歷程·問(wèn)題·路徑：建黨百年群眾監(jiān)督制度建設(shè)研究

賈麗民　趙天淼

摘要：建黨百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)取得了顯著成效。正因?yàn)槲覀凕h向來(lái)以自覺(jué)開放的態(tài)度接受人民群眾的監(jiān)督，才能在革命、建設(shè)、改革中將涓滴之力匯聚成磅礴偉力，成就不凡事業(yè)。當(dāng)前，我國(guó)正處于開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程這一發(fā)展階段，群眾監(jiān)督制度建設(shè)仍存在著亟須解決的問(wèn)題，唯有正視問(wèn)題，積極尋求解決路徑，推動(dòng)形成系統(tǒng)明確的群眾監(jiān)督制度體系，才能為黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化增添助力、形成合力，使黨的事業(yè)薪火相傳、謹(jǐn)始慎終。

關(guān)鍵詞：建黨百年;群眾監(jiān)督制度;監(jiān)督體系;監(jiān)督意識(shí)

中圖分類號(hào)：D26? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2021）03-0012-007

純潔性是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨區(qū)別于其他一切政黨的顯著特征，也是中國(guó)共產(chǎn)黨成立百年來(lái)一直踐行并傳承的優(yōu)良傳統(tǒng)。正如習(xí)近平總書記所言：“黨和人民事業(yè)發(fā)展到什么階段，全面從嚴(yán)治黨就要跟進(jìn)到什么階段，堅(jiān)持嚴(yán)字當(dāng)頭，把嚴(yán)的要求貫穿管黨治黨全過(guò)程，以自我革命的政治勇氣著力解決黨內(nèi)存在的突出問(wèn)題，做到管黨有方、治黨有力、建黨有效?！盵1]無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的自我革命除了要依靠自我革命的勇氣、自我凈化能力，更要依靠人民群眾這一緊緊團(tuán)結(jié)在政黨周圍的根本力量。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督制度建設(shè)經(jīng)歷了百年歷程，取得了顯著成效，并且在此基礎(chǔ)上還要補(bǔ)苴罅漏，形成系統(tǒng)完備的制度體系，以鞏固黨和國(guó)家監(jiān)督體系，推動(dòng)黨和國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。本文梳理了百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨群眾監(jiān)督制度建設(shè)的基本歷程，對(duì)當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨群眾監(jiān)督制度建設(shè)中依然存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而從群眾監(jiān)督主體、客體及環(huán)境三個(gè)角度進(jìn)行分析，力圖為黨的群眾監(jiān)督制度進(jìn)一步積厚成勢(shì)提供一定的理論思考。

一、建黨百年來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨群眾監(jiān)督制度建設(shè)歷程

群眾路線是我們黨革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期克敵制勝的重要法寶，也是我們黨自成立以來(lái)的優(yōu)良傳統(tǒng)?；赝覀凕h領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)、改革事業(yè)的百年征程，黨始終以人民群眾為中心，保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，不僅在抵御“外敵”的革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代依靠群眾、為了群眾，而且在謀求發(fā)展的和平年代黨的自身建設(shè)也離不開人民群眾的擁護(hù)和支持。正是在這樣的大背景下，為了能更有效地發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督制度建設(shè)也相應(yīng)展開?？傮w來(lái)看，黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)經(jīng)歷了基礎(chǔ)架構(gòu)—夯基壘臺(tái)—積厚成勢(shì)三個(gè)階段：

（一）基礎(chǔ)架構(gòu)階段（1921—1978）

中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期到改革開放以前是我們黨群眾監(jiān)督制度建設(shè)的前期奠基階段。在這段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，群眾監(jiān)督制度建設(shè)擁有了法律保障，同時(shí)也有了基本的制度構(gòu)建。

1.選舉制度的嘗試與推行。選舉制度是我們黨群眾監(jiān)督制度建設(shè)的先行探索與實(shí)踐。早在土地革命時(shí)期，我們黨就在自己的政權(quán)范圍內(nèi)實(shí)行了民主選舉，《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》規(guī)定：“蘇維埃公民在十六歲以上皆享有蘇維埃選舉權(quán)和被選舉權(quán)，直接選派代表參加各級(jí)工農(nóng)兵會(huì)議（蘇維埃）的大會(huì)，討論和決定一切國(guó)家的地方的政治事務(wù)”。[2]在具體實(shí)施中，我們黨根據(jù)當(dāng)時(shí)人民群眾的政治文化水平采用了多種方式進(jìn)行選舉，極大調(diào)動(dòng)了人民群眾積極性，同時(shí)為我們黨樹立了良好的形象，將人民群眾牢牢地團(tuán)結(jié)在黨的周圍，壯大了革命隊(duì)伍，凝聚了革命力量。

