黨的領導法治化的價值意蘊與實踐進路

林勇

【關鍵詞】 黨的領導? 法治化? 價值意蘊? 實踐進路

【中圖分類號】 D25? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.09.018

習近平總書記提出：“推進黨的領導制度化、法治化，既是加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務。”[1]黨的領導法治化不僅體現(xiàn)出當代中國政治的基本特征、要求，還明確了中國政治與法治之間的內在機理。不難看出，黨的領導法治化與社會主義法治存在高度的統(tǒng)一關系。黨的領導法治化的發(fā)展有助于明確黨的領導主體、黨的領導行為及其過程、黨的領導客體等，需要外在法治體系、自身規(guī)范體系以及兩者兼有的復合型體系約束，因此，黨的領導法治化的實踐進路仍然要從這三個方面著手漸進式推進，并需要黨的領導組織、黨員干部的充分貫徹和落實。

黨的領導法治化的價值意蘊

符合中國特色社會主義的法治實踐。黨的領導法治化與中國特色社會主義法治的客觀實踐相契合，從而形成獨具特色的中國政黨法治化模式。在中國特色社會主義事業(yè)的不斷推進當中，中國共產黨處于領導核心的地位，通過外在法治體系和自身規(guī)范體系的作用，總攬全局、協(xié)調各方，發(fā)揮最高政治領導力量，做好黨和國家各項工作。黨的十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要將黨內法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系當中。黨的領導法治化，一方面需要國家法律，諸如憲法以及相關法律作為基礎，另一方面還需要黨章以及黨內相關法規(guī)制度作為基礎，這與中國特色社會主義法治實踐高度契合。截至目前，我國現(xiàn)行的法律中抽象確認了“黨的領導原則”的有14部，而在行政法規(guī)中明確確認了“黨的領導原則”的有10部。[2]中國共產黨作為執(zhí)政黨，能夠依托國家法律以及黨內法規(guī)來實現(xiàn)黨的領導行為的進一步規(guī)范與保障，是符合我國國情的。

進一步推動和加強黨的全面領導。黨的領導法治化，是當代中國政治發(fā)展的重要指向，也是中國法治建設的基本要求，能夠不斷優(yōu)化黨的領導體制以及相關工作機制，能夠將黨的領導全面貫徹到依法治國的整個過程以及各個方面當中，是加強黨的全面領導的必然要求。黨的十九大報告指出，黨的領導是中國特色社會主義的最本質特征，黨章總綱中也明確提出“黨是領導一切”的。黨的十九屆五中全會強調：“必須堅持黨的全面領導，確保黨中央決策部署有效落實?！秉h的全面領導要求通過方針政策的制定、立法建議的提出，實現(xiàn)黨的政治、思想、組織等多方面的領導。中國共產黨作為長期執(zhí)政力量，必須要從黨的自身行為規(guī)制和國家法律法規(guī)入手，做到黨要管黨、從嚴治黨，從黨內做起，實現(xiàn)依規(guī)治黨。堅持黨的全面領導，必須要抓住體制改革與制度完善，將黨的政策、方針、主張轉變?yōu)閲乙庵竞头煞ㄒ?guī)，以保證黨的政治決策的順利實施[3]。總而言之，黨的領導法治化，能夠有效提高黨的依法執(zhí)政和管黨治黨的水平，進一步夯實黨在新時代中國特色社會主義實踐中的核心領導地位。

為黨長期執(zhí)政和國家長治久安提供根本保障。黨的領導法治化是推進國家政權實現(xiàn)法治化漸進式轉型的必經(jīng)之路，也是充分踐行依法治國的表現(xiàn)，能夠為黨的長期執(zhí)政和國家的長治久安提供根本保障。黨的領導法治化體現(xiàn)了國家政治的深刻變革，特別是黨的領導方式以及執(zhí)政方式的深刻變革，黨的領導法治化絕不是削弱黨的領導，而是要從根本上加強黨的領導，促進黨的執(zhí)政意識、政權意識的不斷增強，從法律、制度層面保證黨的執(zhí)政地位，不斷改善黨的領導、加強黨的領導，優(yōu)化黨的執(zhí)政方式，從而提高黨的執(zhí)政能力、黨的先進性，實現(xiàn)黨的長期執(zhí)政。同時，黨的領導法治化也絕不是與國家法治建設相悖，而是要將黨的領導與國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化有效銜接起來，實現(xiàn)保證和發(fā)展人民當家作主的終極目標，堅持人民主體地位，從而在黨的集中統(tǒng)一領導下，充分利用人民的力量，協(xié)調、統(tǒng)籌推動國家法治建設與發(fā)展，最終保障國家的長治久安。

