七普數(shù)據(jù)揭大都市短板：特大和超大城市人口政策亟待調(diào)整

陸銘

前不久，國家統(tǒng)計局發(fā)布了第七次人口普查的數(shù)據(jù)。這次人口普查數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)化進程和人口向經(jīng)濟較發(fā)達(dá)地區(qū)集中的趨勢遠(yuǎn)超預(yù)期，人口流動背后的客觀經(jīng)濟規(guī)律清晰可見。通過不同地區(qū)的對比，我認(rèn)為特大和超大城市的人口相關(guān)政策亟待調(diào)整，其中尤以上海表現(xiàn)最為明顯。

上海相對廣東已明顯失去人口集聚的優(yōu)勢

從數(shù)據(jù)上看，與十年前相比，上海人口增長不多，但是廣東地區(qū)人口增長了2000萬。目前，廣東已經(jīng)以1.2億人口成為全國人口數(shù)量最多的省份。

也許有人會說，用一個省份與上海進行比較沒有意義。實際上，廣東地區(qū)增長的人口大量集中在廣州和深圳兩個城市，因為廣州和深圳對待外來人口的態(tài)度比較開放，廣東省內(nèi)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口則是負(fù)增長。

相對來說，一段時間以來，上海對人口增長進行了比較嚴(yán)格的控制，這是上海人口增長緩慢的主要因素。與此同時，上海人口老齡化非常嚴(yán)重，其中戶籍人口老齡化尤為嚴(yán)重。按照目前公布的數(shù)據(jù)，上海60歲以上的人口占比達(dá)到23.38%，其中，65歲以上的人口占比達(dá)到16.28%。由于明顯的老齡化和少子化，上海不斷引入外來人口對沖人口老齡化給發(fā)展帶來的負(fù)面影響，成為必須需。

長期以來，人們對于上海人口是否過多的問題存在很多爭議，其中爭議重點為上海是否可以被理解為“一個城市”。中國的城市是行政管轄范圍的概念，實際上，一些發(fā)達(dá)國家的城市主要有兩種定義：第一是經(jīng)濟自治意義上存在的市，這樣的市比較小，僅僅相當(dāng)于中國的縣（甚至鎮(zhèn)）；第二是經(jīng)濟連片發(fā)展意義上的都市圈，其50公里半徑范圍之內(nèi)，可能存在幾個甚至幾十個市。上海的管轄范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家的市，又略小于發(fā)達(dá)國家以核心大城市為中心的都市圈。因此，把上海作為“一個城市”來統(tǒng)計人口缺乏國際可比性。實際上，上海的管轄范圍僅略小于日本東京周圍20多個市組成的都市圈。如果僅把上海當(dāng)作“一個市”，就低估了上海及其周邊的人口承載能力。

從都市圈的角度來看，不妨對比廣東的情況。廣州和佛山緊密相連，中間隔著珠江，兩市的關(guān)系僅相當(dāng)于上海的浦西和浦東，但是由于廣州和佛山是行政上獨立的兩個地級市，它們的人口是分開統(tǒng)計的?！捌咂铡钡臄?shù)據(jù)顯示，廣州人口有1868萬，佛山人口950萬，都比上海少。然而事實上，廣州與佛山的人口之和已經(jīng)達(dá)到了2818萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過上?，F(xiàn)有常住人口，也超過上海2035規(guī)劃（《上海市城市總體規(guī)劃（2017―2035年）》）中提出的人口總量。

更鮮明的對比是，深圳人口達(dá)到1756.01萬，10年增長720.21萬人；東莞人口達(dá)到1046.66萬，10年增長224.64萬人。深圳與東莞兩市人口之和達(dá)到2802.67萬，也大大超過上?？?cè)丝?。而從管轄的面積來看，深圳為1997.47平方公里，東莞為2460.1平方公里，兩市總和大約只有上海面積的2/3，已形成了緊密相連的都市圈，經(jīng)濟發(fā)展充滿活力。

因此，討論上?？?cè)丝趩栴}時，應(yīng)更多從都市圈的角度來看待這一區(qū)域的人口增長態(tài)勢。對人口增長限制過嚴(yán)，不僅不利于上海自身的發(fā)展，也可能使上海在與廣州和深圳的競爭中處于不利地位，使上海作為中心城市帶動長三角城市群發(fā)展的作用受到局限。

走出上海人均教育年限不高的認(rèn)識誤區(qū)

七普數(shù)據(jù)顯示，上海的人均受教育年限為11.81年，低于北京。因此，對上海長期存在一個認(rèn)識誤區(qū)，即認(rèn)為上海的人均受教育年限太低，其隱含的政策建議就是要控制低技能人口的數(shù)量。

