市域社會(huì)治理新格局構(gòu)建的揚(yáng)州探索及經(jīng)驗(yàn)研究

英震

市域社會(huì)治理是國家治理在市域范圍的具體實(shí)施，在國家治理體系中具有承上啟下、以城帶鄉(xiāng)、以點(diǎn)帶面的橋梁樞紐作用。揚(yáng)州堅(jiān)持最高規(guī)格組織推進(jìn)、最大力度調(diào)整機(jī)構(gòu)、最優(yōu)舉措做強(qiáng)網(wǎng)格、最實(shí)政策激勵(lì)基層，健全建強(qiáng)體制機(jī)制，著力打造市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的“揚(yáng)州樣本”。市域是指包括城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)在內(nèi)的城市行政管轄的全部地域。市域社會(huì)治理是指在市域范圍內(nèi)，各治理主體運(yùn)用多種治理手段與治理措施，確保群眾日常生活秩序?qū)庫o和諧，產(chǎn)業(yè)發(fā)展氛圍平穩(wěn)良好的一種社會(huì)治理。

一、正本清源：深刻理解推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的作用意義

“郡縣治，天下安”。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化既是社會(huì)治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略抓手與有力支撐，又是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容與中堅(jiān)基石。

（一）市域是國家組織結(jié)構(gòu)中的中間層級(jí)和重要維度。在我國政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中，中央和省級(jí)層面是政策的研究者決策者制定者，區(qū)縣層面是具體實(shí)踐者實(shí)施者執(zhí)行者，地市級(jí)則處于承上啟下的特殊位置。既要向上承接中央關(guān)于國家治理的制度安排、大政方針、決策部署和省級(jí)任務(wù)要求的貫徹落實(shí);又要橫向?qū)幼陨韺?shí)際，對市域內(nèi)社會(huì)治理統(tǒng)籌謀劃、周密部署、推動(dòng)實(shí)踐;還要向下啟發(fā)、指導(dǎo)更為基層的社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)，為基層社會(huì)治理提供協(xié)助、保障與支持，因此，市域?qū)用嫫鸬降氖恰耙猿菐оl(xiāng)”的引擎作用和“以點(diǎn)帶面”的輻射推動(dòng)作用。

（二）市域?qū)用婢哂猩鐣?huì)治理現(xiàn)代化的條件能力。作為人口、物資、信息等要素的匯聚點(diǎn)，相對較好的資源配置，使得市域在成為了風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)、遷移和擴(kuò)散的絕佳場所的同時(shí)，自身也具有較為完備的社會(huì)治理體系和協(xié)調(diào)解決重大矛盾問題的資源與能力。2015年修訂的《立法法》及2018年的憲法修正案，已經(jīng)賦予設(shè)區(qū)的市人大和政府制定地方性法規(guī)的權(quán)力，也使得市域?qū)用鎿碛辛藦牧⒎ā?zhí)法、司法、到法律監(jiān)督比較完整的法治體系。

（三）市域社會(huì)治理現(xiàn)代化具有重要的探索示范意義。市域“本身就像個(gè)‘小國家，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村兼有，農(nóng)民市民混雜，第一、二、三產(chǎn)業(yè)共生，可謂‘麻雀雖小、五臟俱全，‘治小縣如理國政。” 作為城市社區(qū)與鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜綜合體，治理對象涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多個(gè)層次和維度，涉及了國家治理中的大多數(shù)公共事務(wù)。因此，市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展的有效突破口和關(guān)鍵切入點(diǎn)，具有重要的探索示范和先行先試意義。

二、基本原則：牢牢堅(jiān)持推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的思路要求

市域社會(huì)治理既是國家治理的基石和支撐，也是縣域社會(huì)治理的指導(dǎo)者和推動(dòng)者。市域社會(huì)治理現(xiàn)代化應(yīng)遵循以下幾個(gè)基本原則。

（一）根本遵循：堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)。習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，系統(tǒng)回答了新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展什么樣的中國特色社會(huì)主義、怎樣堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義等重大理論和現(xiàn)實(shí)問題，是全黨全國人民為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興而奮斗的根本行動(dòng)指南與強(qiáng)大思想武器。因此，推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須始終堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為根本遵循，傾聽時(shí)代呼聲，把準(zhǔn)時(shí)代脈搏，創(chuàng)新時(shí)代路徑，夯實(shí)思想基礎(chǔ)。