2.由工農(nóng)檢查到人民監(jiān)察。工農(nóng)檢查制度經(jīng)由中華蘇維埃共和國(guó)第一次全國(guó)工農(nóng)兵代表大會(huì)制定。這次大會(huì)通過(guò)了《工農(nóng)檢察部的組織條例》，規(guī)定了工農(nóng)檢察部的組織系統(tǒng)、各級(jí)工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)的任務(wù)、工作方式以及工農(nóng)檢察各機(jī)關(guān)的工作人員構(gòu)成，形成了一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的群眾監(jiān)督結(jié)構(gòu)。在群眾的監(jiān)督下，我們黨在革命時(shí)期一以貫之地保持了自身的純潔性，以其堅(jiān)強(qiáng)的力量領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命取得了一次又一次的勝利。新中國(guó)成立后，我們黨成為執(zhí)政黨，為了繼續(xù)保持自身革命性、先進(jìn)性、純潔性，延續(xù)這一傳統(tǒng)，確立了人民監(jiān)察通訊員制度。這一舉措充分調(diào)動(dòng)了人民群眾的政治參與熱情，助力我們黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義革命、建設(shè)不斷取得勝利。

3.人民群眾的監(jiān)督權(quán)有了《憲法》保障。1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》，規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”[3]488。明確指出了我們黨所執(zhí)掌、運(yùn)行的權(quán)力并不是自身所有，而是來(lái)源于人民群眾，因此“一切國(guó)家機(jī)關(guān)必須依靠人民群眾，經(jīng)常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的意見(jiàn)，接受群眾的監(jiān)督”[3]525。這就意味著群眾監(jiān)督有了法律依據(jù)。在《憲法》的保障下，人民群眾更加主動(dòng)、自覺(jué)、科學(xué)地監(jiān)督黨的建設(shè)，黨員干部同人民群眾的關(guān)系更加緊密，為我們黨領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)社會(huì)主義民主政治奠定了良好基礎(chǔ)。

（二）夯基壘臺(tái)階段（1978—2012）

隨著黨在指導(dǎo)思想上的“左”傾錯(cuò)誤的糾正，黨和國(guó)家工作重心的轉(zhuǎn)移以及改革開放基本國(guó)策的確立，我們黨在制度層面也逐漸加大了改革和建設(shè)力度。正如鄧小平所指出的：“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！盵4]333黨的群眾監(jiān)督的制度也在改革開放的逐漸深入展開中進(jìn)入到一個(gè)自覺(jué)、系統(tǒng)的建設(shè)時(shí)期。

第一，群眾監(jiān)督制度的恢復(fù)與重新重視。經(jīng)歷了十年動(dòng)亂，我們黨清醒地認(rèn)識(shí)到，群眾監(jiān)督有其自身的優(yōu)越性，但必須在制度和法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。鄧小平不止一次強(qiáng)調(diào)：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。”[4]332根據(jù)這一指示，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于處理檢舉、控告和申訴的若干規(guī)定》、黨的十三屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)同人民群眾聯(lián)系的決定》等文件，鼓勵(lì)人民群眾積極監(jiān)督黨的建設(shè)。這些制度進(jìn)一步保障了人民群眾的監(jiān)督權(quán)，更加注重群眾監(jiān)督的后續(xù)環(huán)節(jié)，群眾監(jiān)督制度建設(shè)開啟了新的階段。

第二，群眾監(jiān)督制度建設(shè)的具體落實(shí)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，群眾監(jiān)督制度建設(shè)在各部門落實(shí)開來(lái)。司法機(jī)關(guān)、人事部門、最高人民檢察院、國(guó)家地震局、計(jì)劃生育部門等都陸續(xù)制定了群眾監(jiān)督的相關(guān)文件，明確了人民群眾監(jiān)督各部門的途徑和方法。1995年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《信訪條例》，詳細(xì)規(guī)定了何為信訪人、信訪的受理、辦理以及相關(guān)的獎(jiǎng)懲方式，群眾監(jiān)督制度內(nèi)容規(guī)定更加細(xì)化，使群眾監(jiān)督有門、監(jiān)督得法。群眾監(jiān)督制度建設(shè)的發(fā)展和完善不僅保障了人民群眾的監(jiān)督權(quán)利，同時(shí)也使群眾在我們黨的反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮了重要作用，黨的十四大明確指出：“在改革開放的整個(gè)過(guò)程中都要反腐敗，把端正黨風(fēng)和加強(qiáng)廉政建設(shè)作為一件大事，下決心抓出成效，取信于民。”[5]因此，群眾監(jiān)督制度建設(shè)在保障人民當(dāng)家作主的同時(shí)也把群眾作為了黨風(fēng)廉政建設(shè)的依靠力量。

