新自由主義下薩爾瓦多農(nóng)村土地制度改革困境與發(fā)展路徑

齊雨沙 李卓 車豪

摘要：20世紀80年代，新自由主義改革浪潮逐漸涌入拉美大陸。薩爾瓦多受此思潮的影響開展了一系列的農(nóng)村土地制度改革，雖起到了一定的效果，但土地改革在實施過程中還存在許多問題，本文從借鑒中國經(jīng)驗的視角為薩爾瓦多農(nóng)村土地制度提供一些改革路徑建議。

關(guān)鍵詞：薩爾瓦多 新自由主義 土地改革

一、引言

20世紀80年代，新自由主義改革浪潮逐漸涌入拉美大陸。作為新自由主義意識形態(tài)的政策體現(xiàn)，“華盛頓共識”的出臺是新自由主義理論所強調(diào)的經(jīng)濟自由化、私有化、市場化為一體的政治綱領(lǐng)和經(jīng)濟模式。在拉美各國，新自由主義“三化”思想在土地政策方面也有所體現(xiàn)，新自由主義強調(diào)個人土地所有權(quán)，目的是“將國家的角色定位從分配和保護土地的代理人到趨向于解決大多數(shù)貧困農(nóng)民人口獲取土地的問題、強化與土地再分配有關(guān)的集體和個人所有權(quán)的模式”。新自由主義下拉美地區(qū)的土地將主要通過市場流通來獲得，而不是延續(xù)幾十年前以國家為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)模式。薩爾瓦多作為拉美地區(qū)土地改革的先行者，受新自由主義思潮的影響開展了一系列的農(nóng)村土地制度改革。

二、1980年之后薩爾瓦多農(nóng)村土地制度改革

（一）內(nèi)戰(zhàn)時期小農(nóng)土地所有制改革（1980—1992）

在薩爾瓦多，土地是一種重要的資本形式。薩爾瓦多的內(nèi)戰(zhàn)（1980-1992年）在很大程度上就是為了爭奪高度不平等的土地分配模式而進行的，特別在薩爾瓦多西部的咖啡、棉花、蔗糖種植園等地區(qū)，土地高度集中在少部分人手中的現(xiàn)象尤為嚴重。20世紀80年代，新自由主義思想的不斷滲透逐漸分裂著薩爾瓦多內(nèi)部統(tǒng)治階級。1980年初，作為民主黨領(lǐng)袖的拿破侖加入了軍政府，隨后頒布相應(yīng)的土地改革法案拉開了土地改革的序幕。

土地改革主要以國家干預(yù)的方式進行，通過深入的農(nóng)業(yè)改革，把現(xiàn)在掌握在大地主手中的土地由廣大勞動人民來支配，改革不適用于正式注冊的合作社或農(nóng)民組織的土地或財產(chǎn)。本次改革采用“征用”的方式：（1） 土地從所有者轉(zhuǎn)給國家，從國家轉(zhuǎn)給農(nóng)民;（2） 土地轉(zhuǎn)讓價格中的租金從農(nóng)民轉(zhuǎn)給國家，從國家轉(zhuǎn)給原所有者。同時，改革主要分為三個階段，第一階段：執(zhí)政的軍民軍政府征用了超過500公頃的農(nóng)業(yè)財產(chǎn)，將土地所有權(quán)限制在245公頃之內(nèi)，改革影響了15%的農(nóng)村土地，導(dǎo)致其轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡€人和集體為基礎(chǔ)的家庭和合作社形式，并將這些土地以農(nóng)業(yè)合作社的形式分配給在土地上工作的長期勞動者，薩爾瓦多約有31000個勞動家庭即五分之一的農(nóng)業(yè)勞動者從中受益。第二階段：改革要求征用個人擁有的土地面積超過100公頃的所有農(nóng)地，然而這一階段由于種種原因從未實施。第三階段：1980年4月通過第207號法令頒布允許出租或合種7公頃以下土地的個體小農(nóng)獲得該土地的所有權(quán)，小農(nóng)戶不得在三十年內(nèi)出售或租賃其業(yè)權(quán)，而只能將其轉(zhuǎn)讓給一位繼承人。

（二）內(nèi)戰(zhàn)后土地轉(zhuǎn)讓計劃改革（1992-1998）

1992年1月31日，和平協(xié)定的簽署標志著薩爾瓦多近12年內(nèi)戰(zhàn)的正式結(jié)束。在之后的六年里，通過協(xié)議規(guī)定的土地轉(zhuǎn)讓計劃，將全國10%的農(nóng)業(yè)用地（總面積超過103 300公頃）轉(zhuǎn)讓給雙方的前戰(zhàn)斗人員和平民支持者。由政府獲得并通過土地銀行轉(zhuǎn)讓給受益人的私人土地是“所有者以市場價格通過交易自愿出售的土地”，意味著受益人將按照土地改革的付款條件償還政府貸款（期限為30年，本金和利息為四年寬限期，固定年利率為6%）。

