán)能的缺失，尤其是交易權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等處分權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)可作交換的商品種類極少，如組建不久的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，交易的權(quán)利類型僅僅是土地承包權(quán)，在現(xiàn)有的國(guó)有建設(shè)用地出讓系統(tǒng)中，集體經(jīng)營(yíng)性用地的出讓也只是在試點(diǎn)地區(qū)才被允許。市場(chǎng)不缺交易的平臺(tái)，缺的是可交換的要素，這種要素，我們可以理解為主要是土地的各項(xiàng)權(quán)能。

2.2.3? 產(chǎn)權(quán)客體分類復(fù)雜，導(dǎo)致市場(chǎng)不夠統(tǒng)一。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的客體就是農(nóng)村土地，根據(jù)法律及實(shí)際用途，農(nóng)村土地既有保證各種農(nóng)產(chǎn)品種植以及其它農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)用地，還有農(nóng)村建設(shè)用地（宅基地、經(jīng)營(yíng)性、公益性公共設(shè)施）以及未利用地。由于用途的多樣性和復(fù)雜性，農(nóng)村土地?zé)o法像國(guó)有土地一樣，建設(shè)一個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)，這讓農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度顯得非常的復(fù)雜，分用途研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的理論也比較少，具體法律規(guī)定方面更是大大少于國(guó)有土地。

在國(guó)家批準(zhǔn)的試點(diǎn)地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地放在國(guó)有建設(shè)用地出讓系統(tǒng)中進(jìn)行交易，而其它的土地包括作為建設(shè)用地的宅基地，以蘇州為例，目前放在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)進(jìn)行交易，都是農(nóng)村的土地資源，在兩個(gè)不同的系統(tǒng)交易，并且由兩個(gè)不同的部門管理，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)的不夠統(tǒng)一，多頭的管理容易產(chǎn)生問(wèn)題。比如英國(guó)雖然實(shí)行的是土地分類管理體制，全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的土地管理機(jī)構(gòu)，但是其農(nóng)地和農(nóng)村發(fā)展用地管理是由同一個(gè)部門管理的。

3? 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革未來(lái)路徑

考慮到農(nóng)村問(wèn)題的復(fù)雜性，農(nóng)村土地又承載著國(guó)家糧食安全、農(nóng)村穩(wěn)定以及農(nóng)民保障等等重要的功能，農(nóng)村土地市場(chǎng)改革需要一個(gè)比較漫長(zhǎng)的時(shí)間，需要兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的利益，需要法律、政策等作為保障。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化背景下，種田不再是農(nóng)民唯一職業(yè)的情況下，權(quán)能被不斷的激活，這是符合農(nóng)村實(shí)際，符合農(nóng)民要求的。毋庸置疑，未來(lái)市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中逐漸起決定性作用將是大的方向，那么土地產(chǎn)權(quán)制度的改革路徑又在哪里呢？

3.1? 明確所有權(quán)主體，逐步讓市場(chǎng)主體歸位

集體土地所有權(quán)界定給誰(shuí)？這是一個(gè)實(shí)踐當(dāng)中比較棘手，法律規(guī)定比較模糊，理論界又說(shuō)法不一的問(wèn)題，農(nóng)村土地市場(chǎng)化程度不高，很大原因在于此。筆者以為，所有權(quán)界定給誰(shuí)，要考慮兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)是這個(gè)主體能夠明確的代表并實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益;第二個(gè)是這個(gè)主體必須能夠獨(dú)立成為市場(chǎng)的主體（主要是賣方），使其在農(nóng)村土地市場(chǎng)中能真正行使其所有權(quán)。據(jù)此，筆者不認(rèn)可集體土地所有權(quán)確定給村民小組（前生產(chǎn)隊(duì)），這個(gè)松散的組織一沒(méi)法律地位，二沒(méi)經(jīng)濟(jì)核算形式，三沒(méi)有辦公地點(diǎn)。尤其在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這個(gè)組織已經(jīng)成為過(guò)去，不具有現(xiàn)實(shí)意義;也不認(rèn)可將集體所有權(quán)制度擱置，反以完善利用權(quán)制度，作為解決集體土地問(wèn)題的手段;更加不認(rèn)可國(guó)有化、私人化或混合所有制的主張。

