屬地管理與基層避責(zé)：一種理論解釋
——基于理性選擇制度主義的分析

田先紅

近年來(lái)，屬地管理誘發(fā)的基層治理亂象成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)議題。人們注意到，基層干部避責(zé)與屬地管理制度密切相關(guān)。一方面，屬地管理的強(qiáng)化導(dǎo)致基層權(quán)責(zé)失衡，基層干部缺乏完成上級(jí)治理任務(wù)的權(quán)力和資源。他們不得不采用形式主義、變通應(yīng)付等消極避責(zé)行為策略。另一方面，各級(jí)地方政府則利用屬地管理向下“甩鍋”，將責(zé)任層層下壓。那么，屬地管理原本作為中國(guó)行政管理體制中至關(guān)重要的制度安排為何在當(dāng)下會(huì)發(fā)生變異？屬地管理誘發(fā)基層干部避責(zé)的內(nèi)在邏輯機(jī)制是什么？這構(gòu)成了本文研究問(wèn)題的起點(diǎn)。

一、避責(zé)行為研究：回顧與再出發(fā)

在國(guó)外，自20 世紀(jì)80 年代以來(lái)，避責(zé)行為研究日益興盛，產(chǎn)生了較為豐富的研究成果。在避責(zé)行為形成的原因和機(jī)制方面，國(guó)外學(xué)者主要從政治風(fēng)險(xiǎn)、消極偏見(jiàn)、政黨競(jìng)爭(zhēng)、公共政策變遷和官員自利動(dòng)機(jī)等角度提供解釋[1-2]。由于中國(guó)的政治、行政體制迥異于西方，因此，國(guó)外有關(guān)官員避責(zé)行為研究的理論框架不宜直接套用于中國(guó)官員避責(zé)行為研究。不過(guò)，國(guó)外的一些理論框架對(duì)國(guó)內(nèi)避責(zé)研究仍然具有重要啟發(fā)意義。比如，一些國(guó)家在推動(dòng)公共部門(mén)、福利制度改革時(shí)，為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，將責(zé)任轉(zhuǎn)移給下級(jí)或者推向社會(huì)[3-4]。此類(lèi)現(xiàn)象表明，政府行政管理改革往往伴隨著權(quán)責(zé)再分配的過(guò)程，并內(nèi)含著政府官員避責(zé)的行為動(dòng)機(jī)。

在國(guó)內(nèi)，較多學(xué)者借鑒了國(guó)外的理論框架來(lái)解釋避責(zé)行為的形成機(jī)制，比如風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散、消極偏見(jiàn)、官員動(dòng)機(jī)、公共輿論等。也有不少學(xué)者基于中國(guó)獨(dú)特的政治、行政管理體制提出了一些本土化的解釋框架。這些解釋涉及基層權(quán)責(zé)的失衡[5]、行政體制的缺陷[6]、激勵(lì)機(jī)制的困境[7-8]等方面。其中，有關(guān)權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致基層避責(zé)的研究文獻(xiàn)與本文關(guān)系尤為密切。倪星、王銳從觸發(fā)機(jī)制、配置過(guò)程、責(zé)任邊界和動(dòng)態(tài)演變等四個(gè)方面分析了基層權(quán)責(zé)分立狀態(tài)的形成機(jī)制，指出基層官員面臨著“有限權(quán)力和無(wú)限責(zé)任”的窘境?！盎鶎诱畽?quán)責(zé)分立的現(xiàn)實(shí)結(jié)構(gòu)安排不僅無(wú)法有效抵御和化解外部系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，還成為內(nèi)部非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源，導(dǎo)致基層行政人員在面對(duì)不確定性、不平等性和擴(kuò)散性風(fēng)險(xiǎn)陡增時(shí)，采取組合策略規(guī)避直接責(zé)任和潛在責(zé)任?！盵5]鄧大才以中國(guó)地方政府改革創(chuàng)新中的避責(zé)過(guò)程為研究對(duì)象，認(rèn)為在集權(quán)體制下，地方政府上位決策者的權(quán)力過(guò)大和下位決策者的責(zé)任過(guò)重，帶來(lái)權(quán)力—責(zé)任錯(cuò)位配置的結(jié)果，進(jìn)而誘發(fā)地方官員的反向避責(zé)行為[9]。另有學(xué)者分析了政府放權(quán)改革與避責(zé)行為之間的關(guān)聯(lián)。陶鵬、童星以食品安全生產(chǎn)許可審批改革為例，指出在分權(quán)改革中上級(jí)政府部門(mén)為了避責(zé)，將一些高風(fēng)險(xiǎn)的事務(wù)下放至基層，造成基層承擔(dān)責(zé)任過(guò)重[10]。張力偉則分析了環(huán)境治理中的簡(jiǎn)政放權(quán)效應(yīng)，認(rèn)為上級(jí)將責(zé)任下移，使得基層的權(quán)、能、責(zé)失衡，進(jìn)而誘發(fā)自上而下的“分鍋”避責(zé)。權(quán)責(zé)失衡是“分鍋”避責(zé)行為產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因[11]。

