建設(shè)項(xiàng)目檔案聯(lián)合驗(yàn)收研究

耿德炎

摘 要：建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收是工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。本研究以工程審批制度改革背景下檔案驗(yàn)收方式的轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c(diǎn)，通過對(duì)傳統(tǒng)檔案驗(yàn)收方式與聯(lián)合驗(yàn)收的對(duì)比，分析實(shí)行聯(lián)合驗(yàn)收的優(yōu)勢(shì)，探討聯(lián)合驗(yàn)收在檔案驗(yàn)收工作中起到的完善檔案驗(yàn)收工作機(jī)制、保障驗(yàn)收成果質(zhì)量、精簡驗(yàn)收環(huán)節(jié)、提高驗(yàn)收效率等重要作用。同時(shí)，從制度保障欠缺、聯(lián)合驗(yàn)收完成時(shí)限難以保證、聯(lián)合驗(yàn)收責(zé)任主體界定不清晰等問題出發(fā)，提出同步和健全相關(guān)法律法規(guī)、明確聯(lián)合驗(yàn)收工作的職責(zé)劃分、遵循事前監(jiān)管和同步追蹤原則、加強(qiáng)對(duì)相關(guān)驗(yàn)收部門的指導(dǎo)等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目檔案;工程審批制度改革;聯(lián)合驗(yàn)收

目前，工程建設(shè)項(xiàng)目文件存在種類多、數(shù)量大、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的檔案驗(yàn)收方法已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。針對(duì)相關(guān)問題，筆者以中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫為檢索資源，以主題為檢索項(xiàng)，以“建設(shè)項(xiàng)目”和“檔案驗(yàn)收”為主題詞進(jìn)行檢索，找到389篇相關(guān)文獻(xiàn);以“檔案”和“聯(lián)合驗(yàn)收”為主題詞進(jìn)行檢索，找到13篇文獻(xiàn)（發(fā)表時(shí)間集中在2019年之后）;以“建設(shè)項(xiàng)目檔案”和“聯(lián)合驗(yàn)收”為主題詞進(jìn)行檢索，找到2篇相關(guān)文獻(xiàn)。從已發(fā)表的文獻(xiàn)內(nèi)容看，大部分的研究方向是關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收中出現(xiàn)的問題及對(duì)策。劉潔貞以工程審批制度改革為背景，分析了改革背景下工程檔案驗(yàn)收納入聯(lián)合驗(yàn)收之后會(huì)引發(fā)一些新問題。羅文武、黃玉燕認(rèn)為取消建設(shè)工程檔案預(yù)驗(yàn)收，實(shí)行聯(lián)合驗(yàn)收對(duì)建設(shè)工程檔案的完整性、真實(shí)性會(huì)產(chǎn)生一定的影響。其他相關(guān)研究對(duì)聯(lián)合驗(yàn)收只是提出概念性、理論性的觀點(diǎn)，缺乏深刻而具體的研究。聯(lián)合驗(yàn)收作為近年提出的檔案驗(yàn)收方式，在實(shí)踐過程中不斷得到應(yīng)用。本研究結(jié)合有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目檔案研究文獻(xiàn)，對(duì)實(shí)行聯(lián)合驗(yàn)收后可能出現(xiàn)的新問題及解決對(duì)策進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

一、工程審批制度改革下的檔案驗(yàn)收

（一）改革前的建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收制度

改革前的建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收必須是城建檔案管理部門組織進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收和竣工檔案專項(xiàng)驗(yàn)收，建設(shè)單位在得到城建檔案管理部門出具的認(rèn)可文件之前，不能組織驗(yàn)收工作。檔案預(yù)驗(yàn)收的基本流程為：申報(bào)—受理—核驗(yàn)（檔案審核復(fù)核）—限時(shí)整改—出具預(yù)驗(yàn)收意見書（工程檔案認(rèn)可文件）。檔案預(yù)驗(yàn)收制度要求建設(shè)單位必須具備工程檔案認(rèn)可文件方可進(jìn)行驗(yàn)收工作，這樣雖然有利于保證建設(shè)項(xiàng)目檔案的真實(shí)完整，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目文件歸檔驗(yàn)收行為，卻增加了檔案驗(yàn)收的環(huán)節(jié)和相關(guān)部門的工作量。

（二）聯(lián)合驗(yàn)收的本質(zhì)

