論檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度在環(huán)境民事公益訴訟中的應(yīng)用

孫一鈞

摘 ?要：為應(yīng)對(duì)環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟中面臨的諸多內(nèi)外部問(wèn)題，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》所規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度在一定程度上起到了緩解作用。然而，因缺乏具體規(guī)定，各地檢察機(jī)關(guān)的支持起訴做法并不統(tǒng)一，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)支持起訴也面臨制度虛置的問(wèn)題。支持起訴制度的運(yùn)行是時(shí)代的要求，也是檢察機(jī)關(guān)職責(zé)所在。以“訴訟幫助者”為定位，檢察機(jī)關(guān)在支持起訴過(guò)程中應(yīng)當(dāng)對(duì)訴訟能力較弱、影響力大的案件通過(guò)“依環(huán)保社會(huì)組織申請(qǐng)”的方式啟動(dòng)支持起訴程序，在支持訴訟的過(guò)程中充分尊重環(huán)保社會(huì)組織的原告地位。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟;檢察機(jī)關(guān);支持起訴

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-9052（2021）07-00-03

支持起訴制度在環(huán)境公益保護(hù)方面發(fā)揮了重要作用，不僅節(jié)省了司法資源，而且有利于保持環(huán)境民事公益訴訟中原告與被告地位的平衡。但是，支持起訴的制度規(guī)范目前仍有待進(jìn)一步改革和完善，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的地位決定了其支持起訴方式。

一、支持起訴制度的必要性分析

（一）時(shí)代發(fā)展的必然要求

支持起訴制度是“五位一體”發(fā)展背景下的時(shí)代要求。早期支持起訴制度是從蘇聯(lián)的社會(huì)干預(yù)制度中借鑒而來(lái)，在面對(duì)我國(guó)早期律師制度空白以及普法工作艱巨的情況下，社會(huì)干預(yù)理論為人們指明方向。改革開(kāi)放之后，我國(guó)法律制度蓬勃發(fā)展，在環(huán)境公益保護(hù)方面，人們認(rèn)識(shí)到支持起訴制度可以有效為環(huán)境民事公益訴訟助力，環(huán)保社會(huì)組織可以提起民事公益訴訟以維護(hù)公共利益，檢察機(jī)關(guān)可以支持環(huán)保社會(huì)組織起訴[1]。近年來(lái)，理論的多元化使支持訴訟制度受到?jīng)_擊，學(xué)界從訴訟的均衡性方面為支持起訴制度找到支撐。支持起訴制度在環(huán)保方面的應(yīng)用對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

（二）檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在

基于國(guó)家的公共服務(wù)和監(jiān)管職能，檢察機(jī)關(guān)有維護(hù)環(huán)境公共利益的職責(zé)。基于《中華人民共和國(guó)憲法》第134條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有維護(hù)公共利益的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的維護(hù)者[2]，應(yīng)當(dāng)代表國(guó)家保障公眾的環(huán)境權(quán)利。2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第58條明確規(guī)定符合條件的環(huán)保社會(huì)組織具有環(huán)境公益訴訟的起訴資格，其中既有公共信托理論和環(huán)境權(quán)理論的支撐，也有對(duì)域外“私人檢察總長(zhǎng)”理論的借鑒，同時(shí)也與其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)密切相關(guān)。

近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)不斷完善參與社會(huì)管理的方式，在多元共治模式下，2020年檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件83 744起，督促處理固體廢物垃圾1 153.3萬(wàn)噸，治理被污染破壞的耕地、濕地、林地、草原等22.3萬(wàn)畝，追償修復(fù)治理費(fèi)用達(dá)36.4億元。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，檢察機(jī)關(guān)支持起訴制度在實(shí)踐中逐漸被人們所認(rèn)可，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域與檢察機(jī)關(guān)直接提起公益訴訟制度并行。

（三）環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要

支持起訴制度可以有效緩解環(huán)保社會(huì)組織在起訴過(guò)程中所面臨的內(nèi)外部困境。

首先，環(huán)保社會(huì)組織的人員構(gòu)成多為兼職，工作人員的工作時(shí)間和精力投入有限，且環(huán)保社會(huì)組織在調(diào)查取證能力方面與檢察機(jī)關(guān)有著較大差距;其次，環(huán)保社會(huì)組織在針對(duì)地方高污染企業(yè)造成的生態(tài)環(huán)境破壞提起訴訟之時(shí)，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原因，地方政府存在袒護(hù)污染主體的可能性，從而導(dǎo)致環(huán)保社會(huì)組織調(diào)查取證困難，雖然《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》規(guī)定環(huán)保社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟采舉證責(zé)任倒置規(guī)則[3]，但是仍需證明污染主體和污染結(jié)果之間具有關(guān)聯(lián)性，因此近年來(lái)環(huán)保社會(huì)組織提起民事公益訴訟的積極性有所下降;最后，檢察機(jī)關(guān)直接提起環(huán)境民事公益訴訟會(huì)造成訴訟雙方地位及力量上的不平衡，且過(guò)多的環(huán)境訴訟案件會(huì)加大檢察機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。