綜觀已有關(guān)于中國(guó)基層官員避責(zé)問(wèn)題的研究，學(xué)者們注意到了基層政府權(quán)責(zé)失衡而導(dǎo)致其避責(zé)行為。然而，這些研究大多傾向于將基層權(quán)責(zé)失衡作為一個(gè)既定的條件，而未能進(jìn)一步探究基層權(quán)責(zé)失衡的深層根源。雖有個(gè)別學(xué)者分析了基層權(quán)責(zé)失衡的原因，但是主要局限于宏觀的討論，而對(duì)于權(quán)責(zé)失衡的深層機(jī)制鮮有涉獵。那么，基層權(quán)責(zé)失衡的形成機(jī)制是什么？為何在同樣的行政體制下，之前基層權(quán)責(zé)失衡問(wèn)題并沒(méi)有那么嚴(yán)重，而在近年來(lái)卻成為一個(gè)突出的問(wèn)題？我們不僅要從上級(jí)往下轉(zhuǎn)移責(zé)任這一視角來(lái)分析基層權(quán)責(zé)失衡形成的原因，而且應(yīng)該深入挖掘基層權(quán)責(zé)失衡的形成機(jī)制。實(shí)際上，基層權(quán)責(zé)失衡與屬地管理制度有著密切關(guān)聯(lián)。近年來(lái)，伴隨條塊權(quán)力關(guān)系的調(diào)整、條線部門(mén)權(quán)力的強(qiáng)化，屬地管理制度的權(quán)責(zé)平衡機(jī)制被打破，使得基層政府面臨責(zé)權(quán)利不匹配局面，進(jìn)而誘發(fā)避責(zé)行為。

基于此，本文運(yùn)用新制度主義政治學(xué)中的理性選擇制度主義理論工具，分析屬地管理權(quán)責(zé)關(guān)系的演變機(jī)制及其誘發(fā)的基層干部避責(zé)行為，形成“制度—行為”的理論解釋。理性選擇制度主義興起于20 世紀(jì)80 年代。1989 年，肯尼斯·謝普斯勒(Kenneth Shepsle) 為理性選擇理論中的新制度主義發(fā)表宣言書(shū)，標(biāo)志著理性選擇制度主義正式獲得身份認(rèn)同并凝聚為學(xué)術(shù)流派[12]。理性選擇制度主義從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治科學(xué)等學(xué)科中汲取了養(yǎng)分，借鑒了行為主義、理性選擇理論等方面的理論資源?！霸诮忉屩贫鹊钠鹪础⑿Ч约胺€(wěn)定和變化時(shí)將焦點(diǎn)放在謀求效用最大化的理性經(jīng)濟(jì)人之上，是理性選擇制度主義最重要的特征。”[13]理性選擇制度主義以行動(dòng)者為中心，考察行為與制度的互動(dòng)關(guān)系。它要面對(duì)的兩個(gè)基本問(wèn)題是：制度如何影響行為和人們?yōu)楹畏闹贫萚14]。理性選擇制度主義把制度作為引導(dǎo)和限制個(gè)人行為的機(jī)制。“在此分析途徑中，制度很大程度上被界定為對(duì)行動(dòng)者進(jìn)行的一種積極（引導(dǎo)）和消極（規(guī)范）的激勵(lì)，同時(shí)個(gè)體效用最大化又為該模型中的個(gè)人提供了動(dòng)力?！盵15]理性制度主義的研究重點(diǎn)是，行動(dòng)者如何在制度環(huán)境構(gòu)建的激勵(lì)機(jī)制的作用下，選擇實(shí)現(xiàn)利益最大化的具體策略，并以理性人假設(shè)作為邏輯起點(diǎn)，影響了研究者對(duì)行為與制度如何相互作用的一般觀點(diǎn)[14]。