第三，群眾監(jiān)督制度建設(shè)端口性推進(jìn)。群眾監(jiān)督的有效開展既有賴于人民群眾的廣泛參與，又要求權(quán)力運(yùn)行部門拿出自覺(jué)、主動(dòng)接受監(jiān)督的態(tài)度。這是群眾監(jiān)督的兩個(gè)端口。在中央層面的群眾監(jiān)督制度體系基本形成之后，一方面，我們黨更加重視基層（農(nóng)村、城市社區(qū)）群眾監(jiān)督制度建設(shè)，出臺(tái)了大量相關(guān)文件，例如，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳1998年發(fā)布的《關(guān)于在農(nóng)村普遍實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》、2009年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知》、2010年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》等，有了相關(guān)制度保障，基層群眾越來(lái)越愿意監(jiān)督，越來(lái)越敢于監(jiān)督;另一方面，我們黨自身也更加注重黨務(wù)、政務(wù)的公開，以更加積極開放的態(tài)度主動(dòng)接受群眾的監(jiān)督，同時(shí)形成了硬性制度規(guī)定，如，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2004年出臺(tái)的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見(jiàn)》、2007年頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》等等，有了制度規(guī)約的權(quán)力運(yùn)行愈益“陽(yáng)光”。

（三）積厚成勢(shì)階段（2012年至今）

2012年黨的十八大召開，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。我們黨所面臨的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)都發(fā)生了重大變化，同時(shí)黨自身也面臨著新的風(fēng)險(xiǎn)和考驗(yàn)。習(xí)近平總書記指出“時(shí)代是出卷人，我們是答卷人，人民是閱卷人?！盵6]70我們黨要帶領(lǐng)人民將美好生活的向往變成美好生活的現(xiàn)實(shí)，這就要求我們黨既要保持堅(jiān)定的初心，又要時(shí)刻不忘接受群眾的監(jiān)督。由此而言，在新時(shí)代，黨的群眾監(jiān)督制度除了要進(jìn)一步健全完善，更要將其制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效能，使群眾監(jiān)督成為管黨治黨、密切黨群關(guān)系的有效途徑。

第一，群眾監(jiān)督制度建設(shè)整體進(jìn)一步深化。在群眾監(jiān)督制度各個(gè)環(huán)節(jié)制度建設(shè)基本成形后，我們黨更加關(guān)注群眾監(jiān)督制度的執(zhí)行效果。2014年到2016年三年間，國(guó)家信訪局相繼出臺(tái)了6個(gè)關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)人民群眾信訪受理、辦理、反饋的相關(guān)文件，其中還對(duì)如何引導(dǎo)群眾依法逐級(jí)走訪的規(guī)定進(jìn)行了更加細(xì)化的規(guī)范。群眾對(duì)黨和國(guó)家進(jìn)行監(jiān)督的程序更為公開透明，方式方法更為便捷高效。與此同時(shí)，群眾監(jiān)督受理部門的制度執(zhí)行情況受到重視，其工作環(huán)節(jié)和工作質(zhì)量得到進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范，同時(shí)也被納入監(jiān)督內(nèi)容中來(lái)。

第二，群眾監(jiān)督各環(huán)節(jié)制度建設(shè)更加完善。群眾監(jiān)督內(nèi)容規(guī)定更加細(xì)化。2014年國(guó)家信訪局頒布了《信訪事項(xiàng)內(nèi)容分類》，將涉及人民信訪內(nèi)容逐級(jí)劃分，并將其中所含詳細(xì)條目進(jìn)行了闡述，構(gòu)建了多樣化群眾利益訴求渠道。此外，后監(jiān)督環(huán)節(jié)，即群眾監(jiān)督反饋環(huán)節(jié)制度建設(shè)得到重視。一直以來(lái)，我們黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)著力點(diǎn)主要放在調(diào)動(dòng)人民群眾監(jiān)督熱情、規(guī)范人民群眾監(jiān)督行為上，對(duì)群眾監(jiān)督的效果反饋關(guān)注較少。黨的十八大以來(lái)，群眾監(jiān)督制度建設(shè)更加關(guān)注監(jiān)督反饋環(huán)節(jié)，2014年，國(guó)家信訪局出臺(tái)了《信訪事項(xiàng)辦理群眾滿意度評(píng)價(jià)工作辦法》，并于2017年進(jìn)行修訂，進(jìn)一步規(guī)范了信訪事項(xiàng)辦理程序，提高了群眾監(jiān)督辦理質(zhì)量和效率。

第三，群眾監(jiān)督制度建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)和積極創(chuàng)新。信息技術(shù)的發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)的普及給人民生活帶來(lái)了巨大的變化，這一變化同樣反映在人民群眾的監(jiān)督實(shí)踐上。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民群眾越來(lái)越多地通過(guò)微信、微博等新媒體、多媒體社交平臺(tái)表達(dá)自身利益訴求。據(jù)此，我們黨因時(shí)制宜，緊跟群眾監(jiān)督實(shí)際出臺(tái)了《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等相關(guān)文件，同時(shí)創(chuàng)造性地開設(shè)了視頻信訪系統(tǒng)等更加現(xiàn)代化的群眾監(jiān)督途徑，在開創(chuàng)更加廣闊的群眾監(jiān)督平臺(tái)的同時(shí)，保障并規(guī)范了群眾自發(fā)形成的新型監(jiān)督方式，使新時(shí)代的群眾監(jiān)督高效、安全、穩(wěn)定展開。

