論“責令”決定的行政規(guī)制及其完善

摘要：“責令”行政相對人履行某種義務(wù)，是交通運輸執(zhí)法機關(guān)常用的管理手段，也是法律賦予的執(zhí)法權(quán)之一。目前，我國對“責令”決定的立法規(guī)制，基本能滿足日常執(zhí)法需要，但遠不能契合當前交通運輸綜合行政執(zhí)法情勢和實際執(zhí)法需要，尚存在諸多問題。“責令”決定的執(zhí)法規(guī)制還存在法律適用標準不一，執(zhí)法程序缺乏規(guī)范，缺少強制力保障等問題。改進“責令”決定的行政規(guī)制，應(yīng)明晰其法律屬性，統(tǒng)一立法用語，優(yōu)化法條結(jié)構(gòu)，明確“責令”決定的實施條件、程序和救濟途徑，積極推行“責令”決定案例指導制度，探索“責令”決定信息化管控機制。

關(guān)鍵詞：責令;行政規(guī)制;交通運輸;綜合行政執(zhí)法

中圖分類號：D922.11? 文獻標志碼：A? 文章編號：1672-0768（2021）02-0050-07

目前，我國現(xiàn)行有效且涉及交通運輸管理領(lǐng)域的全國性法律、行政法規(guī)和國務(wù)院部門規(guī)章中，涉及“責令”決定的有127部（1）。據(jù)統(tǒng)計，在127部全國性法律法規(guī)中，“責令”一詞共出現(xiàn)651次。在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，“責令”決定也大量存在，以北京市為例，現(xiàn)行有效且涉及交通運輸管理領(lǐng)域的地方性法規(guī)和市政府規(guī)章共有27部（2），出現(xiàn)“責令”一詞126次。在綜合執(zhí)法改革穩(wěn)步推進，行政執(zhí)法權(quán)日趨規(guī)范的時代背景下，理論界和實務(wù)界對“責令”決定還存在理解分歧和適用差異。對“責令”決定進行科學規(guī)制，既是規(guī)范行政權(quán)力運行、保護行政相對人合法權(quán)益的現(xiàn)實需要，也是建設(shè)正規(guī)化、專業(yè)化、規(guī)范化、標準化交通執(zhí)法隊伍的內(nèi)在要求。筆者在分析“責令”決定的法律屬性和基本類型的基礎(chǔ)上，從立法規(guī)則和執(zhí)法規(guī)制兩個維度剖析行政規(guī)制的現(xiàn)狀及問題，最后提出對策建議，希冀助益于“責令”決定的規(guī)范適用。

一、“責令”決定的法律屬性和基本類型

（一）“責令”決定的法律屬性

常見的行政“責令”決定有責令改正、責令限期改正、責令限期拆除、責令停止違法行為、責令停止施工、責令停業(yè)整頓、責令恢復原狀、責令補種、責令車輛停駛、責令停止收費、責令停止從事營業(yè)性運輸、責令限期補辦備案手續(xù)、責令停止經(jīng)營、責令限期投保、責令暫停招標投標活動等?！柏熈睢睕Q定內(nèi)容龐雜，屬性繁復，理論界和實務(wù)界對其法律屬性眾說紛紜，莫衷一是，主流觀點有行政處罰說、行政命令說和性質(zhì)混同說。

行政處罰說認為，“責令”決定是一種行政處罰的形式。持此觀點的學者之間亦有分歧，有學者認為“責令”決定是救濟罰[1]，有學者主張是申誡罰[2]，還有學者認為補救性的責令改正、責令限期改正不屬于行政處罰[3]。行政命令說認為，“責令”決定是一種行政命令的形式，“責令”決定與行政處罰是兩種不同而獨立的具體行政行為，二者之間互相不能替代而且必須并步進行。性質(zhì)混同說認為，“責令”決定在不同的法律條文中具有不同的法律屬性，有時是一種行政處罰，如《公路安全保護條例》第六十六條“責令道路運輸企業(yè)停業(yè)整頓”;有時是一種行政強制措施，如《內(nèi)河交通安全管理條例》（2019年修訂）第六十三條“責令停航”;有時還體現(xiàn)為行政處罰的附帶結(jié)果，如《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第六十五條“執(zhí)法部門作出行政處罰決定的，應(yīng)當責令當事人改正或者限期改正違法行為”。筆者贊成最后一種觀點，并據(jù)此劃分“責令”決定的類型。