新中國(guó)成立后，在土地所有制度上，已經(jīng)走過(guò)兩個(gè)極端，在集體土地所有制實(shí)行這么多年來(lái)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)畢竟得到了很大的發(fā)展，這個(gè)制度已經(jīng)深入人心。筆者以為，對(duì)土地所有權(quán)主體進(jìn)行法人制改造是唯一合理而現(xiàn)實(shí)的選擇。即保持現(xiàn)有農(nóng)民集體所有制不變，對(duì)農(nóng)民集體進(jìn)行股份合作社法人制改造，使集體土地的所有權(quán)主體在成為獨(dú)立的民事主體基礎(chǔ)上，將集體土地所有權(quán)的利益以股份形式量化到集體成員，這樣之前存在的問(wèn)題可以得到很好的解決。這種漸進(jìn)式的改革是一種“帕累托改進(jìn)”的過(guò)程，符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際，易于被接受，阻力較小。2017年中央1號(hào)文指出：“抓緊研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格”，這正是一個(gè)很好的開(kāi)端。

當(dāng)然，作為民事主體，在享有權(quán)利的同時(shí)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事義務(wù)，賦予法人制的農(nóng)民集體土地所有權(quán)之后，由其作為市場(chǎng)主體，專門負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)（包括土地）的經(jīng)營(yíng)和交易，并以獨(dú)立的身份應(yīng)對(duì)土地征收等對(duì)集體土地的處分行為，在壯大集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，為股份農(nóng)民爭(zhēng)取并實(shí)現(xiàn)利益最大化。同時(shí)建立適當(dāng)制度，防止法人專橫損害農(nóng)民利益。而村民委員會(huì)，應(yīng)該強(qiáng)化其行政職能，在政府的帶領(lǐng)下，專注于農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的管理，為農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革保駕護(hù)航，解決學(xué)界有些人所擔(dān)憂的農(nóng)村土地尤其是宅基地實(shí)行市場(chǎng)化之后，農(nóng)村可能會(huì)出現(xiàn)的保障性缺失的問(wèn)題。

3.2? 擴(kuò)大所有權(quán)權(quán)能，增加市場(chǎng)可交換要素

集體土地所有權(quán)是其它農(nóng)地權(quán)利存在的前提條件，處于農(nóng)地權(quán)利體系的核心位置。糧食安全以及農(nóng)民保障，在現(xiàn)今的中國(guó)農(nóng)村乃至中國(guó)的未來(lái)，一直都會(huì)有其重大的意義，所以對(duì)其限制是必須的。但當(dāng)今的中國(guó)農(nóng)村，畢竟已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在農(nóng)村總體市場(chǎng)化水平不斷提高的當(dāng)下，農(nóng)村土地的市場(chǎng)化水平卻處于最低的狀態(tài)，需要更多的用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行高效配置，歷史與實(shí)踐都告訴我們，市場(chǎng)化之路將是今后我國(guó)農(nóng)村土地改革的創(chuàng)新之路。

在這種大趨勢(shì)下，所有權(quán)權(quán)能的適當(dāng)放寬就顯得非常必要和適時(shí)。一般認(rèn)為，處分權(quán)能是所有權(quán)內(nèi)容的核心，但由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展，使得收益權(quán)能于所有權(quán)中的地位與日俱增，而且處分權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，其目的大部分是追求預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益，所以非常有必要將集體土地所有權(quán)之核心置于收益權(quán)上。

現(xiàn)有制度，使用權(quán)和收益權(quán)的限制，大部分來(lái)自于土地用途管制制度，因此，在堅(jiān)持現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，從適當(dāng)放寬集體土地的使用范圍出發(fā)，研究權(quán)能的擴(kuò)大具有重要意義，比如允許利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)就是一個(gè)很好的開(kāi)端，這一政策對(duì)于位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村以及擁有一定旅游資源的農(nóng)村具有特別的意義。另外一個(gè)是土地征收的收益權(quán)，集體土地征收為國(guó)有土地，等于將土地的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)給政府，那么作為所有權(quán)人，就應(yīng)該有一定收益作為補(bǔ)償，這樣不僅保障了集體土地所有人的權(quán)益，同時(shí)也是對(duì)現(xiàn)有土地征收制度的限制，保護(hù)有限的耕地資源。如果條件成熟，尤其在土地矛盾尖銳的地方，可以結(jié)合實(shí)際實(shí)行美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度，賦予集體土地發(fā)展權(quán)。