黨的領導法治化所面臨的問題

黨內法規(guī)與國家法律的頂層設計問題。全面推進黨的領導法治化，是一項系統(tǒng)而又復雜的工程，需要法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障與黨內法規(guī)制度分工協(xié)作，方能更好地夯實黨的領導核心地位。然而，目前黨的領導法治化仍然存在頂層設計不足的問題。盡管我國現(xiàn)行的國家法律中抽象確認了“黨的領導原則”的有14部，但是關于“黨”的表述還是比較松散的，部分條款多集中在政治功能上，缺乏與其他法律條款的有效連接。舉例來說，在我國《立法法》中關于“堅持黨的領導”的相關原則性規(guī)定僅有一處，其他黨性立法仍然處于空白狀態(tài)。另外，有的黨內法規(guī)對黨組織的權利義務有所規(guī)定，但是黨組織是否真正具有承擔責任的能力，仍然沒有定論，以至于出現(xiàn)相關條款無法通過立法審查的情況，最終影響到其入法的實現(xiàn)?；诖朔N情況，黨內法規(guī)以及其政治要求，與國家立法機關制定的國家法律缺乏有效銜接，各立法機關缺乏關于黨的領導行為的立法頂層設計，從而使得黨的領導法治化缺乏完善的法律依據(jù)。

黨內法規(guī)與國家法律的立法邊界問題。黨的領導法治化的實現(xiàn)，必然需要構建完善的黨內法規(guī)與國家法律體系，以便為黨的領導行為提供更為科學全面的指引、監(jiān)督與保障。但是，現(xiàn)階段我國針對黨的領導的相關立法程序仍存在部分邊界模糊的問題。一是體現(xiàn)在立法事項界定方面。以《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》為例，其中第四條規(guī)定了黨內法規(guī)的制定權限，規(guī)定了“適合”制定黨內法規(guī)的事項，以及“只能”通過黨內法規(guī)制定而無法通過規(guī)范性文件規(guī)定的事項。然而，針對這種“只能”通過黨內法規(guī)而制定的事項，是否還得排除國家法律的規(guī)定，仍沒有明確界定，這種情況下可能會對某一立法領域的制度改革以及創(chuàng)新產生一定程度的影響;換言之，關于黨的領導相關法規(guī)到底是入國家法律還是入黨內法規(guī)，仍沒有明確的界定。二是體現(xiàn)在立法事項定性方面。黨組織權責、黨員權利義務、黨的紀律、黨內處分等多個事項一般只能在黨內法規(guī)中確定，但是其中的細化內容并沒有在黨內法規(guī)中完全體現(xiàn)，那么這些細化內容是否可以通過國家法律進行相關規(guī)定，這點同樣沒有確定?？偟膩碚f，黨內法規(guī)與國家法律之間存在邊界模糊的問題，甚至出現(xiàn)內容權限沖突。

黨內法規(guī)與國家法律的條款規(guī)范問題。我國黨內法規(guī)與國家法律關于“黨的領導”的表述的規(guī)范性、科學性還有待進一步改進。具體來說，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，缺乏明確的立法技術規(guī)范。在我國的立法規(guī)范指引，即《立法技術規(guī)范（試行）》當中，針對“黨”的立法技術規(guī)范仍處于空白狀態(tài)，以至于關于“黨”的相關立法實踐缺乏依據(jù)和標準，在實踐中往往會增加立法協(xié)調難度。其次，條款表達缺乏法律規(guī)范所要求的嚴謹性、準確性。黨的領導相關的條款本身具有極強的政治、思想以及道德特性，基本能夠與黨內活動所要求的政治性、思想性、道德性相符合，然而這種完全符合黨內法規(guī)的條款，卻在法律規(guī)范層面并不具備絕對的嚴謹性。最后，條款規(guī)定的法律責任不明晰。比如說有些黨內法規(guī)針對黨組織、黨的領導干部的責任進行了明確規(guī)定，但是在實際執(zhí)行過程中還是得按照相關法律責任來實施;再比如有些關于黨的領導的國家法律當中明確規(guī)定了黨組織、黨的領導干部的行為義務，卻沒有明確相關責任，以至于實施受阻。