土地轉(zhuǎn)讓計劃將分三個階段進行，第一階段由政府提供國有土地，美援署將資助15000多名受益人購買土地。在第二階段，歐盟提供了單獨的資金，要求前戰(zhàn)斗人員同等數(shù)量受益，并將重點放在該國的一個特定地理區(qū)域，與第一階段同時進行，以便佃農(nóng)土地持有者可以與前戰(zhàn)斗人員一起獲得法律地位。第三階段將把土地轉(zhuǎn)讓給不屬于前兩個階段的其余60%的受益人。另外，根據(jù)根據(jù)查普爾特佩克協(xié)議，在土地所有權(quán)完全合法化之前，應(yīng)向土地所有者提供農(nóng)業(yè)信貸，但實際上，由于銀行的風(fēng)險很高，因此很少發(fā)放農(nóng)業(yè)信貸。1992年10月政府方面同意聯(lián)合國建議的條款，取消了土地信貸的上限。1994年提出了由市場協(xié)助的土地改革建議。

與此同時，政府在世界銀行的大力協(xié)助下制定了一項新的農(nóng)業(yè)政策，內(nèi)容包括（1）盡快有效地完成《和平協(xié)定》中商定的土地轉(zhuǎn)讓，并完成土地改革合作社所要求的地塊化;（2）確保土地使用權(quán)的安全，以促進投資和土地轉(zhuǎn)讓;（3）精簡國家土地改革機構(gòu);（4）整頓和重組土地債務(wù);（5）建立一個自由的土地市場;（6）設(shè)計和建立一個高效的農(nóng)村金融體系。該新的土地政策主要與世界銀行的兩項貸款計劃有關(guān)，旨在構(gòu)建農(nóng)業(yè)支持的政策體系。

（三）土地管理項目改革（1996-2008年）

為了向土地所有者提供必要的土地保障，使其能夠轉(zhuǎn)讓和投資自己的土地。1996年，政府與世界銀行簽訂了5000萬美元的貸款，即土地管理一期項目，它有兩個目標：（1） 規(guī)范薩爾瓦多約160萬塊農(nóng)村和城市土地的土地登記;（2） 建立一個高效、精簡和財政上自給自足的全國性地籍制圖和土地登記機制。土地管理二期項目在此基礎(chǔ)上依托世界銀行在中美洲的土地政策和業(yè)務(wù)而開展。土地管理一期項目被認為是該地區(qū)土地規(guī)范化的最佳做法，它規(guī)范了該國60%的地塊，建立了國家登記中心并使之現(xiàn)代化。土地管理二期項目旨在完成全國100%土地的成功規(guī)范化，同時增加了一些補充活動，如：（1）對城市土地進行產(chǎn)權(quán)登記以及對具有社會利益的城市和城郊土地進行產(chǎn)權(quán)登記;（2） 加強市鎮(zhèn)建設(shè)，劃定和有限劃定保護區(qū)。到2008年2月，該國66%的土地已注冊，試圖使其余農(nóng)村地區(qū)的土地正規(guī)化的第二次土地管理項目被取消。

三、總結(jié)與建議

可以看到，薩爾瓦多1980年之后的農(nóng)村土地制度改革盡管起到了一定的積極作用，比如做出了農(nóng)地所有權(quán)根本變化的重大嘗試，提高了當時農(nóng)民生活水平以及土地管理更加合理和規(guī)范等。但與此同時，土地改革在實施過程中還存在許多問題，例如實際上的土地改革所有權(quán)的變更激化了更多的矛盾和沖突、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和農(nóng)業(yè)技術(shù)的落后以及地籍制度不完善、土地市場不穩(wěn)定等。實際上，新自由主義下薩爾瓦多的土地制度改革并未與拉美當下的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況相契合，反而帶來了一系列的社會問題，并未起到有效改善農(nóng)村農(nóng)業(yè)改善的作用，這讓薩爾瓦多農(nóng)村土地制度改革陷入了困境。

然而，中國農(nóng)地改革一直是最受關(guān)注的領(lǐng)域，經(jīng)過多次土地改革，集體所有制下的家庭承包經(jīng)營制成為我國農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟制度。2014年11月，中央出臺了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確指出“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置”，進一步創(chuàng)新和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。農(nóng)地“三權(quán)分置”在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，通過確權(quán)頒證進一步分離農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，能夠堅持集體所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)以及放活經(jīng)營權(quán)。我國農(nóng)地的這項改革進一步厘清了農(nóng)地主體與產(chǎn)權(quán)的邊界，農(nóng)地經(jīng)營權(quán)得到強化。此外，三權(quán)分置促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序高效流轉(zhuǎn)，有效推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進程。通過借鑒中國農(nóng)地改革的脫貧經(jīng)驗，為薩爾瓦多提供以下幾條改革路徑：