隨著工程審批制度的改革，建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收方式產(chǎn)生了新的變化和要求，即實(shí)行與規(guī)劃、土地、消防、人防等事項(xiàng)相同的限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收，實(shí)行統(tǒng)一驗(yàn)收建設(shè)項(xiàng)目檔案、統(tǒng)一驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一出具驗(yàn)收意見。在國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革實(shí)施意見》（國辦發(fā)[2019]11號(hào)）中，明確指出城建檔案管理機(jī)構(gòu)參與工程建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)合驗(yàn)收，接入聯(lián)合驗(yàn)收的平臺(tái)，從而確保城建檔案接收的齊全、完整。所謂聯(lián)合驗(yàn)收就是在工程建設(shè)項(xiàng)目審批流程中進(jìn)行檔案驗(yàn)收時(shí)，檔案部門與建設(shè)項(xiàng)目檔案的形成部門共同參與到檔案驗(yàn)收工作中，使得檔案形成部門和歸檔部門的工作人員都回歸到本職工作中。

（三）實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目檔案聯(lián)合驗(yàn)收的必要性

改革前的檔案驗(yàn)收制度難以滿足發(fā)展現(xiàn)狀。改革前的檔案驗(yàn)收制度要求建設(shè)項(xiàng)目單位在取得檔案相關(guān)認(rèn)可文件之后，才能組織進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目檔案的驗(yàn)收，并由城建檔案管理部門進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收。在預(yù)驗(yàn)收的過程中，由城建檔案管理部門主導(dǎo)，并且必須在預(yù)驗(yàn)收合格之后才能進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目檔案的竣工驗(yàn)收，多個(gè)審批環(huán)節(jié)在一定程度上增加了檔案部門和建設(shè)部門的工作量，也極有可能造成資源浪費(fèi)。

聯(lián)合驗(yàn)收具備以下優(yōu)點(diǎn)：聯(lián)合驗(yàn)收順應(yīng)了改革發(fā)展的趨勢(shì)，在一定程度上可以彌補(bǔ)以往建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收制度的缺陷，滿足當(dāng)前建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的要求。建設(shè)單位不必再等到取得認(rèn)可文件之后進(jìn)行檔案驗(yàn)收，這樣可以精簡驗(yàn)收環(huán)節(jié)，減少審核程序，提高工作效率。同時(shí)，建設(shè)單位參與到驗(yàn)收工作中，進(jìn)一步確保了檔案驗(yàn)收成果的質(zhì)量。

二、實(shí)行聯(lián)合驗(yàn)收存在的問題

（一）制度保障欠缺

目前，相關(guān)的檔案法律法規(guī)及制度文件尚未完全適應(yīng)聯(lián)合驗(yàn)收的發(fā)展要求。改革前的預(yù)驗(yàn)收制度有檔案認(rèn)可文件制度和國家檔案局要求的三方會(huì)審制度的保障，而實(shí)行聯(lián)合驗(yàn)收后，保障聯(lián)合驗(yàn)收順利進(jìn)行的制度還不完善。同時(shí)，檔案部門的行業(yè)規(guī)范與建設(shè)單位所制定的規(guī)范尚不統(tǒng)一，多個(gè)部門在驗(yàn)收工作中相互協(xié)助配合、聯(lián)合驗(yàn)收的機(jī)制尚不健全。

（二）聯(lián)合驗(yàn)收完成時(shí)限難以保證

改革前的檔案驗(yàn)收工作雖然處于建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的最后階段，但在進(jìn)行預(yù)驗(yàn)收后建設(shè)項(xiàng)目檔案一般能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成驗(yàn)收;而改革后的檔案驗(yàn)收工作，則要求建設(shè)工程項(xiàng)目檔案驗(yàn)收與其他專項(xiàng)驗(yàn)收一同納入限時(shí)聯(lián)合驗(yàn)收。聯(lián)合驗(yàn)收雖然能夠更有效地保證驗(yàn)收成果的質(zhì)量，但需要各個(gè)部門極高的配合度才能確保驗(yàn)收效率，否則將影響檔案按時(shí)移交進(jìn)館。城建檔案管理部門在最后階段才介入到建設(shè)項(xiàng)目檔案工作中，由于建設(shè)單位檔案工作缺少規(guī)范性，可能會(huì)導(dǎo)致文件材料不符合歸檔要求，影響驗(yàn)收效率。在其他專項(xiàng)驗(yàn)收完成之前，竣工驗(yàn)收檔案不能移交進(jìn)館。在這個(gè)過程中，建設(shè)單位需要不斷向城建管理機(jī)構(gòu)提交檔案并接受審核。因此，檔案聯(lián)合驗(yàn)收完成的時(shí)限受到其他項(xiàng)目驗(yàn)收進(jìn)度等的影響，難以保證完成時(shí)限。