理性選擇制度主義的上述前提預(yù)設(shè)、研究取向、研究重點(diǎn)，對(duì)于本文研究屬地管理制度與基層避責(zé)行為具有重要啟發(fā)意義。筆者主要對(duì)信訪治理中屬地管理制度演變邏輯展開(kāi)分析，兼及其他相關(guān)行政領(lǐng)域的屬地管理現(xiàn)象。在分析信訪屬地管理制度時(shí)，我們可以將其中的行動(dòng)主體分為三大類(lèi)，即上級(jí)、下級(jí)和訪民。其中，上級(jí)包括省、市級(jí)地方政府和中央政府及其部門(mén)機(jī)構(gòu)，下級(jí)主要指縣鄉(xiāng)基層政府。在此基礎(chǔ)上，本文提出了有關(guān)屬地管理與基層避責(zé)的幾個(gè)主要問(wèn)題：屬地管理有哪些內(nèi)在的權(quán)責(zé)分配機(jī)制？為何屬地管理強(qiáng)化會(huì)帶來(lái)權(quán)責(zé)失衡？屬地政府權(quán)責(zé)失衡如何導(dǎo)致了其避責(zé)行為？本文將在厘清屬地管理制度權(quán)責(zé)分配結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分析屬地管理制度強(qiáng)化和變異所帶來(lái)的基層權(quán)責(zé)失衡狀況，進(jìn)而探討其與基層干部避責(zé)行為形成之間的關(guān)聯(lián)，建構(gòu)了“屬地管理權(quán)責(zé)分配機(jī)制—制度環(huán)境變化—屬地管理制度異化—屬地政府權(quán)責(zé)失衡—誘發(fā)屬地政府避責(zé)行為”的解釋鏈條。

二、屬地管理制度的形成及演變

本節(jié)主要從上級(jí)（中央）的偏好、上級(jí)應(yīng)對(duì)信訪形勢(shì)的行為這兩方面來(lái)分析屬地管理制度的形成及演變邏輯。屬地管理是“在以空間為最主要標(biāo)準(zhǔn)而劃分的管理范圍內(nèi)，由管理者統(tǒng)攬和負(fù)責(zé)的管理制度”[16]。從已有研究來(lái)看，屬地管理包括兩層含義：一是從條塊關(guān)系來(lái)界定，指行政管理權(quán)限由作為“塊塊”的各層級(jí)政府享有，它與垂直管理相對(duì)；二是指圍繞某一特定治理事務(wù)而發(fā)生的權(quán)責(zé)分配方式，比如在信訪治理領(lǐng)域，一旦發(fā)生信訪案件，那么根據(jù)屬地管理原則，案件當(dāng)事人戶籍所在地政府必須承擔(dān)穩(wěn)控責(zé)任。前者主要在經(jīng)濟(jì)學(xué)界關(guān)于垂直管理和屬地管理各自?xún)?yōu)劣的討論中較多涉及，而后者則在行政管理、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)有關(guān)信訪治理和政策執(zhí)行等研究中得到討論。無(wú)論取何種含義，屬地管理都離不開(kāi)特定管轄地域范圍內(nèi)的權(quán)責(zé)制度安排這一基本要素。

屬地管理作為當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理中的一項(xiàng)重要制度安排，已被廣泛運(yùn)用于安全生產(chǎn)、綜合治理和信訪維穩(wěn)等各個(gè)領(lǐng)域。當(dāng)前不少學(xué)者都認(rèn)為屬地管理是伴隨2005 年國(guó)務(wù)院《信訪條例》而產(chǎn)生的，這是一個(gè)誤解。實(shí)際上，屬地管理制度的產(chǎn)生由來(lái)已久。在中國(guó)古代，統(tǒng)治者就采用屬地管理方式來(lái)安排各項(xiàng)管理事務(wù)?！耙詫俚貫榉秶摹姓l(fā)包’，使傳統(tǒng)中國(guó)能夠以極少成本治理極其廣闊的疆域，即將絕大部分公共事務(wù)的管理權(quán)限交給地方責(zé)任官員，只有原則性問(wèn)題的處置才需要由高層決定?！盵17]新中國(guó)成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制曾經(jīng)一度強(qiáng)化了條條部門(mén)的垂直管理權(quán)力，但屬地管理原則始終得以秉持[18]55-77。改革開(kāi)放后，隨著央地關(guān)系的不斷調(diào)整，屬地管理制度得以重新煥發(fā)活力。早在20 世紀(jì)80 年代，屬地管理曾被運(yùn)用于計(jì)劃生育工作之中，只是當(dāng)時(shí)的屬地管理制度尚處于初級(jí)階段，未能發(fā)展出嚴(yán)密精細(xì)的制度安排。伴隨時(shí)間的推移，屬地管理原則逐漸擴(kuò)散到安全生產(chǎn)、環(huán)境督查、信訪維穩(wěn)、社會(huì)治安綜合治理等領(lǐng)域。中國(guó)國(guó)家治理的各個(gè)領(lǐng)域都普遍采用了屬地管理原則。其中，信訪治理尤為典型。2005 年國(guó)家《信訪條例》第4條明確規(guī)定：“堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則?！?/p>

