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    五年規(guī)劃制度:中國之治的力量

    2021-07-21 12:13左琳
    中國報道 2021年7期
    關(guān)鍵詞:五年計劃規(guī)劃目標(biāo)

    左琳

    2021年3月11日下午的人民大會堂,近3000名全國人大代表出席十三屆全國人大四次會議,一項重要決議——關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要的決議,在這里經(jīng)表決通過。

    從黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》,到此次決議通過,黨的主張通過法定程序成為國家意志,成為全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)。

    五年規(guī)劃,即中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要,是社會主義現(xiàn)代化戰(zhàn)略在規(guī)劃期內(nèi)的階段性部署和安排,是經(jīng)濟社會發(fā)展的宏偉藍圖,是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能的重要依據(jù),是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要方式之一。

    從1953年起,我國已經(jīng)編制實施14個五年規(guī)劃(計劃),有力推動了經(jīng)濟社會發(fā)展、綜合國力提升、人民生活改善,創(chuàng)造出了經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡和社會長期穩(wěn)定奇跡。

    從探索、改革到科學(xué)發(fā)展

    1953年元旦,《人民日報》刊發(fā)了一篇名為《迎接一九五三年的偉大任務(wù)》的社論,提出了三項“偉大的任務(wù)”,其中之一即開始執(zhí)行國家建設(shè)的第一個五年計劃。

    彼時的中國仍處在朝鮮戰(zhàn)爭帶來的緊張局勢之下,如何快速發(fā)展經(jīng)濟、鞏固新生的社會主義政權(quán)、突破資本主義的重圍成為執(zhí)政者最關(guān)心的問題;而在國內(nèi)經(jīng)濟得到全面恢復(fù)與初步發(fā)展、政治趨于穩(wěn)定、社會秩序較為安定時,加快經(jīng)濟發(fā)展成為全國人民的一致要求。此時推出的第一個五年計劃,中心任務(wù)是推進社會主義工業(yè)化建設(shè),主要通過指令性計劃優(yōu)先發(fā)展重工業(yè),建立獨立的比較完整的工業(yè)體系與國民經(jīng)濟體系,也為我國的工業(yè)化奠定了初步基礎(chǔ)。

    早在中國之前,包括蘇聯(lián)、法國、日本等國家均采用過計劃經(jīng)濟體制,但中國是少數(shù)長期堅持五年規(guī)劃制度的國家之一。北京大學(xué)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究院研究員尹俊認為,從1953年開始的“一五”計劃,到2021年開啟的“十四五”規(guī)劃,中國的規(guī)劃制度經(jīng)歷了從探索到改革、再到科學(xué)發(fā)展的三個階段。

    尹俊告訴《中國報道》記者,五年規(guī)劃的探索發(fā)展時期包括“一五”到“五五”的5個五年計劃。由于經(jīng)驗不足,這個時期的五年計劃總體是在探索中發(fā)展的,尤其是第二到第五個五年計劃的編制和實施過程走了不少彎路,但也積累了許多寶貴的經(jīng)驗。

    此后便是改革發(fā)展時期,包括“六五”到“十五”的5個五年計劃。尹俊認為,這25年開啟了中國改革開放事業(yè)和中國特色社會主義建設(shè)的新征程,推進了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的改革和轉(zhuǎn)型,制度本身也不斷走向成熟、規(guī)范和完善,從指令性計劃逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢咧噶钚院椭笇?dǎo)性的計劃,發(fā)揮了服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)、引導(dǎo)市場資源配置、指導(dǎo)政府宏觀管理的作用。此外,這個時期的五年計劃還將經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展等同時納入范疇,規(guī)劃內(nèi)容更為全面系統(tǒng)。

    從2006年開始,為了進一步明確五年規(guī)劃的本質(zhì)是明確經(jīng)濟社會發(fā)展方向、描繪總體發(fā)展藍圖、確定政府未來工作重點、引導(dǎo)市場主體行為的綱領(lǐng)性文件,避免對五年規(guī)劃的誤解,“五年計劃”更名為“五年規(guī)劃”。尹俊表示,這段時期的規(guī)劃注重以約束性指標(biāo)促進政府職能轉(zhuǎn)變,以預(yù)期性指標(biāo)激發(fā)市場活力,進一步強化公共服務(wù)、社會治理、資源環(huán)境等方面的目標(biāo)和指標(biāo),同時在編制與實施流程方面更為科學(xué),成為戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、綜合性的科學(xué)發(fā)展規(guī)劃。