二、當(dāng)前中國(guó)共產(chǎn)黨群眾監(jiān)督制度建設(shè)

需要解決的問(wèn)題

百年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督制度，已經(jīng)成為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，同時(shí)也成為我們黨加強(qiáng)自身建設(shè)的重要一環(huán)。然而，在進(jìn)一步推進(jìn)群眾監(jiān)督制度體系化、系統(tǒng)化建設(shè)的過(guò)程中，我們?nèi)悦媾R著如下問(wèn)題：

（一）明確群眾監(jiān)督主、客體及內(nèi)容構(gòu)成

何者監(jiān)督？監(jiān)督何者？監(jiān)督何事？這是我們黨開展群眾監(jiān)督制度建設(shè)要明晰的基本問(wèn)題。然而，當(dāng)前無(wú)論是理論探討還是實(shí)際踐行中對(duì)此都存在一定的模糊性，這是亟須面對(duì)和解決的問(wèn)題之一。

規(guī)范群眾監(jiān)督主體。何為群眾監(jiān)督的主體？這不僅是學(xué)術(shù)界在對(duì)群眾監(jiān)督研究時(shí)長(zhǎng)期探討的話題，也是我們黨群監(jiān)督制度建設(shè)中不可回避的問(wèn)題。當(dāng)前對(duì)群眾監(jiān)督主體的觀點(diǎn)眾說(shuō)紛紜，雖然將群眾監(jiān)督的主體簡(jiǎn)單歸結(jié)為公民有其法律依據(jù)，但顯然是不夠精準(zhǔn)的，黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，要“健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”[7]?？梢?jiàn)，群眾監(jiān)督是不同于其他監(jiān)督的黨外監(jiān)督方式，其主體也必定是區(qū)別于其他監(jiān)督方式的特定主體。因此，黨和國(guó)家對(duì)于群眾監(jiān)督的主體需要進(jìn)行明確規(guī)定，這是群眾監(jiān)督制度建設(shè)中亟待解決的問(wèn)題，也是群眾監(jiān)督得以有效進(jìn)行的基本前提。

明確群眾監(jiān)督客體。群眾監(jiān)督的客體與其主體相對(duì)應(yīng)，是主體的關(guān)注對(duì)象。相比于群眾監(jiān)督主體的模糊，群眾監(jiān)督的客體經(jīng)歷了由模糊到逐漸清晰的過(guò)程。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“著力消除對(duì)公權(quán)力行使的監(jiān)督空白和盲區(qū)，把所有黨員干部及所有行使公權(quán)力的公職人員置于黨組織和人民群眾的監(jiān)督之下”[8]。也就是說(shuō)，人民群眾的監(jiān)督客體得到了明確，即“所有黨員干部及所有行使公權(quán)力的公職人員”。這一理論應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)化為群眾監(jiān)督制度中的明文規(guī)定，使人民群眾更加清楚的認(rèn)識(shí)并且遵從相關(guān)要求，同時(shí)也使監(jiān)督客體有更加清晰的自我認(rèn)識(shí)，以更加開放自覺(jué)的態(tài)度接受監(jiān)督，進(jìn)而使整個(gè)監(jiān)督過(guò)程更加完整，監(jiān)督更加高效有力。

劃定監(jiān)督范圍，明晰監(jiān)督內(nèi)容。群眾監(jiān)督的內(nèi)容十分廣泛，既包括對(duì)監(jiān)督客體的權(quán)力運(yùn)行情況的檢查又包括對(duì)自身合法權(quán)利是否得到實(shí)現(xiàn)的以及實(shí)現(xiàn)程度是否達(dá)到自身滿意的衡量，還包括對(duì)“監(jiān)督者”的監(jiān)督，即對(duì)各監(jiān)督方式中不同監(jiān)督主體的監(jiān)督等等。廓清群眾監(jiān)督內(nèi)容的輪廓同樣是人民群眾展開監(jiān)督的前提。只有知道監(jiān)督什么，群眾才能有的放矢，深入了解相關(guān)信息，高質(zhì)量深層次地指出黨和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的不當(dāng)之處，在相應(yīng)范圍內(nèi)密織群眾監(jiān)督之網(wǎng)。反之，一些不合理的訴求、不屬于監(jiān)督內(nèi)容之中的“群眾監(jiān)督”非但不能發(fā)揮相應(yīng)作用，還會(huì)導(dǎo)致大量人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)，削弱我們黨群眾監(jiān)督制度的落實(shí)效果。

