基于變異系數(shù)法的地方治理能力評價及提升研究*
——以S地區(qū)為例

新疆理工學(xué)院 祝振華

一、引言

地方治理關(guān)系著治理體系和治理能力現(xiàn)代化。地方治理情境特征要求必須建立與之相匹配的地方治理能力。那么，在地方治理應(yīng)該包括哪些能力呢？如何評價治理能力？對于這些問題，目前鮮有學(xué)者進(jìn)行系統(tǒng)研究。

基于上述背景和問題，本研究以S地方治理能力為研究對象，運(yùn)用政府治理理論、情境感知理論和慣例理論，按照“國內(nèi)外前沿理論研究→定量研究→策略與政策”的研究范式，探討S地區(qū)地方治理能力的評價體系，在此基礎(chǔ)上研究能力構(gòu)建和提升策略，為S地區(qū)地方治理能力提升提供理論指導(dǎo)，促進(jìn)其由“目標(biāo)治理”向“能力治理”轉(zhuǎn)變。

二、文獻(xiàn)研究

地方治理能力評價從資源評價視角，從教育、科技、文化、行政效率、人力資源狀況等方面多個角度分析了政府治理能力，（彭國甫，2004；李文彬，2015）。地方治理能力提升主要包括三方面：（1）善治理論視角，以求在中國環(huán)境下實(shí)現(xiàn)善治（俞可平，2015），（2）手段整合視角，利用電子政務(wù)、政府云平臺和大數(shù)據(jù)管理方法（張玲，2015；趙豫生等，2020）。（3）精準(zhǔn)治理視角，拓展社會治理參與渠道等多種手段實(shí)現(xiàn)靶向治理（吳新葉，2016；劉成良，2020），提升地方治理能力。

三、S地區(qū)地方治理能力評價體系與存在的問題

（一）政府治理能力指標(biāo)構(gòu)建

本文數(shù)據(jù)主要來源于2015-2020年的《S地區(qū)統(tǒng)計年鑒》，借鑒國內(nèi)外現(xiàn)有的相關(guān)研究成果，選取經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障、社會穩(wěn)定、公共服務(wù)及環(huán)境保護(hù)五項(xiàng)指標(biāo)，采用了變異系數(shù)法對S地區(qū)政府治理能力評價體系中的指標(biāo)做了權(quán)重計算分析，在此基礎(chǔ)上，對S地區(qū)治理能力進(jìn)行綜合評價。如表1所示。

表1 S地區(qū)治理能力指標(biāo)權(quán)重

（二）治理能力評價體系分析

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力方面：經(jīng)濟(jì)發(fā)展所占的權(quán)重為第二位，為0.307647，其中所占比例最高指標(biāo)為財政收入增長率和人均GDP增長率，為0.125044和0.121611，這表明，政府將更多的關(guān)注度放在了增加地方財政收入及GDP增長率方面。

（2）社會保障能力方面：社會保障能力的權(quán)重為0.132164，所占比重較少，從數(shù)據(jù)可以看出政府應(yīng)加大社會保障方面支出，同時應(yīng)擴(kuò)大社保涉及的人群，不僅有利于保障人民的生活水平，同時，也有益于社會的穩(wěn)定與健康。

（3）社會穩(wěn)定能力方面：社會穩(wěn)定指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中占0.478240，占整個指標(biāo)體系近一半比重，可見，政府在社會穩(wěn)定所做努力在數(shù)量和質(zhì)量上都頗見成效。公安機(jī)關(guān)受理查處治安案件下降率和農(nóng)村從業(yè)人數(shù)增長率占比分別為0.215068和0.217305屬于可控范圍。

（4）公共服務(wù)能力方面：公共服務(wù)權(quán)重占比0.027721，在公共服務(wù)指標(biāo)中，雖然科技與教育支出占財政總支出中的比重最高，但在整個財政支出中，比重仍然較低。

（5）環(huán)境保護(hù)能力方面：環(huán)保支出占比0.054228，顯然，政府在環(huán)保方面的努力相對于其他方面的指標(biāo)仍然較弱。其中最低權(quán)重指標(biāo)為人均耕地面積，僅為0.012162。

（三）治理能力存在的問題

一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力方面：通過對S地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力方面的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行計算評估可以發(fā)現(xiàn)：近五年來的GDP增速及人均GDP增長率并不穩(wěn)定，因而政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展并非是持續(xù)穩(wěn)定增長。其財政收入結(jié)構(gòu)不合理，自給率較低。二是社會保障能力方面：雖然社會保障中各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)均不弱，但整體指標(biāo)權(quán)重過低，地方政府在社會保障層面的關(guān)注與努力不夠。在社會保障方面的資金投入較少，對人力資源高效配置的調(diào)節(jié)會造成影響，對于縮小城鄉(xiāng)差距、增進(jìn)社會公平都會在一定程度上造成阻礙。三是社會穩(wěn)定能力方面：從指標(biāo)權(quán)重中可以發(fā)現(xiàn)，社會穩(wěn)定指標(biāo)權(quán)重最高，對于優(yōu)化加強(qiáng)S地區(qū)政府的社會穩(wěn)定能力，提高S地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，挖掘S地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿τ袠O具其重要的意義。四是公共服務(wù)能力方面：公共服務(wù)能力所占的權(quán)重最低，說明S地區(qū)對于公共服務(wù)的方面有所忽視，相應(yīng)的權(quán)利得不到保障，不利于社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。五是環(huán)境保護(hù)能力方面：S地區(qū)近幾年對于環(huán)境保護(hù)的治理投入相對減少。在工業(yè)固體廢物綜合用率與垃圾無害化處理方面，地方政府還應(yīng)多作努力，使自然環(huán)境成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的助力。

四、對策與建議

（1）發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)民收入。促進(jìn)特色林果和畜牧業(yè)產(chǎn)品深加工，積極培育發(fā)展新材料、新能源、信息技術(shù)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃建設(shè)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)孵化園，積極推動文旅深度融合，加強(qiáng)信息治理能力。

（2）保障和改善民生，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化社保體系建設(shè)。優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，深化產(chǎn)教融合校企合作，推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，建立共享機(jī)制；通過稅費(fèi)減免、政策性金融服務(wù)等優(yōu)惠政策，促使中小企業(yè)總量和就業(yè)崗位持續(xù)增加。

（3）鞏固社會穩(wěn)定，加強(qiáng)法律制度建設(shè)，及時改進(jìn)、完善制度上的漏洞。增強(qiáng)基層政權(quán)組織建設(shè)，鞏固扶貧工作。健全完善應(yīng)急管理體系，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、疫情防控、應(yīng)急處置和綜合救援能力。

（4）提升公共服務(wù)水平，引入第三方參與公共服務(wù)供給，以便能更加全面地為社會提供兼?zhèn)洳町惢蛡€性化的公共服務(wù)，提高服務(wù)的質(zhì)量。增強(qiáng)服務(wù)意識，建設(shè)服務(wù)型政府，提高政府工作的透明度；深入推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境，加快推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革。

（5）推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，開發(fā)與節(jié)約并舉，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳，表彰積極參與環(huán)保的典型個人及企業(yè)，加大違法處罰力度，健全群眾監(jiān)督體制。堅持綠色發(fā)展，持續(xù)實(shí)施天然林、退耕還林還草等生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。