支持起訴是介于直接起訴和否定起訴資格二者之間的一種方式，其優(yōu)勢(shì)在于：一方面，檢察機(jī)關(guān)的介入可以彌補(bǔ)我國(guó)市民社會(huì)力量弱小、能力有限的缺陷，在司法方面為環(huán)保社會(huì)組織提供重要的協(xié)助;另一方面，檢察機(jī)關(guān)支持起訴體現(xiàn)出對(duì)環(huán)保社會(huì)組織作為原告的尊重，保證了檢察機(jī)關(guān)的訴訟謙抑性。因此，在現(xiàn)行法律規(guī)定下，環(huán)保社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)更主動(dòng)地承擔(dān)起環(huán)境公益訴訟的職責(zé)[4]，為緩解環(huán)保社會(huì)組織在公益訴訟之中面臨的壓力，支持起訴制度可以有效解決問(wèn)題。

二、支持起訴制度的突出問(wèn)題

（一）制度規(guī)定較為寬泛

支持起訴制度的相關(guān)規(guī)定目前過(guò)于原則化。2017年增修的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條第2款是支持起訴制度的直接依據(jù)，相對(duì)于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第15條之規(guī)定，根據(jù)新法優(yōu)于后法的原則應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。相對(duì)于《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的司法解釋》，依據(jù)法律位階原則，同樣應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。有鑒于此，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第55條第2款之規(guī)定是目前支持起訴制度中的最優(yōu)規(guī)范。然而，該條制度規(guī)定較為寬泛，使實(shí)踐中對(duì)支持起訴規(guī)則的運(yùn)用各異。支持起訴制度的規(guī)范運(yùn)用要在明晰檢察機(jī)關(guān)支持起訴地位的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化檢察機(jī)關(guān)支持起訴的啟動(dòng)、支持范圍、參與方式、制度保障等方面的內(nèi)容。

（二）制度實(shí)踐尚顯乏力

支持起訴制度具有虛置化趨向。自2015年以來(lái)，環(huán)境民事公益訴訟案件逐年提高，檢察機(jī)關(guān)支持起訴的案件數(shù)量趨于穩(wěn)定，但占當(dāng)年環(huán)境民事公益訴訟案件的比重下滑明顯。支持起訴制度乏力的主要原因有以下幾個(gè)方面。

一方面，檢察機(jī)關(guān)支持起訴后存在擴(kuò)大其訴權(quán)之嫌。在公益訴訟實(shí)踐的六年中，環(huán)保社會(huì)組織提起公益訴訟的案件數(shù)量在一起以上的有30家左右。雖然環(huán)保社會(huì)組織數(shù)量不斷增長(zhǎng)，但是支持起訴制度占比卻嚴(yán)重下滑，原因在于環(huán)保社會(huì)組織較為關(guān)心其自身價(jià)值的體現(xiàn)，在制度規(guī)范尚不完善的背景下，檢察機(jī)關(guān)的介入存在擠壓環(huán)保社會(huì)組織生存空間的可能性，導(dǎo)致二者在訴訟過(guò)程中的角色互換，因此環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟過(guò)程中申請(qǐng)支持起訴的比例甚微[4]。

另一方面，公益訴訟逐漸顯現(xiàn)出國(guó)家化和行政化趨向。截止至2018年9月，檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟數(shù)量有1 836件，占公益訴訟案件總量的90%。從數(shù)據(jù)可見(jiàn)，自檢察公益訴訟實(shí)踐以來(lái)，由于檢察機(jī)關(guān)整體改革的工作重點(diǎn)變遷和職能轉(zhuǎn)變，其直接提起公益訴訟的案例更多，弱化了支持起訴制度的實(shí)踐應(yīng)用，與環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)計(jì)初衷相違背。此外，行政機(jī)關(guān)提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴導(dǎo)致環(huán)保社會(huì)組織提起的公益訴訟案件占比不斷下降，間接對(duì)支持起訴制度產(chǎn)生沖擊，致使支持起訴制度面臨虛置化問(wèn)題[4]。

三、支持起訴制度的功能定位及參與方式設(shè)計(jì)