（二）“責令”決定的基本類型

1.處罰型“責令”決定

該種“責令”決定分為兩類，一類是《行政處罰法》明確規(guī)定為行政處罰的類型。如《道路運輸條例》第六十五條“責令停業(yè)整頓”、《公路水運工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第五十六條“責令停業(yè)整頓”、《北京市出租汽車管理條例》第二十七條、第三十五條等條文中的“責令停業(yè)整頓”。此類“責令”決定完全可以認定為《行政處罰法》第八條第四項“責令停產(chǎn)停業(yè)”性質(zhì)的行政處罰。另一類是《行政處罰法》沒有明確規(guī)定，但其他法律法規(guī)將其明確界定為行政處罰種類。如《安徽省公路路政管理條例》第三十四條、《安徽省道路運輸管理條例》第五十九條等條文均將“責令改正”“責令限期改正”“責令停止違法行為”明確規(guī)定為行政處罰種類。因符合我國《行政處罰法》第十一條、第八條之規(guī)定，此類“責令”決定性質(zhì)上屬于依法設(shè)定的“其他行政處罰”種類。這種明確將“責令”設(shè)定為行政處罰的做法，也存在于其他部門法中，如《土地管理法》第八十三條規(guī)定“建設(shè)單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的……”，其中對“責令限期拆除”的性質(zhì)認定意圖非常明確。據(jù)不完全統(tǒng)計，以“停產(chǎn)”“停業(yè)”“行政處罰”為關(guān)鍵詞進行“結(jié)果中檢索”（二次檢索的范圍均是前述中的127部法律法規(guī)，下同），處罰型“責令”決定共出現(xiàn)156次，占全部“責令”決定的23.96%。此類“責令”決定一般有明確的立法依據(jù)和程序性規(guī)定，在理解和適用上無分歧。

2.強制型“責令”決定

行政強制分為行政強制措施和行政強制執(zhí)行，前者一般不具有終局性，是暫時控制人或財物的行為，后者根據(jù)強制執(zhí)行機關(guān)不同，分為行政機關(guān)強制執(zhí)行和申請法院強制執(zhí)行兩種方式。交通綜合執(zhí)法領(lǐng)域的強制型“責令”決定性質(zhì)多為強制措施，如《路政管理規(guī)定》第三十八條“責令車輛停駛”、《內(nèi)河交通安全管理條例》（2019年修訂）第六十三條、第六十七條等“責令停航”的規(guī)定。將此類“責令”決定認定為強制措施，也符合最高法司法解釋精神，在“大連康達船務(wù)公司訴被大連港務(wù)監(jiān)督局責令停航”案中，最高法作出“行他[2000]第 13 號”司法解釋，認為 “立即停航通知”屬于行政強制措施，理由是“停航不是目的，而是為了強制原告的船去接受船檢。而處罰則是對某違法事實的最終認定和處理的結(jié)果?！盵4]顯然，責令車輛停駛也具有相同屬性。以“停駛”“停航”“強制”為關(guān)鍵詞進行“結(jié)果中檢索”顯示，此類“責令”決定數(shù)量不多，共出現(xiàn)29次，占總數(shù)的4.45%，因行政強制特征明顯，實務(wù)中易于認定，難點在于如何監(jiān)管后續(xù)處置流程。

3.民事責任型“責令”決定

民事責任是指自然人、法人或者其他組織因違反民事義務(wù)或者侵害他人權(quán)益而承擔的一種不利法律后果。我國《民法典》第一百七十九條規(guī)定，承擔民事責任的方式有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復原狀、賠償損失等十一種具體形式。典型的民事責任型“責令”決定有：責令補種、責令停止收費、責令恢復原狀、責令限期投保等，上述條款中行政機關(guān)責令相對人實施的行為均屬于《民法典》規(guī)定的民事責任相應(yīng)形式的具體化，如責令補種、責令恢復原狀屬于“恢復原狀”的形式，責令停止收費屬于“停止侵害”的形式。以“恢復原狀”“補種”“補繳”“賠償”“補償”等具有顯著民事色彩的關(guān)鍵詞進行“結(jié)果中檢索”顯示，此類“責令”決定共出現(xiàn)25次，占總數(shù)的3.84%，多數(shù)條款在適用中無爭議。但交通綜合執(zhí)法改革后，因機構(gòu)分離整合，使部分民事型“責令”決定具有了行政裁決的特點，應(yīng)當劃為行政裁決。

