基于三域模型理論框架中國英國以色列的災害管理比較

薛超莉，趙丹丹，束余聲，Amanda Lee

（1.江蘇省蘇北人民醫(yī)院a.麻醉科；b.院部，江蘇 揚州 225001；2.揚州大學護理學院，江蘇 揚州 225001；3.英國赫爾大學健康科學學院 院長室，HU6 7RX）

災害管理是指管理資源和職責以處理緊急情況下所有關(guān)于人道主義方面的事務，包括準備、響應和恢復，以減輕災害事件的影響[1]。災害事件不可預測，但通過彈性災害管理系統(tǒng)響應可有效降低傷亡率。三域模型災害管理框架由韓國學者Kyoo于2017年采用質(zhì)性內(nèi)容分析法開發(fā)得出[2]，該模型將災害管理分為災難、人類行為和環(huán)境中的不確定因素3個領(lǐng)域，涵蓋災害管理的各方面，對于構(gòu)建災害管理體系具有指導意義。目前，國際災害管理議程已將減災備災納入衛(wèi)生保健工作以全面增強應災彈性[3]，同時也指出了護理學科在災害管理領(lǐng)域的重要角色價值。筆者以三域模型框架為理論依據(jù)進行對比分析，提出了中國、英國和以色列在災害管理領(lǐng)域的優(yōu)缺點，為完善其災害管理體系提供了理論依據(jù)，同時提出了護理人員在應對公共衛(wèi)生事件中的重要角色。國際社會是一個命運共同體，不同國家的災害管理應實現(xiàn)優(yōu)勢互補，同時基于本國國情，不斷改進，最終構(gòu)建具備彈性復原力的適合國際社會應災的統(tǒng)一災害管理體系。

1 基于三域模型理論框架的比較

三域模型災害管理理論框架包括災難、人類行為和環(huán)境中的不確定因素3大領(lǐng)域。災難領(lǐng)域是影響災害管理的核心因素；人類行為領(lǐng)域環(huán)繞在災害領(lǐng)域外圍，包括安全需求、健忘、激勵方案、減災和實現(xiàn)可持續(xù)性；環(huán)境的不確定性包含各種影響災害事件進展和實施災害管理的不確定因素，環(huán)繞在整個框架的最外圍。三域模型災害管理框架的各個領(lǐng)域和因素間相互聯(lián)系，相互制約。

1.1 災害事件 中國、英國和以色列由于不同的歷史背景和地域特點導致災害類型略有差別，中國的災害事件以自然災害為主，英國則主要為人為災害，而以色列由于歷史因素，其災害事件主要表現(xiàn)為戰(zhàn)爭。表1展示了3個國家近50年來發(fā)生的災害事件以及其對災害管理的影響。

表1 3個國家災害事件與災害管理的比較

1.2 人類行為因素 人類行為因素從不同方面為管理者完善災害管理體系建設(shè)提供了依據(jù)，并通過法律法規(guī)、政策制度、彈性構(gòu)建、評估系統(tǒng)和教育培訓等手段對災害管理實施干預。表2分析了3個國家的人類行為因素對其災害管理各個階段的干預措施以及對災害管理的影響。

表2 3個國家人類行為因素在災難周期中的災害管理比較

1.3 環(huán)境中的不確定因素 外界不確定因素的疊加出現(xiàn)以及相互作用增大了災害管理的難度，表3展示了3個國家在災害管理中面臨的環(huán)境中不確定因素以及其對災害管理的影響。

表3 3個國家不確定因素與災害管理的比較

2 討論

2.1 災害事件對災害管理的影響 全球氣候變化和國際關(guān)系的演變，導致災害事件多元化頻繁發(fā)生，各國也在積極應對災害事件的經(jīng)驗中形成各具特色的災害管理制度。我國以自然災害為主，2003年爆發(fā)的非典肺炎為我國的公共衛(wèi)生事件敲響了警鐘，使我國的災害管理從以應對自然災害為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閼獙Ω鞣N類型災害事件的全面應急管理模式。我國的災難管理是自上而下的集權(quán)管理模式，在指揮、協(xié)調(diào)和災害教育方面，應推進政治改革以解決災害管理的結(jié)構(gòu)性問題[22]。英國以人為災害為主，災害管理更加重視災害應急計劃、應變能力和響應，提出通過災難演習可以測試、培訓和驗證應急計劃的適用性[23]。盡管英國已發(fā)布“應急準備”要求管理部門實施救援演練，但民事應急秘書部并未提供實施演練的具體操作標準指南，導致救援部門在設(shè)計災難演習時缺乏理論指導，也不清楚通過災難演習究竟應該提高哪些救援技能和救災能力。以色列的災害類型則以戰(zhàn)爭和恐怖主義襲擊為主，災害管理關(guān)注于應急響應和創(chuàng)傷處置。以色列創(chuàng)建了獨特的創(chuàng)傷系統(tǒng)，通過繼續(xù)教育、人力培訓、動力支持和團隊合作增強創(chuàng)傷系統(tǒng)的應災能力。同時以色列重視多學科聯(lián)合救援演練，這一點與英國的政策相似，但是以色列提倡使用國家比例尺設(shè)計災難事件，能夠更真實的模擬災難現(xiàn)場，提高演練質(zhì)量，這一點值得中國和英國借鑒學習。