（一）檢察機(jī)關(guān)支持起訴的功能定位

檢察機(jī)關(guān)在支持起訴過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分尊重環(huán)保社會(huì)組織的原告地位。保障以環(huán)保社會(huì)組織為原告的環(huán)境民事公益訴訟在“三足鼎立”環(huán)境救濟(jì)模式下的制度活力是支持起訴制度發(fā)展的必要前提[4]。支持起訴制度的合理運(yùn)用可以有效激發(fā)環(huán)保社會(huì)組織提起民事公益訴訟的積極性，促使環(huán)境民事公益訴訟質(zhì)量的提高，推動(dòng)支持起訴制度的進(jìn)一步發(fā)展。目前，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在支持起訴過(guò)程中的定位，學(xué)說(shuō)上有“法律監(jiān)督說(shuō)”“雙重身份說(shuō)”“公益代表人說(shuō)”等主要觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)代司法及其制度重視價(jià)值整合與升華，但雙重身份會(huì)影響監(jiān)督的公正性和裁判的公正性，因此檢察機(jī)關(guān)在支持起訴的案件中應(yīng)把自身定位于“訴訟幫助者”，淡化法律監(jiān)督職能。首先，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重環(huán)保社會(huì)組織的處分權(quán)，避免主動(dòng)支持起訴，支持起訴過(guò)程中要尊重環(huán)保社會(huì)組織的選擇。其次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵守獨(dú)立審判原則，避免影響審判權(quán)的獨(dú)立性。最后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)遵循窮盡救濟(jì)原則，即在其他法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織支持起訴的情況下保持謙抑性。

（二）檢察機(jī)關(guān)支持起訴的啟動(dòng)

支持起訴制度的啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)以環(huán)保社會(huì)組織申請(qǐng)為原則。檢察機(jī)關(guān)支持起訴的啟動(dòng)分為依職權(quán)和依申請(qǐng)兩種，筆者認(rèn)為依申請(qǐng)啟動(dòng)更為恰當(dāng)。一方面，支持起訴的主體在實(shí)踐中還包括其他監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)和科研單位，例如東營(yíng)市津瑞聯(lián)案由東營(yíng)市環(huán)保局支持起訴，甘肅省“棄風(fēng)棄光”案由中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境研究中心支持起訴，依職權(quán)介入易產(chǎn)生職能的交叉和資源的浪費(fèi)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持有限介入原則，環(huán)保社會(huì)組織并不一定需要檢察機(jī)關(guān)的介入或者有其他選擇，依職權(quán)介入可能會(huì)導(dǎo)致不當(dāng)干預(yù)，有違謙抑性原則和訴訟幫助者的角色定位。

（三）檢察機(jī)關(guān)支持起訴的范圍

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到環(huán)保社會(huì)組織提出支持起訴申請(qǐng)后對(duì)其運(yùn)行狀況進(jìn)行考察。首先，了解環(huán)保社會(huì)組織是否存在訴訟能力弱的情形。雖然在環(huán)境公益訴訟中采取舉證責(zé)任倒置的方式，但是環(huán)境保護(hù)組織依然要證明關(guān)聯(lián)性的存在。其次，是否存在資金緊缺的情況。在曲靖鉻渣污染案中，自然之友和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)因700萬(wàn)元的鑒定費(fèi)用而被迫終止，擁有公權(quán)力的檢察機(jī)關(guān)在收集材料時(shí)難度相對(duì)較小且收取的費(fèi)用較低，從而能夠緩解環(huán)保社會(huì)組織面臨的資金壓力。再次，污染主體在資金和社會(huì)地位方面比較強(qiáng)勢(shì)。污染主體通常會(huì)高薪酬聘請(qǐng)律師為其辯護(hù)，在證據(jù)收集和法律運(yùn)用上更勝一籌，且當(dāng)?shù)卣疄樽非蠼?jīng)濟(jì)效益，具有袒護(hù)污染主體的可能性，在這種情況下，檢察機(jī)關(guān)在收到環(huán)保社會(huì)組織的支持起訴申請(qǐng)時(shí)理應(yīng)支持起訴。最后，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)支持影響力大的環(huán)境污染案件，不僅可以在社會(huì)上塑造“公益維護(hù)者”的形象，也可以起到一定的警示和規(guī)范作用。