（二）明確群眾監(jiān)督制度在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的職能定位

群眾監(jiān)督制度職能定位的明確與其建設(shè)、完善程度密切相關(guān)，清晰明確的職能定位更能引起我們黨以及其他相關(guān)部門的重視。加快建成一整套職能定位明晰的群眾監(jiān)督制度體系，與黨內(nèi)監(jiān)督制度共同形成相輔相成、雙管齊下的權(quán)力制約與監(jiān)督格局，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

群眾監(jiān)督制度在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中起基礎(chǔ)性作用。群眾監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分，發(fā)揮著不可替代的作用。習(xí)近平總書記指出，“增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督”[6]52。在這里，群眾監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督地位相并列，共同成為我們黨保持先進(jìn)性與純潔性的根本依靠力量。同時(shí)，也確證了群眾監(jiān)督在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用。人民群眾對(duì)黨和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督是自下而上的監(jiān)督，具有廣泛性、多元性、直接性等特點(diǎn)，不僅為我們黨自我革命奠定了強(qiáng)大的群眾基礎(chǔ)，更是黨和國(guó)家監(jiān)督體系保持生機(jī)與活力的關(guān)鍵所在。因此，群眾監(jiān)督基礎(chǔ)性地位的明確既是我們黨重視群眾監(jiān)督、依靠群眾監(jiān)督的需要，也是群眾監(jiān)督自身得以充分發(fā)揮作用的需要。

群眾監(jiān)督制度在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中起協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用。我國(guó)的黨和國(guó)家監(jiān)督體系是一個(gè)由多種監(jiān)督方式構(gòu)成的多層次全方位監(jiān)督框架，而群眾監(jiān)督就是這個(gè)體系中將各種監(jiān)督方式串聯(lián)在一起的“紐帶”。群眾監(jiān)督是廣泛的，這不僅體現(xiàn)在“人民群眾”這個(gè)監(jiān)督主體涉及社會(huì)各階層成員而稱其為廣泛，而且體現(xiàn)在人民群眾的監(jiān)督對(duì)象涉及黨員干部及所有行使公權(quán)力的公職人員的思想、作風(fēng)、組織、紀(jì)律等方方面面，因此，能夠?yàn)辄h內(nèi)監(jiān)督及其他監(jiān)督方式提供各種有效信息，使多種監(jiān)督方式之間能夠協(xié)同聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)督合力，確保公共權(quán)力運(yùn)行通暢規(guī)范，保護(hù)人民群眾根本利益。

群眾監(jiān)督制度在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中起端口性作用。群眾監(jiān)督作為黨密切聯(lián)系人民群眾的重要途徑，既是人民群眾檢驗(yàn)黨的端口，同時(shí)也是我們黨了解自身情況、社會(huì)情況、人民情況的端口。一方面，黨組織和黨員身處人民群眾之中，人民群眾對(duì)他們的情況最清楚、最了解、最有發(fā)言權(quán)，對(duì)他們的活動(dòng)監(jiān)督范圍廣、信息準(zhǔn)。另一方面，我們黨充分相信群眾、依靠群眾，把群眾力量納入監(jiān)督渠道，廣泛聽取群眾聲音贏得群眾的信心、信任和信賴，使人民群眾愿意說(shuō)真話、道真情、出真力。群眾監(jiān)督端口性作用的發(fā)揮強(qiáng)固了黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，推動(dòng)了群眾監(jiān)督和其他監(jiān)督方式的有效銜接，彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)。

（三）形成系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的群眾監(jiān)督制度體系

我國(guó)群眾監(jiān)督的渠道和形式多種多樣，尤其隨著社會(huì)的進(jìn)步和信息技術(shù)的發(fā)展，人民群眾參與監(jiān)督的方式越來(lái)越多元化。與此相應(yīng)，我們黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)要拓寬覆蓋范圍，統(tǒng)籌多種群眾監(jiān)督制度構(gòu)成，增強(qiáng)不同制度之間、不同監(jiān)督方式之間的協(xié)同互動(dòng)，打造系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)的群眾監(jiān)督制度體系。

要形成明確的群眾監(jiān)督制度。到目前為止，我國(guó)尚未形成一個(gè)明確的群眾監(jiān)督制度。我國(guó)憲法規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”[9]，這是在最高法律層面對(duì)群眾監(jiān)督進(jìn)行的保障。但是，這僅僅是在籠統(tǒng)的普遍意義上對(duì)群眾監(jiān)督進(jìn)行了描繪，其具體操作形式和實(shí)現(xiàn)途徑未能在法律層面體現(xiàn)出來(lái)。因此，必須形成專門的群眾監(jiān)督制度，厘清群眾監(jiān)督實(shí)踐過(guò)程中的基本問(wèn)題，明確人民群眾進(jìn)行監(jiān)督的多種合法渠道，規(guī)范群眾監(jiān)督程序。正如鄧小平所強(qiáng)調(diào)的：“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”[10]我們黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)也要形成一部符合我國(guó)國(guó)情的專門的法律制度，使群眾監(jiān)督在合乎法律的范圍內(nèi)展開。