1、在現(xiàn)有的經(jīng)濟框架中創(chuàng)造一種適合小農(nóng)的長期溫飽型發(fā)展模式

兩國國家經(jīng)濟體制的不同決定著薩爾瓦多不可能完全照搬中國農(nóng)地改革方案。在薩爾瓦多的工業(yè)化進程期間，國內(nèi)工業(yè)化的發(fā)展是以犧牲國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展為代價的。拉美各國的工業(yè)化發(fā)展主要依賴于國家保護，伴隨著社會的不斷進步，工業(yè)化進程的加快，傳統(tǒng)農(nóng)場從原先雇傭大量農(nóng)業(yè)勞動力為主進行密集型勞動的模式始終會隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的逐漸發(fā)展演變?yōu)闉楦咄顿Y、高效率的機械化農(nóng)場。因此，要逆著該發(fā)展趨勢重新恢復(fù)到小型的、分散的、勞動密集的小農(nóng)經(jīng)營模式是不符合現(xiàn)實的。學(xué)術(shù)界認為針對拉美土地改革較良好的結(jié)果可以是在現(xiàn)有的經(jīng)濟框架中創(chuàng)造一種適合小農(nóng)的長期溫飽型發(fā)展模式，和農(nóng)業(yè)中資本主義規(guī)模經(jīng)營的那一部分形成二元共存的態(tài)勢。

2、政府提供良好的產(chǎn)權(quán)保護服務(wù)，規(guī)范個體產(chǎn)權(quán)的登記制度

中國的脫貧攻堅經(jīng)驗表明一個國家想要擺脫貧困，其政府必須提供有效的服務(wù)和保護，對產(chǎn)權(quán)良好保護十分關(guān)鍵。加強對個人產(chǎn)權(quán)的有效監(jiān)管，規(guī)范和完善登記制度完善可以提供法律的確定性和安全性特征，營造良好的制度環(huán)境，從而有利于鼓勵農(nóng)業(yè)信貸和投資，增加生產(chǎn)要素的流動性。個人形式的私有產(chǎn)權(quán)劃分越詳細，法律能提供確切的安全保障的可能性就越大，所有者的長期投資意愿也越能增加，農(nóng)業(yè)信貸也容易獲得，從而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出和農(nóng)民收入。反之，不完善的土地產(chǎn)權(quán)無法形成合理的土地流轉(zhuǎn)機制，導(dǎo)致投入要素無法合理流動和資源優(yōu)化配置，造成土地資源的利用不足和浪費，進一步加劇農(nóng)民的貧困。薩爾瓦多實行農(nóng)地私有制，但其土地產(chǎn)權(quán)主體界限不清，登記制度過時、陳舊以及腐敗問題，相關(guān)法律和體制框架不適當以及農(nóng)業(yè)部門人員管理能力低下等問題都對薩爾瓦多農(nóng)村發(fā)展造成嚴重阻礙。因此，政府等有關(guān)部門應(yīng)該加強建設(shè)良好的制度運行環(huán)境，積極提供良好有效的產(chǎn)權(quán)保護服務(wù)。

3、健全農(nóng)村社會保障機制

拉美國家社會保障發(fā)展目前存在不平衡的問題，具體表現(xiàn)在農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療資源分布不均衡、不同群體的就業(yè)保障存在明顯差距。拉美許多國家勞動力集中在非正規(guī)就業(yè)市場，對于貧困群體，他們極容易被排除在保障范圍之內(nèi)，導(dǎo)致就業(yè)保障發(fā)展不平衡，導(dǎo)致貧困人口的基本生活無法得到較好地保障。

因此，薩爾瓦多地方政府可以嘗試建立以最低生活保障制度為核心的地方救助體系，直接對少地、無地農(nóng)民給予幫助，提高其生活水平，緩解貧困。此外，加強養(yǎng)老保障項目管理，細化醫(yī)療保障項目完善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，提高就業(yè)服務(wù)保障質(zhì)量，完善社會教育保障。多管齊下才能真正使一個國家的社會保障發(fā)展不斷前進，社會貧困狀況才可以得到有效緩解，尤其能夠提高貧困群體的生活水平，從而擺脫貧困。

4、政府推進土地流轉(zhuǎn)制度改革

隨著城市化進程的加快，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度對發(fā)展規(guī)模化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)起著重要作用。薩爾瓦多目前關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法令不健全，不同流轉(zhuǎn)主體之間的權(quán)利和義務(wù)界定不明晰，轉(zhuǎn)讓程序復(fù)雜等。此外，通過對農(nóng)民土地權(quán)屬明確界定，既有利于保護個人產(chǎn)權(quán)，又能實現(xiàn)土地合理流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、集約化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。其次，要堅持農(nóng)民自愿原則，將農(nóng)民放在農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革的核心地位。最后，不斷健全和完善配套機構(gòu)和制度，促進土地交易市場的健康發(fā)展和成熟運行，保證土地流轉(zhuǎn)順利運行，促進農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展，提高人們收入水平。

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西南科技大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項目（項目名稱：中國與薩爾瓦多農(nóng)村土地制度研究;項目編號：S202010619093）

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