在信訪治理領(lǐng)域，屬地管理制度的引入是國(guó)家為了更好地應(yīng)對(duì)信訪困局而出臺(tái)的一項(xiàng)舉措?；仡櫸覈?guó)信訪制度演變歷程可知，國(guó)家對(duì)信訪責(zé)任的分配經(jīng)歷了從側(cè)重于中央國(guó)家機(jī)關(guān)到側(cè)重于壓實(shí)地方政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變過(guò)程。新中國(guó)成立初期，國(guó)家主要強(qiáng)調(diào)中央黨政機(jī)關(guān)部門(mén)要肩負(fù)起信訪工作責(zé)任，妥善對(duì)待群眾來(lái)信來(lái)訪?！皻w口辦理”“多辦少轉(zhuǎn)”成為早期信訪工作的指導(dǎo)原則。1957 年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》強(qiáng)調(diào)：“對(duì)于群眾提出的大量的各種各樣的問(wèn)題，則必須分別‘歸口交辦’，依靠各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)和工作單位，結(jié)合各自的業(yè)務(wù)和工作進(jìn)行處理?！?963 年10 月，《國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作條例（草稿）》規(guī)定：“對(duì)于人民來(lái)信來(lái)訪反映的問(wèn)題的處理，應(yīng)當(dāng)分級(jí)負(fù)責(zé)，依靠各業(yè)務(wù)單位?！睆漠?dāng)時(shí)國(guó)家有關(guān)信訪工作的一系列政策文件來(lái)看，信訪工作責(zé)任分配呈現(xiàn)兩個(gè)比較鮮明的特征：其一，在央地關(guān)系上，國(guó)家比較強(qiáng)調(diào)中央國(guó)家機(jī)關(guān)在處理信訪問(wèn)題時(shí)的責(zé)任；其二，在條塊關(guān)系上，國(guó)家比較注重條條的信訪工作責(zé)任，即強(qiáng)調(diào)各條線、業(yè)務(wù)部門(mén)要重視信訪工作。雖然此時(shí)期國(guó)家也強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)縣級(jí)基層信訪工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，但總體而言基層信訪制度和機(jī)構(gòu)建設(shè)尚處于較低水平。這一時(shí)期國(guó)家強(qiáng)調(diào)中央機(jī)關(guān)的信訪工作責(zé)任，可能跟國(guó)家對(duì)信訪制度的功能定位有關(guān)。國(guó)家更多地將信訪制度作為政治溝通的一種渠道，希望通過(guò)信訪制度來(lái)傾聽(tīng)民意、反映民聲。相應(yīng)地，國(guó)家就要鼓勵(lì)群眾信訪，向群眾展示自己的新政權(quán)形象，兌現(xiàn)執(zhí)政者的承諾。在此時(shí)期，國(guó)家并不過(guò)于憂慮信訪秩序問(wèn)題。或者說(shuō)，信訪秩序問(wèn)題相對(duì)而言處于次要地位。

改革開(kāi)放初期，要求“撥亂反正”的人民群眾較多，形成一股信訪高峰。國(guó)家對(duì)信訪秩序高度擔(dān)憂和重視。1980 年，國(guó)務(wù)院專(zhuān)門(mén)頒發(fā)了《關(guān)于維護(hù)信訪工作秩序的幾項(xiàng)規(guī)定》。中央高度重視信訪秩序，便要求地方重視群眾上訪問(wèn)題，并減少群眾上訪量。從此時(shí)起，國(guó)家開(kāi)始越來(lái)越重視強(qiáng)調(diào)地方政府的信訪工作責(zé)任。比如，1982 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》中出現(xiàn)了“按地區(qū)、按系統(tǒng)分級(jí)分工，歸口辦理的工作責(zé)任制”這樣的表述。國(guó)家對(duì)“按地區(qū)”落實(shí)信訪工作責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，無(wú)疑體現(xiàn)出中央要求地方承擔(dān)越來(lái)越重的信訪工作責(zé)任的意圖。1995年出臺(tái)的國(guó)務(wù)院《信訪條例》在“堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)“及時(shí)、就地依法解決問(wèn)題與思想疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則”。這些原則構(gòu)成了后來(lái)國(guó)家正式推出“屬地管理”制度的重要淵源①關(guān)于我國(guó)信訪治理從歸口辦理向?qū)俚毓芾磙D(zhuǎn)變的詳細(xì)分析，參見(jiàn)田先紅：《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版。。