注重群眾監(jiān)督制度體系的系統(tǒng)性。群眾監(jiān)督制度體系是一個(gè)整體的系統(tǒng)，其內(nèi)部各監(jiān)督形式之間的制度建設(shè)是構(gòu)成這個(gè)整體的部分，它們之間是相輔相成、相得益彰的關(guān)系，因此各群眾監(jiān)督形式之間、群眾監(jiān)督各環(huán)節(jié)之間的制度建設(shè)要協(xié)調(diào)平衡。當(dāng)前，我們黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)還處在發(fā)展時(shí)期，在此期間，除了要以制度建設(shè)的充分、完善為目標(biāo)旨向，更要做到統(tǒng)籌兼顧，在細(xì)化群眾監(jiān)督主要環(huán)節(jié)相關(guān)制度規(guī)定的同時(shí)更加關(guān)注群眾監(jiān)督的效果反饋，以及現(xiàn)有監(jiān)督程序是否滿足人民群眾需要。在監(jiān)督內(nèi)容上，除了要健全重點(diǎn)監(jiān)督領(lǐng)域的制度保障，更要全面覆蓋到其他次要領(lǐng)域，填補(bǔ)監(jiān)督空白區(qū)、死角區(qū)，防止畸重畸輕、單兵突進(jìn)、顧此失彼，以更完全地發(fā)揮群眾監(jiān)督效能。

增強(qiáng)不同監(jiān)督形式之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)。在注重群眾監(jiān)督制度體系內(nèi)部建設(shè)系統(tǒng)性的同時(shí)，也要關(guān)照到群眾監(jiān)督制度與其他監(jiān)督制度共同構(gòu)成的黨和國(guó)家監(jiān)督體系。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力”[6]53。這說(shuō)明，黨和國(guó)家任何一種監(jiān)督方式都不是孤立存在的，而是相互聯(lián)系、相互銜接的。單一的監(jiān)督手段具有局限性，只有將各種監(jiān)督方式融會(huì)貫通、形成合力，才能讓監(jiān)督更加精準(zhǔn)高效、常態(tài)長(zhǎng)效，以各種監(jiān)督方式的“多”助黨和國(guó)家監(jiān)督體系的“一”，形成“監(jiān)督合力”，增強(qiáng)監(jiān)督的力度和效度，打造更加緊密的制度牢籠。

三、進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)共產(chǎn)黨群眾監(jiān)督制度建設(shè)的路徑選擇

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾監(jiān)督制度的建立健全有賴于其關(guān)涉到的各個(gè)方面，主體的能動(dòng)性、客體的自覺(jué)性以及環(huán)境的充分性缺一不可。

（一）增強(qiáng)人民群眾制度意識(shí)，提升監(jiān)督水平

群眾監(jiān)督制度作為政治上層建筑是在一定的思想觀念的指導(dǎo)下建立起來(lái)的，而政治、法律制度一旦建立，又成為一種既定的力量影響著人們的思想觀念。由此而言，人民群眾的意識(shí)能夠?qū)θ罕姳O(jiān)督制度建設(shè)產(chǎn)生一定的反作用。人民群眾強(qiáng)烈的制度需求意識(shí)、規(guī)范的制度遵守意識(shí)以及制度監(jiān)督意識(shí)都能夠推動(dòng)群眾監(jiān)督制度建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。

增強(qiáng)人民群眾制度需求意識(shí)。需要在很大程度上影響著生產(chǎn)，有什么樣的人民群眾需要，就有什么樣的制度產(chǎn)生。正如馬克思在《德意志意識(shí)形態(tài)》中所言：“一切人類生存的第一個(gè)前提，也就是一切歷史的第一個(gè)前提，這個(gè)前提是：人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西。因此第一個(gè)歷史活動(dòng)就是生產(chǎn)滿足這些需要的資料?！盵11]158可見(jiàn)，首先要有人的需要的產(chǎn)生，進(jìn)而才能有其需要的滿足。我們黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)也是如此，只有人民群眾有較高的渴求度，才能較大程度引起黨的重視，才能夠促進(jìn)群眾監(jiān)督制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展。為了使民主、法制等觀念深入人民群眾思想意識(shí)，就有必要通過(guò)一些方式使人民群眾自覺(jué)主動(dòng)地增強(qiáng)制度建設(shè)意識(shí)，提高自身制度需求。