4.命令型“責令”決定

行政命令是指行政主體依法要求行政相對人為或不為一定行為的意思表示，是行政行為的一種形式，具有強制性，一般以行政處罰或行政強制為保障。這類“責令”決定的表現(xiàn)形式有：責令停止違法行為、責令改正、責令限期改正。依據(jù)《行政處罰法》第二十三條規(guī)定“行政機關(guān)實施行政處罰時，應(yīng)當責令當事人改正或者限期改正違法行為”，因此，命令型“責令”決定與行政處罰經(jīng)常同步進行。有學者認為命令型“責令”決定與行政處罰性質(zhì)相同，事實上，兩者是密切相關(guān)但相互獨立的關(guān)系，最大的區(qū)別在于前者的直接目的是制止違法行為，恢復被破壞的法律關(guān)系，而后者是通過處罰的方式制裁違法行為人;在違法行為存在但并未達到處罰的條件或者需要免除處罰之時，命令型“責令”決定就顯示出了其獨立的意義[5]。以“責令改正”“限期改正”“停止違法行為”為關(guān)鍵詞進行 “結(jié)果中檢索”顯示，此類“責令”決定數(shù)量最多，共出現(xiàn)429次，占總數(shù)的65.90%，執(zhí)法實務(wù)中運用最為廣泛，是本文討論的重點。

二、“責令”決定的行政規(guī)制現(xiàn)狀及問題

（一）立法規(guī)制及不足

對“責令”決定的立法規(guī)制，除《行政處罰法》第八條明確將“責令停產(chǎn)停業(yè)”明確為行政處罰外，其他法律法規(guī)并未明確“責令”決定的性質(zhì)。此外，交通運輸部出臺了《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定（2019）》，為規(guī)范適用部分“責令”決定提供重要依據(jù)。應(yīng)當說，對“責令”決定的立法規(guī)制，基本能滿足日常執(zhí)法需要，但遠不能契合當前交通運輸綜合執(zhí)法改革情勢和實際執(zhí)法需要，還存在以下突出問題。

1.法律屬性不明

法律屬性不明確，加大了違法行為辨別和定性難度。如對損壞、移動、涂改公路附屬設(shè)施的違法行為，《公路法》第七十六條規(guī)定 “責令停止違法行為”，《公路安全保護條例》第六十條規(guī)定 “責令改正”。再如對污染公路違法行為，《公路法》第七十七條規(guī)定“責令停止違法行為”，《公路安全保護條例》第六十九條規(guī)定“責令改正”。兩種 “責令”決定的適用條件、適用程序、法律效力和文書等均有差異，讓執(zhí)法人員十分困惑。此類相同違法行為適用不同“責令”決定的情形大量存在。

2.法條結(jié)構(gòu)不清

法條結(jié)構(gòu)存在模糊之處和操作彈性，對不同違法行為或同一違法行為不同情節(jié)的處理缺乏合理階梯?！柏熈睢睕Q定的法條結(jié)構(gòu)有以下幾種：一是單獨適用結(jié)構(gòu)。法條僅規(guī)定 “責令”決定，對相對人不自覺履行的情形，未規(guī)定制裁措施。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責令。如《公路安全保護條例》第六十五條第二款。二是選處結(jié)構(gòu)。“責令”決定與其他制裁措施選擇適用，是否選處，由執(zhí)法人員自由裁量。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責令，可以處……。如《公路法》第七十七條。三是并處結(jié)構(gòu)。“責令”決定與制裁措施合并適用。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責令，并處……。有時法條中會將“并”字省略，直接用“處”字連接制裁措施。如《公路法》第八十條。四是前置結(jié)構(gòu)?！柏熈睢睕Q定是實施行政強制的前置程序，行政機關(guān)不能越過“責令”決定，直接進入強制程序。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責令，逾期或拒不……+行政強制。如《公路法》第七十九條、《公路安全保護條例》第五十六條等。五是結(jié)果加重結(jié)構(gòu)。行政相對人不履行“責令”決定的情形，是行政處罰加重的要件。典型結(jié)構(gòu)：違法行為+責令，逾期或拒不改正+加重制裁措施。如《公路安全保護條例》第七十條等。