（四）檢察機(jī)關(guān)支持起訴的方式

檢察機(jī)關(guān)全過(guò)程參與更有利于生態(tài)損害救濟(jì)。各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的介入程度不同，支持起訴的方式各異[1]，部分檢察機(jī)關(guān)僅是在環(huán)保社會(huì)組織下起訴之時(shí)向法院提交《支持起訴意見(jiàn)書(shū)》，也有檢察機(jī)關(guān)全程參與案件審理支持環(huán)保社會(huì)組織訴訟的案例。檢察機(jī)關(guān)的參加與否對(duì)案件有著實(shí)質(zhì)性的影響，在實(shí)踐中也有較多爭(zhēng)議。筆者通過(guò)對(duì)“江蘇泰州六企業(yè)傾倒廢酸案”的研究分析發(fā)現(xiàn)，泰州市和江蘇省兩級(jí)檢察院作為支持起訴人，分別在一審和二審當(dāng)中出庭發(fā)表意見(jiàn)，明確支持環(huán)保組織維護(hù)環(huán)境公益，為案件提供了實(shí)質(zhì)性幫助，兩級(jí)人民檢察院不僅是對(duì)環(huán)保組織的有力支持，也是對(duì)違法企業(yè)的一種特殊震撼，在社會(huì)上也傳達(dá)了非常積極的環(huán)保觀念。可見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)參與法庭調(diào)查和法庭辯論可以更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的，取得加強(qiáng)起訴力度的效果。

（五）多元共治背景下支持起訴制度的保障

環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)展是支持起訴制度不斷完善的必要前提。葉俊榮教授講到：多元因應(yīng)階段是解決環(huán)境問(wèn)題的第三個(gè)階段，即環(huán)境救濟(jì)解決方式多元化階段。保障以環(huán)保社會(huì)組織為原告的環(huán)境民事公益訴訟質(zhì)量，不斷優(yōu)化其環(huán)境損害救濟(jì)效力是支持起訴制度得到廣泛應(yīng)用的前提。首先，筆者認(rèn)為支持起訴制度與環(huán)境民事公益訴訟具有相輔相成的關(guān)系。有效和完善的支持起訴制度保障了環(huán)保社會(huì)組織起訴的積極性，可以促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量不斷調(diào)高，環(huán)保社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟又會(huì)不斷地推動(dòng)支持起訴制度的完善，從而形成一個(gè)良性循環(huán)，因此檢察機(jī)關(guān)要嚴(yán)格落實(shí)公益訴訟訴前程序，保障環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境民事公益訴訟中的作用。其次，規(guī)范環(huán)境民事公益訴訟中支持起訴的主體[5]。確立負(fù)有監(jiān)管義務(wù)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)支持起訴的地位，在影響力大的環(huán)境民事公益訴訟中設(shè)立行政機(jī)關(guān)支持起訴的相關(guān)規(guī)定，明晰行政機(jī)關(guān)支持起訴的方式。此外，社會(huì)組織和科研機(jī)構(gòu)同樣可以作為支持起訴人支持起訴。例如，甘肅“棄風(fēng)棄光”環(huán)境公益訴訟中，自然之友作為原告起訴，中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境研究中心作為支持起訴人支持起訴，在訴訟中效果顯著。綜上所述，不斷提高以環(huán)保社會(huì)組織為原告的環(huán)境民事公益訴訟質(zhì)量是保障支持起訴制度發(fā)展的關(guān)鍵。

四、結(jié)語(yǔ)

在“五位一體”的總體布局下，探索一條適合我國(guó)的環(huán)保之路是社會(huì)各界共同關(guān)注的問(wèn)題。目前，支持起訴制度的相關(guān)規(guī)定不夠完善、實(shí)踐力度尚顯不足。將檢察機(jī)關(guān)定位于“訴訟幫助者”，在支持起訴的啟動(dòng)方面可采用“依環(huán)保社會(huì)組織申請(qǐng)”的方式，且檢察機(jī)關(guān)需對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的調(diào)查取證能力、起訴對(duì)象情況和案件影響力進(jìn)行初步考察，對(duì)符合支持起訴條件的環(huán)保社會(huì)組織啟動(dòng)支持起訴程序，在支持起訴過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分尊重環(huán)保社會(huì)組織的原告地位，全程參與訴訟過(guò)程，通過(guò)對(duì)相關(guān)規(guī)則的細(xì)化避免支持起訴制度出現(xiàn)虛置化問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐玲.我國(guó)環(huán)境公益訴訟障礙及其出路的實(shí)證研究[D].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士論文，2010.

[2]龍宗智.兩個(gè)證據(jù)規(guī)定的規(guī)范與執(zhí)行若干問(wèn)題研究[J].中國(guó)法學(xué)，2010（17）：17-32.

[3]王曦.我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的弊端與改進(jìn)[J].昆明理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2021，21（1）：1-8.

[4]王社坤.民間環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的角色及作用[J].中國(guó)環(huán)境法治，2013（2）：157-192.

[5]李艷芳，宋德新.淺析我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的設(shè)立[J].中國(guó)環(huán)境法治，2007（1）：170-177.

（責(zé)任編輯：董維）