2.2 人類行為因素對災害管理的影響 人類行為因素主要通過發(fā)揮人的主觀能動性，制定相關(guān)法律法規(guī)和政策、制度以完善災害管理。這些干預措施從不同角度對實施災害管理提供了支持，但也存在弊端。中國頒布的《國家自然災害應急預案》重新建立了災害管理體系，落實了詳細的操作指南，這一點優(yōu)于英國；但其統(tǒng)一領(lǐng)導、分級響應和職能劃分制的災害管理運營機制，不利于災害管理各個機構(gòu)的協(xié)調(diào)與聯(lián)系[24]，而以色列的災害應急管理系統(tǒng)則由最高衛(wèi)生局統(tǒng)籌規(guī)劃，利于災時協(xié)調(diào)合作。英國的災害管理強調(diào)促進中央和地方政府、基層機構(gòu)、緊急應急人員組織、私營和志愿部門以及歐盟和北約組織的合作，并定期組織救援演練和測試，這一點與以色列類似，且都重視社會彈性復原力的建設(shè)。以色列將信息技術(shù)運用于防災系統(tǒng)，響應了新時期災害管理的發(fā)展要求[25]，并在全球部署災難現(xiàn)場以提供醫(yī)療救治，值得中國和英國借鑒學習。此外，以色列將道德倫理和心理康復納入災害管理體系，強調(diào)了災害救援中醫(yī)療優(yōu)先權(quán)和心理健康的重要性。而中國和英國的災害管理體系中也已融入人道主義和心理康復體制建設(shè)。

2.3 環(huán)境中不確定因素對災害管理的影響 環(huán)境中的不確定因素具備易變性，這要求災害管理必須具備足夠的彈性應變能力。我國面臨的人員、制度、基礎(chǔ)設(shè)施和資源分配不均衡等不確定因素雖然影響了災害管理質(zhì)量，但也促進了災害管理體系的完善。我國的應急管理體系與災害政治間的關(guān)系使得決策管理層能夠在災時作出有效決策[16]，這種集權(quán)管理模式有利于災時部署任務，并促進應急管理系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展，而英國和以色列的災害管理由國家級災害管理組織實施部署，這可能會產(chǎn)生由于不同組織和機構(gòu)間的意見不統(tǒng)一而導致救援沖突?，F(xiàn)階段，我國的災害管理以防災減災為主，在防災機制、保障機制、災后救濟以及恢復重建機制方面均顯示充分的彈性復原力，與英國和以色列相似。英國的災害管理更關(guān)注于風險評估及預防，強調(diào)利用新資源制定災害應急計劃、組織緊急狀態(tài)訓練并完善災害準備資料[18]。其災害準備包括關(guān)鍵人員和組織的風險評估、業(yè)務管理連續(xù)性和應急計劃，這一點與以色列類似，兩國都通過政策支持承認災害演練的重要性。以色列的災害感知模式的分析表明公共衛(wèi)生的決策者也應提高抗災力[20]，提出有必要研究個人備災行為的動機背后隱藏的心理機制，這有助于管理者制定適當?shù)娘L險溝通和公眾參與策略。此外，以色列創(chuàng)建了創(chuàng)傷系統(tǒng)以全面實施災害應急響應，創(chuàng)傷系統(tǒng)針對包括公共志愿者在內(nèi)的所有救援人員實施教育和培訓，同時促進政府制定防災能力干預措施，對于國際災害管理具有指導意義。

3 啟示

3.1 明確護理學科在災害管理中的職能范疇 隨著護理學的迅速發(fā)展，國際社會對護理人員提出了新的呼吁和要求，尤其在公共衛(wèi)生事件的預防和應對中，護理人員的職能范疇逐步拓寬至災前預防、災時救援、災后康復、健康教育、心理疏導等。

3.2 定位護理人員在應對公共衛(wèi)生事件中的重要角色 2019年[26]，《柳葉刀》發(fā)表文章：“2020年，釋放護理的巨大潛力”呼吁各國政府及全球衛(wèi)生系統(tǒng)應充分意識到護理人員的價值和潛力，為護士提供更廣泛、更多層面的資源和支持。2019年[27]，新冠肺炎爆發(fā)以來，我國先后共4.26萬余名醫(yī)護人員前往湖北實施支援救治，其中護士2.86萬名，占比接近70%。在應對公共衛(wèi)生事件中，護理人員能夠充分基于自身專業(yè)理論知識、技能實施消毒隔離、隔離救治與護理，并能通過有效的心理護理策略幫助患者樹立康復信心、提高災后彈性復原力，同時將健康教育貫穿于災害救援的全過程，一方面促進護患關(guān)系正向發(fā)展，另一方面不斷提高患者的知識水平。

3.3 關(guān)注災前預防，對公眾開展相關(guān)知識的健康教育活動 目前，護理人員應重點關(guān)注災前預防，堅持繼續(xù)教育的學習，不斷扎實自身理論基礎(chǔ)，掌握學科發(fā)展前沿與動態(tài)，并采用多媒體、宣傳冊、公益講堂、信息化平臺等渠道提升公眾對于公共衛(wèi)生知識的認識水平。