由此可見，法條結(jié)構(gòu)中的“責令”決定和制裁措施有不同的適用結(jié)構(gòu)，不同制裁措施的適用條件和功能亦有差異，應(yīng)區(qū)別對待，保持合理梯度。前述幾種法條結(jié)構(gòu)在適用條件上從情節(jié)輕微到情節(jié)嚴重過渡，在功能上由補救性向懲罰性逐漸加強。但現(xiàn)行法律法規(guī)存在結(jié)構(gòu)不清問題，如《公路法》第七十五條、第八十一條、《收費公路管理條例》第五十五條等條款中使用“并可以處罰款”表述，導致“選處結(jié)構(gòu)”和“并處結(jié)構(gòu)”同時存在，給統(tǒng)一理解和規(guī)范執(zhí)法帶來困難。此外，對不同違法行為或同一違法行為不同情節(jié)的處理缺乏合理梯度。如《公路法》第七十六條用“責令停止違法行為，可以處三萬元以下的罰款”的“選處結(jié)構(gòu)”約束六大類危害程度迥異的行為，未考慮不同違法行為的危害對象、違法情節(jié)、危害后果、行政相對人主觀故意等因素，罰款金額缺乏合體梯度，導致實踐中性質(zhì)相同、情節(jié)相近、危害后果相當?shù)倪`法行為的處罰幅度差距較大，易出現(xiàn)機械執(zhí)法或選擇性執(zhí)法等問題。

3.“責令”決定適用中的新情況新問題，需要盡快明確其適用方式

交通運輸綜合執(zhí)法改革后，執(zhí)法機構(gòu)和管理機構(gòu)分離整合，因各自的職責范圍變動很大，出現(xiàn)執(zhí)法主體不適格、執(zhí)法權(quán)限不明等新問題。如《公路法》、《公路安全保護條例》規(guī)定，路損、污染公路、超限運輸?shù)劝讣膱?zhí)法主體是“公路管理機構(gòu)”，公路路政轉(zhuǎn)隸到交通執(zhí)法機構(gòu)后，不再是公路管理機構(gòu)，是否還能行使原有職權(quán)，跨部門案件如何移交，行政強制執(zhí)行等工作如何協(xié)作配合等，這些都是法律法規(guī)還沒有明確，有關(guān)規(guī)范性文件尚未關(guān)注的問題，亟待研究解決。

（二）執(zhí)法規(guī)制與反思

1.法律適用標準不同

雖然部分“責令”決定法律屬性明確，實踐中易于認定，但這部分“責令”決定數(shù)量很少。半數(shù)以上的“責令”決定由于法律屬性不明確，導致適用法律的標準不統(tǒng)一。如《公路法》第七十五條規(guī)定的“責令停止施工”、《公路安全保護條例》第六十六條“責令停止從事營業(yè)性運輸”、《道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定（2020）》第九十三條、第九十四條規(guī)定的“責令停止經(jīng)營”、《道路危險貨物運輸管理規(guī)定（2019）》第五十六條規(guī)定的“責令停止運輸經(jīng)營”等，這些具有責令停產(chǎn)停業(yè)性質(zhì)的條款是否屬于《行政處罰法》第八條第（四）項規(guī)定的“責令停產(chǎn)停業(yè)”，現(xiàn)行法律法規(guī)并未明確。執(zhí)法實踐中理解和適用分歧較大。以“責令停止施工”為例，有的執(zhí)法機關(guān)將其理解為命令型“責令”決定，發(fā)現(xiàn)違法行為后，采取向當事人發(fā)放《責令改正通知書》的方式實施此決定，本質(zhì)上是將責令停止施工作為責令改正的一種方式。有的執(zhí)法機關(guān)將“責令停止施工”理解為是“責令停產(chǎn)停業(yè)”的不同表述形式，嚴格按照行政處罰的程序操作。不同的理解方式使得后期處置程序也有差異，前者由于是一般行政命令，缺乏強制力，遇到當事人拒不停工的情形，執(zhí)法機關(guān)往往束手無策，行政相對人的陳述申辯權(quán)也無法得到有效保障。后者是將“責令停止施工”作為行政處罰，不僅有嚴格的適用程序，還有強制力做后盾，有利于保護行政相對人的合法權(quán)益和執(zhí)法權(quán)威[6]。

2.執(zhí)法程序缺少規(guī)范

現(xiàn)行法律法規(guī)多將“責令”決定放到法律責任章節(jié)，與行政處罰等制裁措施共同規(guī)定，但描述簡單，對“責令”決定的具體適用程序規(guī)定不明。實踐中，不同執(zhí)法機關(guān)對“責令”決定的實施時間、審批流程、文書填制、能否必需書面送達、是否聽取行政相對人陳述申辯意見等存在較大分歧。