增強(qiáng)人民群眾制度遵守意識(shí)。制度是否發(fā)揮作用，關(guān)鍵看其執(zhí)行效力如何。人民群眾作為群眾監(jiān)督制度的執(zhí)行主體，要嚴(yán)格遵守相關(guān)制度規(guī)定，自覺(jué)尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅(jiān)決維護(hù)制度，按照法定程序監(jiān)督黨和國(guó)家對(duì)權(quán)力的運(yùn)行。遵守制度是基礎(chǔ)，執(zhí)行制度是關(guān)鍵。群眾監(jiān)督制度需要人民群眾嚴(yán)格的執(zhí)行，同時(shí)，我們更應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，制度的形成不僅是對(duì)人民群眾監(jiān)督行為的約束，更是對(duì)人民群眾監(jiān)督權(quán)利的保障，是對(duì)作為當(dāng)家作主的主體的確證。只有人民群眾學(xué)制度、懂制度，才能用好自己的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)真正的當(dāng)家作主。我們黨的群眾監(jiān)督制度是在人民群眾的長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的，是人民意志的體現(xiàn)。換言之，人民群眾對(duì)監(jiān)督制度的遵守，也是維護(hù)自身利益之必要。

增強(qiáng)人民群眾制度監(jiān)督意識(shí)。一方面，黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)是否科學(xué)、完善，需要人民群眾的監(jiān)督。群眾監(jiān)督制度建設(shè)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，也就是說(shuō)，我們黨是群眾監(jiān)督制度建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，但必須借助人民群眾的力量作為監(jiān)督其制度建設(shè)情況的“眼睛”。因此，人民群眾要有積極的制度監(jiān)督自覺(jué)和制度監(jiān)督意識(shí)，助力黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)工作。另一方面，黨的群眾監(jiān)督制度執(zhí)行是否到位，是否落實(shí)到“最后一公里”，同樣需要人民群眾的監(jiān)督。人民是群眾監(jiān)督制度的實(shí)踐主體，其制度是否具有操作性、是否具有引導(dǎo)意義，最終要依靠人民群眾的評(píng)判。由此，人民群眾要及時(shí)進(jìn)行制度反饋，提出其中的不足與缺陷，促進(jìn)制度的細(xì)化和完善。

（二）加快理論轉(zhuǎn)化，堅(jiān)持自我革命

建黨百年來(lái)，群眾監(jiān)督制度建設(shè)一直受到黨和國(guó)家重視，歷代領(lǐng)導(dǎo)人多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)群眾監(jiān)督。馬克思指出，“理論一經(jīng)掌握群眾，也會(huì)變成物質(zhì)力量”。[11]9因此，我們要及時(shí)將群眾監(jiān)督理論轉(zhuǎn)化為群眾監(jiān)督制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)，使徹底的理論轉(zhuǎn)化為“物質(zhì)力量”，進(jìn)而改變世界。

一以貫之堅(jiān)持唯物史觀群眾觀點(diǎn)為指導(dǎo)思想。馬克思恩格斯指出：“正是人，現(xiàn)實(shí)的、活生生的人在創(chuàng)造這一切，擁有這一切并且進(jìn)行戰(zhàn)斗?！盵12]295人民群眾是社會(huì)歷史的主體，人民立場(chǎng)是馬克思主義的基本立場(chǎng)，同樣也是我們黨從始而終的立場(chǎng)，是我們黨發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題的根本立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。群眾監(jiān)督制度正是我們黨對(duì)馬克思主義人民立場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)踐行。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入全面進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的新階段，我們黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)要繼續(xù)堅(jiān)持以唯物史觀群眾觀點(diǎn)為指導(dǎo)，牢牢抓住“以人民為中心”的主線，圍繞這個(gè)主線構(gòu)筑完整的群眾監(jiān)督制度體系，以人的自由全面發(fā)展為美好目標(biāo)，以人民為中心，一切為了人民，一切依靠人民，維護(hù)人民群眾根本利益。

秉持開放自覺(jué)的態(tài)度接受群眾監(jiān)督。開放性是馬克思主義政黨的本質(zhì)屬性，也是中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)的優(yōu)良傳統(tǒng)。我們黨開放性的重要表現(xiàn)之一就是黨務(wù)公開。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主，推進(jìn)黨務(wù)公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級(jí)黨組織提出意見(jiàn)和建議的渠道”[6]51。黨務(wù)公開是人民群眾監(jiān)督黨的基礎(chǔ)，也是人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要保障。此外，黨的開放性還體現(xiàn)在其對(duì)待群眾監(jiān)督的態(tài)度上。是以海納百川的姿態(tài)，勇于將自身的弊病暴露給人民、請(qǐng)人民群眾幫助自身“刮骨療毒”，還是避而不談、存而不論，使人民群眾的監(jiān)督流于形式，事關(guān)我們黨的開放性與否，是我們黨群眾監(jiān)督制度建設(shè)中的重要選擇。