黨的領導法治化的實踐進路

提高黨內法規(guī)關于黨的領導相關規(guī)定的規(guī)范性。一方面，黨的領導的具體工作層面的內容應在黨內法規(guī)中進行規(guī)范性表述。黨的領導的具體內容、途徑、手段應在黨內法規(guī)中詳細規(guī)定，從而與憲法及國家法律中的黨的領導原則相互補充、相互配合。舉例來說，《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》的第二部分，要求完善黨的領導和黨的工作方面的黨內法規(guī)，并要求抓緊制定《中國共產黨黨組工作條例》等，力爭經(jīng)過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規(guī)制度體系框架。由此，也使得黨內法規(guī)制度關于黨的工作制度體制和機制層面的規(guī)定更加具有科學性和規(guī)范性。另一方面，黨的領導在法規(guī)制度層面應在黨內法規(guī)中明確規(guī)范性要求。黨的領導的法規(guī)制度與黨內法規(guī)其他的規(guī)范性要求類似，應都具有適格性要求[4]?！吨醒朦h內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》中針對上述黨內法規(guī)制度的制定又一次進行明確的分類，同時提出適應性要求，使得黨的領導相關具體工作層面的要求更加完善、細致。再比如《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018～2022年）》要求將十九大黨章修正案的新規(guī)定和新要求細化具體化，抓緊制定實踐亟需、條件成熟、務實管用的法規(guī)制度，堵塞制度漏洞。堅持立改廢釋并舉。堅持黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相得益彰。堅持黨內法規(guī)同國家法律銜接和協(xié)調。

完善憲法法律內關于黨的領導相關規(guī)定的全面性。中國特色社會主義法治體系的不斷完善，勢必要有完備的法律規(guī)范體系作為依托。目前，關于黨的領導的相關規(guī)定在憲法法律層面涉及內容較少。黨的十九屆四中全會中著重提出要將“黨的領導”納入國家法律層面，且為其提供基本遵循。要實現(xiàn)黨的領導法治化，首先，應促進黨的領導制度向法律轉化。依據(jù)我國法定程序將黨的某些主張、政策轉變?yōu)閲乙庵尽龅近h內政策有法規(guī)作為有效依據(jù)。在重要的法律法規(guī)中，應明確黨的全面領導地位，國家法律應為黨組織建設及其活動提供合法性保障。其次，憲法以及國家法律應對黨的領導原則、標準等進行適度規(guī)定。憲法作為我國的根本大法，對國家政治制度的核心理念、根本制度、主體內容、基本要求都有明確的規(guī)定。[5]憲法法律應在現(xiàn)有的基礎上增加有關黨的章節(jié)內容，使之與憲法總綱中黨的相關規(guī)定內容前后呼應。最后，明確涉黨性條款的立法規(guī)范。在國家法律中明確黨的領導相關條款，建立嚴格的立法技術規(guī)范。比如說在《立法法》中增加一定立法技術規(guī)范，特別針對各個層級的立法提供科學的依據(jù);在《立法技術規(guī)范（試行）》中可以增加相關規(guī)范，且要求規(guī)范條款嚴謹、準確，法律用語標準統(tǒng)一。

促進黨內法規(guī)與憲法法律之間相互配合、相互協(xié)調。習近平總書記曾在《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出要：“努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！币虼耍鎸ι衔闹兴岢龅狞h的領導入規(guī)、入法的困境，必然要求構建黨內法規(guī)與憲法法律“雙層并軌”架構，從而更好地夯實黨的領導法治化的發(fā)展基礎。不管是黨內法規(guī)還是憲法法律，都是黨的領導法治化過程中的重要體現(xiàn)，在實踐中還表現(xiàn)出黨的領導法治化的適格性要求，換言之，黨的領導的相關黨內法規(guī)、憲法法律都應與實際的政治發(fā)展需求相適應，從而發(fā)揮兩者相輔相成、相互配合的良好局面。在黨的領導相關黨內法規(guī)與憲法法律相互配合過程中，首先，兩者都應要求明確具體、合理的入法規(guī)范，避免語言表述的模糊不清，避免兩者之間存在界定和定性模糊的問題;其次，兩者都應促進黨內法治化和國家法治化在過程上的協(xié)調統(tǒng)一，由黨內法規(guī)推動憲法法律完善，由憲法、法律為黨內法規(guī)提供依據(jù);再次，兩者都應促進黨內法治化和國家法治化在目標上的協(xié)調統(tǒng)一;最后，兩者都應在入法過程中充分考慮人民群眾的利益，從而真正想民之所想，真正實現(xiàn)黨的領導法治化的終極價值。

注釋

[1]李曉波、王勝坤：《論依法執(zhí)政與黨的領導法治化》，《湖湘論壇》，2019年第6期，第103～113頁。

[2]歐愛民、向嘉晨：《黨的領導法治化的復合模式及其實施路徑》，《吉首大學學報（社會科學版）》，2020年第41卷第2期，第1～9頁。

[3]寧顯福：《全面推進新時代黨的領導制度化法治化》，《世界社會主義研究》，2019年第1期，第9～16、93頁。

[4]施新州：《論黨的領導法治化》，《上海政法學院學報（法治論叢）》，2020年第2期，第123～135頁。

[5]邢鵬飛、張佩：《新時代提高黨領導法治的法治化水平研究》，《寧夏黨校學報》，2019年第21卷第2期，第62～69頁。

責 編∕馬冰瑩