3.缺少強制力保障

除前置結(jié)構(gòu)和結(jié)果加重結(jié)構(gòu)外，其他法條結(jié)構(gòu)對逾期或拒不履行的情形沒有明確強制措施，執(zhí)法實踐中遇到不主動履行“責令”決定的行政相對人，執(zhí)法機關(guān)采取強制措施面臨法律依據(jù)不足等風險。如在渣土車遺撒渣土污染公路案件中，經(jīng)常遇到當事人拒不停止違法行為的情況，依據(jù)《公路法》第七十七條，執(zhí)法機關(guān)對當事人造成公路污染的行為“責令停止違法行為，可以處五千元以下的罰款”，因法條沒有明確強制制裁措施，有的執(zhí)法機關(guān)采取扣留車輛的方式迫使當事人履行，有的執(zhí)法機關(guān)通過代履行方式先清除路面污染物，將當事人拒不配合的情形認定為從重處罰的裁量情節(jié)。上述兩種處理方式均存在一定法律風險。依據(jù)《公路法》和《公路安全保護條例》，執(zhí)法人員僅有權(quán)對超限運輸車輛，造成公路、公路附屬設(shè)施損壞且拒不接受公路管理機構(gòu)現(xiàn)場調(diào)查處理的車輛、工具等采取強制措施，渣土運輸車遺撒渣土污染公路顯然不符合上述情形。依據(jù)《行政強制法》第五十條，代履行的前提是當事人經(jīng)催告后仍不履行行政機關(guān)做出的“排除妨礙、恢復原狀等義務(wù)”的行政決定，“排除妨礙、恢復原狀等義務(wù)”是否包括“責令停止違法行為”法律并未明確。當然，執(zhí)法機關(guān)可依據(jù)《行政強制法》第五十一條實施立即代履行，但這是對違法行為產(chǎn)生的危害后果的補救措施，事實上并未產(chǎn)生讓當事人停止違法行為的結(jié)果?？傊?，因缺乏強制力做后盾，部分“責令”決定全靠當事人自覺履行，或通過執(zhí)法機關(guān)依據(jù)其他法條采取強制措施，極大削弱了執(zhí)法權(quán)威，增加了執(zhí)法風險。

三、完善“責令”決定行政規(guī)制的策略

（一）規(guī)范立法表述，優(yōu)化法條結(jié)構(gòu)

1.明確法律屬性，統(tǒng)一立法用語

建議在擬制定的《交通運輸法》總則或附則部分，增加“責令”決定定義，解決法律屬性不清問題，在其他交通運輸子系統(tǒng)法律的總則部分明確交通運輸綜合執(zhí)法機構(gòu)具有行使 “責令”決定的職權(quán)，并在法律責任章節(jié)統(tǒng)一立法用語。對處罰型“責令”決定以使用“責令停產(chǎn)停業(yè)”為原則，對其他類型的“責令”決定以使用“責令停止違法行為”“責令改正”為原則。在上述原則性表述不能實現(xiàn)立法原意時，應(yīng)首先使用“原則性表述+補救或指令行為”的表述方式，如《公路安全保護條例》第六十一條 “責令補種”可調(diào)整為“責令改正，補種護路林”，只有窮盡上述方式仍無法達到立法目時，才能選用其他表述方式，以確保法律法規(guī)的規(guī)范性和權(quán)威性。如此表述的原因：一是避免因表述方式不統(tǒng)一，造成理解和適用差異;二是絕大多數(shù)“責令”決定之間并不是平行并列關(guān)系，而是包含關(guān)系。如“責令車輛停駛”“責令停止收費”“責令停止經(jīng)營”等本質(zhì)上是“責令停止違法行為”在特定行政領(lǐng)域、特定情形下的具體化;“責令限期改正”“責令限期拆除”“責令恢復原狀”“責令補種”“責令限期補辦備案手續(xù)”等本質(zhì)上均是“責令改正”在特定行政領(lǐng)域、特定情形下的具體化。

2.優(yōu)化法條結(jié)構(gòu)