    在繼承中創(chuàng)新

    與以往相比,此次五年規(guī)劃大不相同——在對“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出系統(tǒng)謀劃和戰(zhàn)略部署的同時,還對2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的遠景目標(biāo)進行了展望。

    中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮打了個比方來解釋二者的關(guān)系,“如果說五年規(guī)劃是蓋房子的施工圖和作業(yè)圖的話,?2035年遠景目標(biāo)就是明確未來房子長什么樣的設(shè)計圖和效果圖”。他認為兩個目標(biāo)的提出,使我們能夠既明確奮斗的目標(biāo)是什么,又清楚奮斗的手段是什么,實現(xiàn)了目標(biāo)與手段之間的有機統(tǒng)一。

    尹俊表示,“十四五”時期處于“兩個一百年”奮斗目標(biāo)的歷史交匯點上,從內(nèi)容上來看,“十四五”規(guī)劃是按照黨的十九大對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)作出的分兩個階段推進的戰(zhàn)略安排,綜合考慮未來一個時期國內(nèi)外發(fā)展趨勢和我國發(fā)展條件,緊緊抓住我國社會主要矛盾,深入貫徹新發(fā)展理念,在規(guī)劃編制方面也成為堅持發(fā)揚民主、開門問策、集思廣益的典范。

    習(xí)近平總書記曾對“十四五”規(guī)劃編制工作專門作出重要指示,強調(diào)要開門問策、集思廣益,把加強頂層設(shè)計和堅持問計于民統(tǒng)一起來,鼓勵廣大人民群眾和社會各界以各種方式為“十四五”規(guī)劃建言獻策,切實把社會期盼、群眾智慧、專家意見、基層經(jīng)驗充分吸收到“十四五”規(guī)劃編制中來,齊心協(xié)力把“十四五”規(guī)劃編制好。

    2020年5月3日,建設(shè)中的廣東珠海洪鶴大橋。這是廣東省2020年重點項目建設(shè)計劃。

    2020年3月,中央政治局常委會、中央政治局先后召開會議,決定黨的十九屆五中全會重點研究“十四五”規(guī)劃建議問題,并決定成立文件起草組,由習(xí)近平總書記擔(dān)任組長。為了起草好“十四五”規(guī)劃建議,他多次深入地方考察調(diào)研,2020年7月到9月親自主持召開了7場專題座談會,聽取企業(yè)家、黨外人士、經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)<?、科學(xué)家、教育文化衛(wèi)生體育領(lǐng)域?qū)<?、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)、基層代表等各領(lǐng)域各階層人士意見建議。同年8月16日至29日,“十四五”規(guī)劃編制工作開展網(wǎng)上意見征求活動,這在我國五年規(guī)劃編制史上還是第一次。

    尹俊認為,“十四五”規(guī)劃在實施保障方面也有重要創(chuàng)新。比如明確提出把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到規(guī)劃實施的各領(lǐng)域和全過程,確保黨中央重大決策部署貫徹落實,要求充分發(fā)揮全面從嚴治黨引領(lǐng)保障作用,把完善黨和國家監(jiān)督體系融入規(guī)劃實施之中,要求完善上下貫通、執(zhí)行有力的組織體系,提高各級領(lǐng)導(dǎo)班子和干部適應(yīng)新時代新要求抓改革、促發(fā)展、保穩(wěn)定的政治能力和專業(yè)化水平;同時,首次提出加快發(fā)展規(guī)劃立法,要求堅持依法制定規(guī)劃、依法實施規(guī)劃的原則,將黨中央、國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系建設(shè)和國家發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定、要求和行之有效的經(jīng)驗做法以法律形式固定下來,加快出臺發(fā)展規(guī)劃法,強化規(guī)劃編制實施的法治保障。