實際上，世界范圍內(nèi)的大城市，都吸引了大量相對低教育水平的勞動力。原因是勞動力市場上存在著“技能互補性”，高技能勞動力的集聚，在生產(chǎn)和生活兩個環(huán)節(jié)帶來對低技能勞動力的需求。生產(chǎn)上，需要大量操作工、司機、門衛(wèi)等輔助工；生活中，人口集聚將帶來大量對于家政服務(wù)員、餐館服務(wù)員、外賣騎手等相對低技能勞動者的需求。一個城市勞動生產(chǎn)率越高，居民收入水平越高，越會在生產(chǎn)和生活中產(chǎn)生大量對低技能勞動者的需求，從而使得統(tǒng)計上的人均受教育年限顯得并不是很高。換個角度思考，如果低技能勞動者在上海能夠找到工作，說明上海存在大量對低技能勞動者的需求，間接說明了上海高技能勞動者的勞動生產(chǎn)率和收入高到足以雇傭相應(yīng)的低技能勞動者的水平，這恰恰是上海城市競爭力的體現(xiàn)。

未來，隨著上海的產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚更多的高技能勞動力，同時上海居民的收入水平持續(xù)提高，勢必帶來更多對低技能勞動力的需求。如果盲目排斥低技能勞動力，將導(dǎo)致低技能勞動力的短缺、抬高勞動力成本，反而對上海產(chǎn)業(yè)提升競爭力和降低成本產(chǎn)生不利的影響。同時，上海也可能因生活和消費成本過高而失去對國內(nèi)外人才的吸引力。

上海的兩大明顯短板：外來人口市民化和外來人口子女受教育

正如前面所說，上海面臨嚴(yán)重的人口老齡化的壓力，事實上大量外來人口正在補充上海的勞動力。從人口普查公布的數(shù)據(jù)來看， 上海15到60歲的勞動年齡人口占比達(dá)到66.82%，相比其他省份較高，也高于全國平均數(shù)值63.35%，這是大量勞動力流入的結(jié)果。值得注意的是，上海0至14歲的人口僅占9.8%，上海也是全國唯一這一比例低于10%的省級行政單位。

在人口老齡化的背景下，上海勞動年齡人口占比和0至14歲人口占比之差遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，實際反映出上海對外來人口子女來滬上學(xué)不夠友好，這反過來又會制約上海對外來勞動年齡人口的吸引力。對已經(jīng)在滬就業(yè)的勞動年齡人口來說，這可能帶來家庭留守兒童的問題。在整個國家城鎮(zhèn)化的推進過程中，在外來人口市民化和戶籍改革的大浪潮中，這一問題必須逐步加以解決。

此外，上海還應(yīng)該看到，當(dāng)中國進入發(fā)達(dá)國家的發(fā)展階段以后，納入高中的12年教育一定會逐步普及，以使全國的人均受教育年限逐步接近和達(dá)到發(fā)達(dá)國家的水平。為此，重點應(yīng)該放在農(nóng)村戶籍孩子逐步普及高中階段教育上，隨著人口流動規(guī)模的擴大和外來人口市民化的推進，這將轉(zhuǎn)化為隨遷子女能否在父母所在地接受高中教育的問題。

因此，為了適應(yīng)流動人口不斷增加的趨勢，上海必須盡快加大教育投入和學(xué)校建設(shè)。如果不盡早做到這一點，短期內(nèi)，上海將面對大量外來人口無法將子女帶在身邊接受教育的局面。中長期來看，相較珠三角以及成都等對外來人口較友好的地區(qū)和城市，上海將失去人口吸引力，而這又與上海人口老齡化趨勢日益加劇存在矛盾。如果學(xué)校建設(shè)長期得不到重視，一旦公共服務(wù)按常住人口配置成為通行做法后，上海最終仍將建設(shè)學(xué)校，而那時，可能就連建學(xué)校的土地都沒有充分預(yù)留。

對特大和超大城市的三大啟示

人口普查反映出的上海面臨的問題，實際上也存在于其他特大和超大城市。綜合來看，這次人口普查數(shù)據(jù)對特大和超大城市的啟示可以歸結(jié)為三點。

第一，在人口老齡化和少子化的趨勢下，特大和超大城市應(yīng)該建設(shè)對外來人口友好型城市，保持城市的活力。

第二，特大和超大城市需要科學(xué)研判未來人口增長的需要，推進戶籍制度改革和積分落戶制度改革，大幅度提高實際居住和就業(yè)年限在積分落戶中的權(quán)重，推進外來人口市民化進程，推進公共服務(wù)和社會保障覆蓋常住人口。

第三，特別建議特大和超大城市加強對教育的投入和學(xué)校建設(shè)，提高外來人口子女在父母工作地上學(xué)的比率，尤其建議加強高中建設(shè)，逐步推動更多外來人口子女在父母工作地接受高中教育，以適應(yīng)整個國家普及12年教育的趨勢。