第一，構(gòu)建以“‘責令決定+補救或指令行為，逾期或拒不履行‘責令決定+制裁措施”為典型的法條結(jié)構(gòu)?！啊熈顩Q定”部分使用前述規(guī)范性表述;“補救或指令行為”部分明確相對人的補救或改正方式，給予相對人改正違法行為的機會，若相對人積極采取補救措施，且達到責令標準，可免除或減輕制裁?！坝馄诨蚓懿宦男小熈顩Q定”部分中 “逾期”針對限期改正情形，“拒不履行”適用于需立即改正或停止的違法行為，防止危害后果進一步擴大?！爸撇么胧敝饕行姓幜P、強制執(zhí)行、代履行、刑事責任等。其中，行政處罰、刑事責任屬于懲罰性措施，代履行、行政強制執(zhí)行屬于執(zhí)行性措施。在立法時不能以懲罰性措施代替執(zhí)行性措施[7]。因此，法條結(jié)構(gòu)中“制裁措施”部分應(yīng)做到懲罰措施和執(zhí)行措施兼顧，懲罰性措施應(yīng)由執(zhí)行性措施作保障，執(zhí)行性措施條款中也應(yīng)增加相應(yīng)的懲罰性措施，這是完善法條結(jié)構(gòu)的內(nèi)在要求，也是確?！柏熈睢睕Q定有效執(zhí)行的后盾。

基于上述原則，以《公路法》第八十條為例，可對其改造如下：（1）規(guī)范表述，將“責令恢復原狀”調(diào)整為“責令改正，限期拆除”。（2）配置制裁措施。即“逾期不拆除的，由交通主管部門強制拆除，有關(guān)費用由設(shè)置者負擔，并處五萬元以下罰款”。

第二，根據(jù)違法情節(jié)，設(shè)置合理的行政處罰梯度。違法情節(jié)是表明違法行為危害性的各種事實，根據(jù)情節(jié)設(shè)置行政處罰梯度是比例原則的必然要求。建議綜合考慮違法情節(jié)的輕重緩急，利用分格技術(shù)細化“責令”決定的量罰幅度。以《公路法》第七十六條為例，對六類不同性質(zhì)的違法行為，按照如下標準設(shè)置罰則：（1）對違法較輕、情況不緊急的情形，減輕處罰，選處罰款，“責令停止違法行為，可以處1 000元以下罰款”。（2）對違法較重、情況不緊急的情形，處罰適度加重，并處罰款，“責令停止違法行為，并處3 000元以上10 000元以下罰款”。（3）對違法嚴重、情況緊急和拒不停止違法行為的情形，配置強制執(zhí)行措施并加重處罰，“責令停止違法行為，并處10 000元以上30 000以下罰款;拒不停止違法行為的，由交通主管部門強制拆除或恢復原狀，有關(guān)費用由違法行為人負擔，并處30 000元以上50 000元以下罰款”。

（二）明確“責令”決定的實施條件、程序和救濟途徑

如前所述，不同類型的“責令”決定對行政相對人的權(quán)利義務(wù)影響或限制的程度不同，對處罰型和強制性“責令”決定應(yīng)用嚴格程序加以規(guī)范，但對民事型和命令型“責令”決定如果也用相同程序規(guī)制，會影響行政效率，背離“責令”決定制度的初衷。建議在規(guī)范實施條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)“責令”決定的屬性和類型差異，適用不同的程序規(guī)則。

1.規(guī)范“責令”決定的實施條件

第一，明確實質(zhì)要件。一是堅持權(quán)力法定，實施“責令”決定必須由法律法規(guī)的明確授權(quán)，“法無授權(quán)不可為”。二是執(zhí)法機關(guān)需有確實充分的證據(jù)證明行政相對人存在違法行為。三是“責令”決定有履行的可能性。

第二，統(tǒng)一形式要件。一是統(tǒng)一適用方式。“責令”決定可單獨適用，也可與處罰、強制執(zhí)行等制裁措施合并適用。二是統(tǒng)一文書類型。根據(jù)“責令”決定的適用方式而確定：若在行政處罰前單獨適用，統(tǒng)一采用《責令改正（停止違法行為）決定書》，廢止《責令改正（限期改正）通知書》、《違法行為告知書》等文書類型;若合并適用的，統(tǒng)一采用《行政處罰決定書》，并在文書中載明“責令”決定和制裁措施的具體內(nèi)容。 三是統(tǒng)一文書內(nèi)容。除記載相對人基本信息、違法事實、證據(jù)外，還應(yīng)寫明做出“責令”決定的依據(jù)和類型，“責令”決定的內(nèi)容應(yīng)清楚具體，具有可執(zhí)行性，包括責令相對人停止或改正的違法行為、改正的期限要求和具體方式，逾期或拒不履行可能引發(fā)的法律后果。四是統(tǒng)一履行期限。執(zhí)法機關(guān)做出 “責令停止違法行為”決定，相對人應(yīng)當立即停止違法行為;做出 “責令改正”決定，相對人應(yīng)立即改正或限期改正，屬于限期改正的，執(zhí)法機關(guān)應(yīng)在綜合考慮相對人的違法原因、違法情節(jié)、補救行為實際所需時間的基礎(chǔ)上，確定一個合情合理的整改期限，但最長不能超過3個月。五是統(tǒng)一救濟途徑。依法告知行政相對人享有依法提起復議、訴訟等權(quán)利[8]。