    中國制度優(yōu)勢的重要來源之一

    回顧我國五年規(guī)劃的歷程,雖然最初學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)模式,但我國規(guī)劃制度一直在不斷探索完善,尹俊表示,中國的規(guī)劃制度形成了“適應(yīng)性宏觀計劃+激勵性目標(biāo)治理”的科學(xué)規(guī)劃制度,這也是我國的五年規(guī)劃制度“青出于藍而勝于藍”的奧秘。

    尹俊向《中國報道》記者解釋說,適應(yīng)性宏觀計劃是指,五年規(guī)劃既是對不同發(fā)展階段的宏觀戰(zhàn)略性問題進行長期性、延續(xù)性的科學(xué)計劃,也能適應(yīng)國家各個時期的需要,對目標(biāo)、內(nèi)容、任務(wù)進行不斷調(diào)整。五年規(guī)劃不是面面俱到的、全面技術(shù)性計劃,而是主次有別的行動計劃框架,也就是總體規(guī)劃“森林”,讓“樹木”自由成長。此外,五年規(guī)劃不是僵化的5年一度的一次性工作,而是能夠根據(jù)實際情況在5年當(dāng)中靈活變化和調(diào)整的,比如通過規(guī)劃中期評估進行調(diào)整、中央經(jīng)濟工作會議對下一年度規(guī)劃任務(wù)進行調(diào)整、政府工作報告對當(dāng)年規(guī)劃任務(wù)進行調(diào)整等,進而保證規(guī)劃的適應(yīng)性。

    激勵性目標(biāo)治理是指,規(guī)劃的實施不是政府的“獨角戲”,而是各類主體的“合奏曲”,既能夠用好政府這只“看得見的手”,提供公共服務(wù),優(yōu)化營商環(huán)境,也能夠用好市場這只“看不見的手”,激發(fā)市場活力,發(fā)揮市場優(yōu)勢。其中,“開門編規(guī)劃”是激勵性目標(biāo)治理的重要經(jīng)驗之一,在長達兩年左右的規(guī)劃編制過程中,不同機構(gòu)、不同層面的主體都參與到這個過程中,通過共同思考未來5年發(fā)展路徑,相互交流信息,相互協(xié)商,從而達成未來發(fā)展方向的共識。正因為規(guī)劃編制過程是科學(xué)民主決策的重要體現(xiàn),其更有利于廣泛凝聚共識,激勵各個主體共同推進規(guī)劃實施,減少規(guī)劃實施過程中面臨的阻礙,進而實現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。

    尹俊認為,首先規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、全局性、系統(tǒng)性和前瞻性的特點,在14個“五年”的歷程中成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟社會發(fā)展的有效抓手;其次,規(guī)劃是凝聚國家共識的過程,其編制起草過程需要有效溝通各方訴求,是反復(fù)進行協(xié)商、協(xié)調(diào)、反饋、評估、調(diào)整的政策過程,旨在通過自上而下的動力機制、自下而上的信息傳導(dǎo)機制、自上而下的決策機制等,尋找社會的“最大公約數(shù)”,因此,規(guī)劃本質(zhì)上是社會共識的產(chǎn)出結(jié)果和表現(xiàn)形式,有利于社會各方形成實施規(guī)劃的自覺,在規(guī)劃藍圖的引領(lǐng)下,齊心協(xié)力瞄準(zhǔn)規(guī)劃目標(biāo)邁進;第三規(guī)劃也是統(tǒng)籌社會各方行動的工具,作為國家未來一段時期內(nèi)的發(fā)展藍圖,是社會各方共同實現(xiàn)國家發(fā)展目標(biāo)的基本路徑,其既是各級政府的履職依據(jù),也能為市場主體提供信息激勵和行為邊界,避免短視化、隱性政策的干擾。

    正如清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、教授楊永恒所說:“我們的國家體制決定了黨的執(zhí)政是長期穩(wěn)定的,這也是我們這么多年穩(wěn)定發(fā)展的一個重要秘訣。正因如此,才能確保執(zhí)政理念的連續(xù)穩(wěn)定,這才有了規(guī)劃的不斷落實?!边@無疑讓五年規(guī)劃制度成為中國制度優(yōu)勢的重要來源之一。

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