（二）政治靈魂：始終堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)?！包h政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！?市域社會(huì)治理現(xiàn)代化之路不會(huì)一帆風(fēng)順，只有始終堅(jiān)持把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到社會(huì)治理的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，自覺在思想上政治上行動(dòng)上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，實(shí)現(xiàn)黨的組織、黨的工作和黨的聲音全覆蓋，才能確保市域社會(huì)治理現(xiàn)代化始終沿著正確的方向和道路有序推進(jìn)。

（三）人民至上：始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民主體地位，全過程全流程尊重民意、匯集民智、凝聚民力、改善民生，最大限度地提升人民的獲得感幸福感安全感。

（四）良法善治：始終堅(jiān)持共建共治共享的社會(huì)治理制度。制度是行動(dòng)的準(zhǔn)繩。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須不斷完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，切實(shí)提高市域社會(huì)治理的系統(tǒng)化、社會(huì)化、精細(xì)化、法治化、智能化水平，努力建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

（五）科技支撐：始終堅(jiān)持“互聯(lián)網(wǎng)+”社會(huì)治理新方向。科技進(jìn)步與制度創(chuàng)新是一個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，必須把握以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為標(biāo)志的信息技術(shù)革命帶來的機(jī)遇，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能等信息技術(shù)的基礎(chǔ)性支撐作用，實(shí)現(xiàn)決策科學(xué)化、治理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)高效化，更好保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。

三、探索嘗試：揚(yáng)州推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的做法經(jīng)驗(yàn)

作為全國首批市域社會(huì)治理現(xiàn)代化和江蘇省推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量試點(diǎn)市，揚(yáng)州按照省委要求，堅(jiān)持“現(xiàn)代化治理、系統(tǒng)化思維、規(guī)范化設(shè)置、一體化實(shí)施”總體思路，實(shí)現(xiàn)“賦能放權(quán)、組織架構(gòu)、網(wǎng)格建設(shè)、考核獎(jiǎng)懲、指揮調(diào)度”“五個(gè)統(tǒng)籌”，全域推進(jìn)基層審批、服務(wù)、執(zhí)法力量“三整合”。

（一）以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是確保市域社會(huì)治理始終沿著正確方向前進(jìn)的根本政治保障。完善組織架構(gòu)。市委書記親自謀劃、親自推動(dòng)。成立由市委書記、市長任雙組長，市委副書記任常務(wù)副組長的領(lǐng)導(dǎo)小組。按照“1+10”模式，設(shè)立10個(gè)專項(xiàng)工作組。狠抓推進(jìn)落實(shí)。2020年3月26日，召開由全市“全面加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化”視頻動(dòng)員大會(huì)。5月14日，在廣陵區(qū)召開現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)，督促推動(dòng)有關(guān)任務(wù)加快落地落細(xì)。10月17日，召開全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)治理指揮中心建設(shè)現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)。12月7日，召開全市黨建引領(lǐng)基層治理現(xiàn)場推進(jìn)會(huì)。優(yōu)化職能職責(zé)。成立正處級(jí)建制指揮中心（市網(wǎng)格化管理服務(wù)中心），負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)、研判決策，解決重大問題?？h（市、區(qū)）設(shè)立正科級(jí)建制指揮中心，負(fù)責(zé)調(diào)度派遣、聯(lián)動(dòng)處置，解決難點(diǎn)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相應(yīng)的設(shè)立指揮調(diào)度中心，負(fù)責(zé)綜合治理、攻堅(jiān)化解，解決日常問題。

（二）以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，扎實(shí)推進(jìn)基層賦能放權(quán)。把鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批服務(wù)執(zhí)法力量整合作為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性、保障性工程來推進(jìn)。明確治理架構(gòu)。全面推廣“加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、審批服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊(duì)伍、基層治理一網(wǎng)格、指揮調(diào)度一中心”“1+4”改革模式，建立集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法的現(xiàn)代化治理架構(gòu)。明確賦權(quán)賦能。按照“有需要、接得住、用得好”原則，根據(jù)省《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限指導(dǎo)目錄》，以縣（市、區(qū)）為單位，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)力清單、服務(wù)清單和責(zé)任清單，共賦予鎮(zhèn)街186項(xiàng)行政審批服務(wù)和567項(xiàng)行政處罰權(quán)。明確機(jī)構(gòu)設(shè)置。將鎮(zhèn)街職責(zé)科學(xué)劃分為“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、黨群、經(jīng)濟(jì)（生態(tài)）發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)治理、審批服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”等7大模塊，對原有30多個(gè)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行有機(jī)整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合設(shè)置“一辦八局”9個(gè)職能機(jī)構(gòu)，街道設(shè)置“一辦七局”8個(gè)職能機(jī)構(gòu)。