2.明確不同類型“責令”決定的適用程序

第一，一般程序。對處罰型“責令”決定和強制性“責令”決定應(yīng)當遵循行政處罰一般程序，主要以下六個環(huán)節(jié)：（1）立案。執(zhí)法機關(guān)接到投訴舉報、線索移送或依職權(quán)發(fā)現(xiàn)有違法行為的，應(yīng)當向負責人報告，經(jīng)批準后立案，并指派專人承辦，未經(jīng)立案不得調(diào)查取證或做出責令決定。但對執(zhí)法人員在日常執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的違法行為，為及時制止違法行為，防止危害后果進一步擴大，可以先調(diào)查取證并做出命令型“責令”決定，但應(yīng)在48小時內(nèi)補辦立案和審批手續(xù)。（2）調(diào)查取證。由兩名以上行政執(zhí)法人員對案件進行全面調(diào)查和取證，對違法事實、情節(jié)和證據(jù)進行查對核實，制作現(xiàn)場勘驗、檢查筆錄。先取證，后決定，是程序法的基本準則。因此，未經(jīng)調(diào)查取證不得做出“責令”決定。（3）聽取當事人陳述和申辯。執(zhí)法人員應(yīng)給予行政相對人陳述和申辯的機會，并將陳述和申辯情況如實記錄，制作陳述申辯筆錄。當事人陳述申辯情況應(yīng)作為做出“責令”決定的根據(jù)之一，并與其他證據(jù)材料一并入卷歸檔。（4）做出“責令”決定。案件調(diào)查終結(jié)后，承辦人員填寫《案件處理審批表》，寫清案件基本事實、相對人陳述申辯情況和擬作出的決定等信息，送執(zhí)法機關(guān)負責人審批。執(zhí)法機關(guān)負責人根據(jù)案件事實和證據(jù)，做出“責令”決定，執(zhí)法人員根據(jù)審批決定，制作處罰或強制措施決定書。決定書中應(yīng)載明不服決定內(nèi)容的救濟途徑和期限。（5）送達和執(zhí)行。一般應(yīng)在宣告后當場送達相對人，相對人不在場的，應(yīng)在7日內(nèi)依據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，送達當事人。執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當對相對人履行“責令”決定的情況進行監(jiān)督和檢查，如果相對人積極履行，予以結(jié)案。如果當事人不服，可在法定期限內(nèi)提出復議或訴訟，復議訴訟不停止執(zhí)行[9]。

第二，簡易程序。對民事型“責令”決定和命令型“責令”決定適用簡易程序，可以由執(zhí)法人員當場做出決定，并且當場執(zhí)行。適用簡易程序的目的主要是為了提高執(zhí)法管理效率，對一些不需要立案調(diào)查且影響不大，在其被發(fā)現(xiàn)后即可認定事實的違法行為，如果不及時停止或改正，會導致危害后果持續(xù)發(fā)生或危害結(jié)果進一步擴大 ，在不影響相對人合法權(quán)益的前提下，確保行政執(zhí)法的高效。適用簡易程序的前提：違法事實確鑿并有法定依據(jù)，單獨適用或與處罰數(shù)額較小的罰款、警告合并適用，可以立即當場做出“責令”決定。簡易程序包括執(zhí)法人員表明身份、說明做出“責令”決定的理由和依據(jù)、制作“責令”決定文書、交付文書和執(zhí)法機關(guān)備案五個環(huán)節(jié)。