（三）聯(lián)合驗(yàn)收責(zé)任主體界定不清晰

《河南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈河南省簡化和規(guī)范投資項(xiàng)目審批流程實(shí)施方案〉的通知》中明確規(guī)定將“竣工驗(yàn)收階段”包括建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收等16項(xiàng)驗(yàn)收整合為聯(lián)合驗(yàn)收，由項(xiàng)目行業(yè)主管部門聯(lián)合相關(guān)部門組織實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目檔案聯(lián)合驗(yàn)收。從理論上來看，建設(shè)單位在聯(lián)合驗(yàn)收中居于主體地位，而組織相關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)合驗(yàn)收，城建檔案管理機(jī)構(gòu)也必須接入聯(lián)合驗(yàn)收平臺(tái)中。因此，二者的主體責(zé)任難以界定。

（四）難以確保檔案的真實(shí)性和完整性

建設(shè)項(xiàng)目檔案的形成涵蓋建設(shè)工程審批、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理和竣工驗(yàn)收的各個(gè)部分，檔案驗(yàn)收在所有工作完成之后進(jìn)行。城建檔案管理機(jī)構(gòu)在最后階段才介入建設(shè)項(xiàng)目檔案工作中，只能根據(jù)歸檔驗(yàn)收規(guī)范對(duì)檔案進(jìn)行整理鑒定，缺少事前對(duì)建設(shè)單位管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和跟蹤指導(dǎo)，難以確保文件材料內(nèi)容的真實(shí)性和完整性。

三、實(shí)行聯(lián)合驗(yàn)收的建議

第一，同步和健全相關(guān)法律法規(guī)。在目前的檔案法律法規(guī)體系中，對(duì)建設(shè)單位的歸檔主體責(zé)任不夠明確，應(yīng)根據(jù)改革發(fā)展的形勢(shì)，將建設(shè)項(xiàng)目檔案驗(yàn)收責(zé)任制納入檔案法律法規(guī)體系建設(shè)之中。明確各個(gè)部門的責(zé)任和權(quán)限，在制度層面上完善建設(shè)項(xiàng)目檔案管理體制和驗(yàn)收規(guī)范，保證各個(gè)部門協(xié)作運(yùn)行，共同做好檔案驗(yàn)收工作。

第二，明確聯(lián)合驗(yàn)收工作的職責(zé)劃分。建設(shè)單位在驗(yàn)收工作中由“主動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨粍?dòng)”，取消預(yù)驗(yàn)收后不必再向檔案管理機(jī)構(gòu)提交申請(qǐng)，在和檔案部門的聯(lián)合驗(yàn)收中扮演著服務(wù)對(duì)象的角色。作為建設(shè)項(xiàng)目檔案的形成者，建設(shè)單位與其參建單位應(yīng)在檔案形成過程中對(duì)檔案的真實(shí)完整和質(zhì)量負(fù)責(zé)。城建檔案管理機(jī)構(gòu)由“被動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)”，扮演著提供服務(wù)的角色，為建設(shè)單位提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。在驗(yàn)收中，檔案部門的檔案管理人員負(fù)責(zé)檢查檔案是否符合歸檔要求，建設(shè)單位的專業(yè)技術(shù)人員主要負(fù)責(zé)鑒定檔案內(nèi)容的準(zhǔn)確性和完整性，二者各盡其責(zé)、相互配合，共同完成檔案驗(yàn)收工作。

第三，遵循事前監(jiān)管和同步追蹤原則。在建設(shè)項(xiàng)目檔案管理工作中，城建檔案管理機(jī)構(gòu)可以在建設(shè)項(xiàng)目文件形成之前對(duì)其進(jìn)行前端控制，在項(xiàng)目早期，指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目管理部門做好檔案工作。在建設(shè)項(xiàng)目文件形成的過程中，檔案部門應(yīng)與相關(guān)部門隨時(shí)溝通，實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目檔案的同步追蹤監(jiān)管，從源頭上確保歸檔文件的真實(shí)性和完整性。

第四，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)驗(yàn)收部門的指導(dǎo)。聯(lián)合驗(yàn)收中的檔案形成部門對(duì)檔案的收集整理工作缺少專業(yè)知識(shí)，容易導(dǎo)致檔案收集不完整，不符合整理要求。因此，檔案管理部門應(yīng)該對(duì)建設(shè)部門加強(qiáng)指導(dǎo)，可以通過定期培訓(xùn)的方法對(duì)建設(shè)單位的管理人員、技術(shù)人員和檔案管理人員開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)他們的歸檔意識(shí)，使他們充分理解建設(shè)項(xiàng)目檔案管理的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，提高檔案管理水平和檔案驗(yàn)收通過率。

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責(zé)編：初 心