而處分權(quán)能的限制，大部分來(lái)自具體法律的規(guī)定，如《憲法》規(guī)定：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，限制了交易、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能。另有一些規(guī)定限制了諸如抵押、繼承等權(quán)能，這部分權(quán)能，可根據(jù)實(shí)際情況，由政策或法律規(guī)定可以由所有權(quán)人自己處分，比如允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)。也可以配置給具體的使用者——農(nóng)民，就像把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)、抵押權(quán)配置給農(nóng)民一樣

3.3? 賦予農(nóng)民更多的土地物權(quán)，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性

事實(shí)證明，農(nóng)村生產(chǎn)力能否發(fā)展，農(nóng)民的積極性是一大關(guān)鍵，在這場(chǎng)具有劃時(shí)代意義的農(nóng)村土地市場(chǎng)化變革中，應(yīng)該賦予農(nóng)民更多的土地物權(quán)，在強(qiáng)調(diào)所有權(quán)之中心地位的同時(shí)，以他物權(quán)來(lái)促動(dòng)農(nóng)村土地的利用，以此實(shí)現(xiàn)“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”的政策目標(biāo)，讓農(nóng)民分享到這場(chǎng)改革的成果，提高其對(duì)改革的認(rèn)同感。

首先是賦予農(nóng)民集體土地收益權(quán)，集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行法人制改造后，源于土地的收益會(huì)大大增加，光靠?jī)?nèi)外的制度，是難以真正保障農(nóng)民利益的，必須以最穩(wěn)定的方式——法律，明確規(guī)定農(nóng)民的這項(xiàng)權(quán)利，將集體土地資產(chǎn)股份具體量化到農(nóng)戶，并適時(shí)賦予對(duì)這項(xiàng)權(quán)利的抵押、擔(dān)保、繼承等處分權(quán)。

其次是賦予農(nóng)民個(gè)人更多的土地用益物權(quán)。應(yīng)該說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利束，已經(jīng)比較充分地被激活，《物權(quán)法》有將近11條的詳細(xì)規(guī)定。而對(duì)宅基地使用權(quán)的規(guī)定僅有5條，僅僅規(guī)定了占有和使用權(quán)，并對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓也采取了規(guī)避性的規(guī)定。筆者以為，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的大背景下，大量農(nóng)村年輕人進(jìn)入城市，對(duì)于老一輩留下的宅基地，他們不再滿足于居住，而是對(duì)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的交換價(jià)值以及處分權(quán)將變成實(shí)際的迫切需求。在未來(lái)10～20年內(nèi)，對(duì)宅基地使用權(quán)的收益權(quán)甚至處分權(quán)的激活，相關(guān)限制的取消，將變得符合實(shí)際，讓其可以在農(nóng)村土地市場(chǎng)中可流轉(zhuǎn)、可流通將成為現(xiàn)實(shí)，并將進(jìn)一步激活市場(chǎng)。

再次是賦予農(nóng)民更多的土地他項(xiàng)權(quán)利?，F(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村土地的抵押權(quán)利限制較多，目前農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)已經(jīng)開(kāi)始，未來(lái)，可以賦予其它土地的抵押權(quán)、租賃權(quán)、地役權(quán)等更多土地他項(xiàng)權(quán)利，滿足農(nóng)民對(duì)資金需求。

馬克思說(shuō)過(guò)：“權(quán)利永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化觀念”，同時(shí)基于我國(guó)“土地作為社會(huì)保障的物質(zhì)手段是農(nóng)村土地制度安排的依據(jù)和基礎(chǔ)”，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度以及土地市場(chǎng)化改革，必須考慮其是受我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)等制約的，同時(shí)必須考慮農(nóng)村基本的利益格局，最基本的就是農(nóng)民的利益要得到強(qiáng)化，得到充分的保障。雖然早在2013年中央就提出了要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而相關(guān)的改革到目前為止還只是處于試點(diǎn)階段，但我們必須堅(jiān)定市場(chǎng)化的方向，認(rèn)清改革所處的階段，結(jié)合各地農(nóng)村不同的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)激活農(nóng)村各類土地的各項(xiàng)權(quán)能，充分釋放農(nóng)民的創(chuàng)造力和基層的活力。同時(shí)，比照上世紀(jì)90年代開(kāi)始的國(guó)有建設(shè)用地有償使用制度改革，法律、政府作用以及各項(xiàng)配套等都是不可缺少的，相信我們一定可以逐步完成漸進(jìn)式的農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革之路，實(shí)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村2000多年沒(méi)有完成的質(zhì)的飛躍。

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