第三，聽證程序。對涉及停產(chǎn)停業(yè)、停止生產(chǎn)經(jīng)營、關(guān)閉經(jīng)營場所等處罰型“責令”決定，應(yīng)當告知相對人有要求聽證的權(quán)利，相對人要求聽證的，應(yīng)當組織聽證，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上做出“責令”決定。應(yīng)注意的是，聽證程序是一般程序中的一種特殊的調(diào)查取證程序，聽證程序完畢后，只是完成了調(diào)查舉證，仍應(yīng)按照一般程序的有關(guān)規(guī)定做出“責令”決定[10]。

3.明確救濟程序

“責令”決定應(yīng)當納入行政復議、行政訴訟和行政賠償?shù)木葷秶?。行政復議的范圍應(yīng)涵蓋所有“責令”決定，對“責令”決定不服，相對人既可以向執(zhí)法機關(guān)的上一級主管部門申請復議，也可以該機關(guān)的本級人民政府申請復議。復議機關(guān)應(yīng)依照有關(guān)規(guī)定配備專職行政復議人員，保證復議機關(guān)的辦案能力和工作任務(wù)相適應(yīng)，堅持有錯必糾。根據(jù)立案登記制度的要求，相對人及其他與“責令”決定有利害關(guān)系的主體提起行政訴訟的，法院均應(yīng)立案。執(zhí)法機關(guān)實施不當“責令”決定導致相對人的合法權(quán)益受損的，應(yīng)當承擔行政賠償責任。

（三）積極推行“責令”決定案例指導制度

完善“責令”決定的立法體系不是朝夕之功，難以畢其功于一役。在立法完善之前，通過法律解釋的方式對“責令”決定進行局部的、漸進的發(fā)展和完善是現(xiàn)階段更易實現(xiàn)的選擇。建議最高司法機關(guān)在總結(jié)“責令”決定的立案、審查決定、送達執(zhí)行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，發(fā)布一批指導性案例，針對當前執(zhí)法實踐中遇到的疑難問題做出指導。省級交通運輸主管部門的法治機構(gòu)也可收集、篩選、發(fā)布“責令”決定典型案例，加強對下指導?？傊ㄟ^推行“責令”決定案例指導制度，以指導性案例和典型案例為抓手，提煉和分析指導性案例、典型案例蘊含的基本精神和適用規(guī)則，準確詮釋“責令”決定的屬性確立、特征描述、效力分析和證據(jù)、程序規(guī)則適用等，進而明確法律適用準則，統(tǒng)一事實認定、情節(jié)判斷和決定執(zhí)行標準，為執(zhí)法人員提供有針對性、權(quán)威性的業(yè)務(wù)指導。

（四）探索“責令”決定信息化管控機制

研發(fā)交通綜合執(zhí)法平臺，構(gòu)建“移動端執(zhí)法檢查、網(wǎng)絡(luò)端審批處置”的管理模式，實現(xiàn)執(zhí)法檢查任務(wù)分配、證據(jù)信息采集、文書制作、審批流轉(zhuǎn)、法律適用、自由裁量權(quán)匹配、辦案時限提醒、涉案財物管理、執(zhí)法風險預(yù)警、執(zhí)行反饋、強制執(zhí)行和聽證復議案件的全流程信息化、智能化，做到 “一次錄入、終身留痕”，確保“責令”決定全流程納入管控。同時，發(fā)揮大數(shù)據(jù)和人工智能在案件處置環(huán)節(jié)中的作用，利用智能識別、文本分析等技術(shù)對“責令”決定的數(shù)據(jù)資源進行挖掘分析，聚焦爭議焦點，向執(zhí)法人員精準推送法律法規(guī)、辦案規(guī)范、相似案例等信息，自動生成“責令”決定文書，從而約束和規(guī)范自由裁量權(quán)，確保執(zhí)法尺度統(tǒng)一。

注釋：

（1）統(tǒng)計日期截至2021年1月31日，檢索方式是以“責令”為關(guān)鍵詞，在北大法寶上設(shè)定效力級別、發(fā)布部門、時效性等檢索條件后進行全文模糊智能檢索，基于統(tǒng)計的方便和客觀性，同一條款中重復出現(xiàn)的“責令”決定累計計算.本文中有關(guān)數(shù)據(jù)均是借助北大法寶統(tǒng)計得出.

（2）統(tǒng)計日期截至2021年1月31日.

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[10]姜明安.行政法[M].北京：北京大學出版社，2017：355.

[責任編輯：馬好義]

收稿日期：2021-01-17

作者簡介：王錦暢（1990-），男，河南太康人，北京市交通運輸綜合執(zhí)法總隊十支隊四級主辦，碩士，主要從事行政法研究。