注重理論與制度建設(shè)之間的轉(zhuǎn)化效能。我們黨向來(lái)注重群眾監(jiān)督制度建設(shè)，無(wú)論是艱苦卓絕的革命時(shí)期還是社會(huì)主義全面建設(shè)時(shí)期，抑或是改革開放新時(shí)期，我們黨對(duì)群眾監(jiān)督制度建設(shè)的重視絲毫沒(méi)有過(guò)懈怠。然而，當(dāng)前我國(guó)對(duì)群眾監(jiān)督的各方面引導(dǎo)規(guī)范并沒(méi)有形成一個(gè)準(zhǔn)確清晰的專門制度。這表明，群眾監(jiān)督的理論發(fā)展和其制度建設(shè)之間銜接不足。解決這一銜接不足問(wèn)題，就要靠增強(qiáng)理論與實(shí)踐之間的轉(zhuǎn)化效能。群眾監(jiān)督制度建設(shè)要緊緊圍繞實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，把黨的創(chuàng)新理論成果轉(zhuǎn)化為保障和加強(qiáng)群眾監(jiān)督的根本舉措，把群眾監(jiān)督制度規(guī)定轉(zhuǎn)化為人民群眾的自覺(jué)行動(dòng)，使理論在掌握群眾的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化為物質(zhì)力量。

（三）構(gòu)建良好環(huán)境，實(shí)現(xiàn)充分監(jiān)督

蓬生麻中，不扶自直;白沙在涅，與之俱黑。馬克思指出：“人創(chuàng)造環(huán)境，同樣，環(huán)境也創(chuàng)造人?！盵12]545人民群眾思想行為的形成與所處環(huán)境密切相關(guān)，人的實(shí)踐活動(dòng)可以改變環(huán)境，并在改變環(huán)境的同時(shí)改造自身。我們黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)實(shí)質(zhì)上是我國(guó)政治建設(shè)的重要內(nèi)容，雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和良好的文化氛圍都是其環(huán)境保障，能夠?yàn)槿罕姳O(jiān)督制度建設(shè)提供有力支撐。

加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，為群眾監(jiān)督制度體系的構(gòu)建提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為我們黨的群眾監(jiān)督制度建設(shè)提供了更多更好的手段和載體，不僅能推動(dòng)制度的制定和完善，而且為制度的執(zhí)行和落實(shí)提供了保障。大力發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)充分而平衡的發(fā)展進(jìn)而提高人民物質(zhì)生活水平，為群眾監(jiān)督制度的完善和深入落實(shí)提供實(shí)際的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自主性和公平性等特征，為人民群眾形成民主和法制觀念提供基礎(chǔ)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)建設(shè)制度意識(shí)、理性意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)等方面的強(qiáng)調(diào)，又能促進(jìn)人民群眾對(duì)制度的需求，推動(dòng)系統(tǒng)明確的群眾監(jiān)督制度的形成。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠調(diào)動(dòng)人民群眾參與監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性，形成全員監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的良好氛圍。

營(yíng)造良好政治環(huán)境，為群眾監(jiān)督制度體系的構(gòu)建提供政治保障。歷史和實(shí)踐表明，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)”[6]181。唯其如此，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)才能繼往而開來(lái)，歷久而彌堅(jiān)，我國(guó)的政治生活才能風(fēng)清氣正，民主制度和法制才能得到完善和健全。因此，就需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下為群眾監(jiān)督制度建設(shè)提供支撐，設(shè)立一個(gè)專門的部門來(lái)具體實(shí)施，為構(gòu)建系統(tǒng)明確的群眾監(jiān)督制度體系打造良好的政治環(huán)境，通過(guò)有力的制度制定及執(zhí)行平臺(tái)消除來(lái)自多方面的阻力和摩擦力。

優(yōu)化文化環(huán)境，為群眾監(jiān)督制度體系的構(gòu)建提供文化條件。文化一旦形成，就會(huì)以一定的結(jié)構(gòu)形式走向系統(tǒng)化，形成特定的模式，并發(fā)展形成文化傳統(tǒng)。歷史地看，在向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變中，我國(guó)所具有的文化傳統(tǒng)缺少現(xiàn)代意義上的制度文化、權(quán)力制約文化等方面的積淀，這無(wú)疑是我們?cè)谶M(jìn)行中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)時(shí)要補(bǔ)足的一課。因此，要想形成系統(tǒng)明確完備的群眾監(jiān)督制度，需要有一定的文化環(huán)境作為烘托，形成我國(guó)特有的權(quán)力制約與監(jiān)督文化氛圍。同時(shí)，良好的文化環(huán)境能夠?qū)θ嗣袢罕娖鸬浇逃饔?，能夠通過(guò)各種傳播媒介介入人民的物質(zhì)生活和精神生活，潛移默化地改變?nèi)嗣袢罕娨欢ǔ潭壬喜幌氡O(jiān)督、不會(huì)監(jiān)督、不敢監(jiān)督的現(xiàn)狀，引導(dǎo)人民群眾遵從制度規(guī)范，勇于監(jiān)督、高效監(jiān)督。

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（責(zé)任編輯 焦德武）