（三）以信息技術(shù)為支撐，做強(qiáng)做優(yōu)做細(xì)治理網(wǎng)格。堅(jiān)持“互聯(lián)網(wǎng)+治理”，按照“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”要求，搭建信息化平臺(tái)。在全國率先構(gòu)建了“市級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)主戰(zhàn)、鄉(xiāng)級(jí)實(shí)戰(zhàn)”的三級(jí)實(shí)體化“1+1+X+N”智能平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底，一網(wǎng)全覆蓋”。完善運(yùn)行機(jī)制，把相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的事項(xiàng)全面納入平臺(tái)管理內(nèi)容，分為“匯聚信息、研判指揮、跟蹤督辦、審核驗(yàn)收”四環(huán)節(jié)，匯集了“審批服務(wù)執(zhí)法、公共安全”等在內(nèi)的所有信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“信息采集—上報(bào)—研判—分流—處置—反饋—核查”閉環(huán)運(yùn)行。提升精細(xì)化水平。全市共劃分綜合網(wǎng)格5639個(gè)、專屬網(wǎng)格593個(gè)，選配10922名專兼職網(wǎng)格員，鎮(zhèn)街、村（社區(qū)）干部融入網(wǎng)格，構(gòu)建“一格一長多員”網(wǎng)格隊(duì)伍。

（四）以法律法規(guī)為保障，增強(qiáng)治理的法治化水平。立法是社會(huì)治理之源、之本。全面推動(dòng)科學(xué)化實(shí)施。主持起草《關(guān)于全面加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的實(shí)施意見》、《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施方案》和《關(guān)于成立揚(yáng)州市全面加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》。全面提升規(guī)范化水平。專門編制了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指揮調(diào)度中心設(shè)置與工作規(guī)范》（揚(yáng)州市地方標(biāo)準(zhǔn)）、《揚(yáng)州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指揮調(diào)度中心工作制度匯編（征求意見稿）》和《鎮(zhèn)街行政權(quán)力及責(zé)任清單動(dòng)態(tài)管理辦法》，對700余項(xiàng)日常事項(xiàng)逐一編制工作流程圖，做到“按圖行權(quán)”。全面加強(qiáng)制度化建設(shè)。推進(jìn)村黨組織書記、村委會(huì)主任“一肩挑”，完善事關(guān)村（居）民切身利益的議事協(xié)商機(jī)制和村（居）務(wù)公開制度;落實(shí)村主辦會(huì)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）委派制，創(chuàng)新自治內(nèi)容形式，充分調(diào)動(dòng)群眾參與基層治理的積極性。

（五）以政策激勵(lì)為導(dǎo)向，不斷夯實(shí)基層基礎(chǔ)底板。突出建立城鄉(xiāng)社區(qū)工作者實(shí)際需求和政治追求相結(jié)合的激勵(lì)機(jī)制，讓大家工作有奔頭、待遇有保障，最大限度迸發(fā)出干事創(chuàng)業(yè)的熱情。在待遇上，在鎖定鎮(zhèn)街實(shí)有人員基數(shù)前提下，統(tǒng)籌使用行政、事業(yè)編制性質(zhì)人員，施行同崗?fù)?jiǎng);按照“保障基本報(bào)酬、增加考核報(bào)酬、明確激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)、落實(shí)社保待遇”要求，提高村黨組織書記待遇;完善城市社區(qū)工作者“基本工資+績效收入”薪酬機(jī)制。在晉升上，把城鄉(xiāng)社區(qū)工作者隊(duì)伍建設(shè)納入市縣干部隊(duì)伍、人才隊(duì)伍建設(shè)總體規(guī)劃，暢通優(yōu)秀社區(qū)工作者進(jìn)入機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的渠道，同等條件下優(yōu)先招錄。在榮譽(yù)上，建立城鄉(xiāng)社區(qū)工作者榮譽(yù)體系，有序引導(dǎo)人才向基層一線流動(dòng)。

（作者單位：中共揚(yáng)州市委黨校）

本文系：2020年度江蘇省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題（XT2059）。