自20 世紀(jì)90 年代中期至21 世紀(jì)初，全國(guó)信訪總量連年攀升，形成一波又一波的信訪洪峰。國(guó)家的信訪工作壓力持續(xù)增大，尤其是北京面臨越來(lái)越大的信訪工作秩序壓力。地方政府推諉拖延、打擊報(bào)復(fù)信訪人等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這使得國(guó)家必須高度重視壓實(shí)地方政府的信訪工作責(zé)任。2005 年國(guó)務(wù)院公布的《信訪條例》明確提出了“屬地管理”原則，而之前1995 年《信訪條例》的“歸口辦理”則被去除。至此，信訪治理中的屬地管理原則得以正式確立。2016 年，中辦、國(guó)辦頒發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》再次強(qiáng)調(diào)了“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，并特別指出“地方各級(jí)黨委和政府在預(yù)防和處理本地區(qū)信訪問(wèn)題中負(fù)有主體責(zé)任”。這進(jìn)一步強(qiáng)化了信訪工作中的屬地管理制度。

縱觀我國(guó)信訪體制的變遷歷程可知，上級(jí)尤其是中央政府的偏好在屬地管理形成與演變中扮演著主導(dǎo)角色。在早期，國(guó)家（中央）的主要偏好和動(dòng)機(jī)是要密切新政權(quán)與人民群眾之間的聯(lián)系，需要鼓勵(lì)群眾信訪反映地方和基層的問(wèn)題。此時(shí)，國(guó)家將信訪工作的重心放在中央國(guó)家機(jī)關(guān)和條條部門(mén)上面。而隨著信訪秩序的日益嚴(yán)峻，如何穩(wěn)定信訪秩序在中央的偏好中占據(jù)越來(lái)越重要的地位。雖然政治溝通仍然是信訪制度的重要功能，中央也希望通過(guò)群眾信訪獲取有關(guān)地方和基層的信息，但是嚴(yán)峻的信訪形勢(shì)使得中央不得不將維護(hù)信訪秩序問(wèn)題擺在越來(lái)越重要的位置。國(guó)家（中央）將越來(lái)越重的信訪工作責(zé)任分配給了地方黨委、政府。這從一個(gè)側(cè)面反映出，在信訪治理領(lǐng)域，中央（上級(jí)）與地方（下級(jí)）的關(guān)系發(fā)生了重大變化。為了應(yīng)對(duì)信訪困局，國(guó)家必須重新調(diào)整中央與地方、條條與塊塊之間的信訪工作責(zé)任關(guān)系，強(qiáng)化屬地管理。概言之，信訪屬地管理制度的形成邏輯為“上級(jí)信訪秩序偏好的凸顯—加大地方和基層政府的信訪治理責(zé)任—強(qiáng)化信訪屬地管理”。雖然信訪治理只是我國(guó)眾多行政事務(wù)中的一部分，但屬地管理的原則、困境在信訪治理中表現(xiàn)得尤為明顯。信訪治理中屬地管理的變化，也在很大程度上反映出我國(guó)屬地管理制度的發(fā)展和變遷圖景。

三、屬地管理的權(quán)責(zé)配置

屬地管理實(shí)際上是一種上級(jí)和下級(jí)之間的權(quán)力、責(zé)任分配機(jī)制。已有研究者討論了屬地管理與行政發(fā)包制之間的異同，并在一定程度上概括出了屬地管理的權(quán)責(zé)分配狀況[19]。但實(shí)際上，屬地管理與行政發(fā)包制、行政包干制有著密切聯(lián)系。行政發(fā)包制或包干制都具有鮮明的屬地管理特征和人格化導(dǎo)向。具體而言，屬地管理的上下級(jí)權(quán)責(zé)分配結(jié)構(gòu)具有以下特征（見(jiàn)表1）：

（一）行政權(quán)分配。上級(jí)政府掌控著目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)等正式權(quán)力?；鶎诱畵碛袑俚胤秶鷥?nèi)的財(cái)政權(quán)、調(diào)控權(quán)和處置權(quán)等[19]。最重要的是，基層政府在完成上級(jí)的任務(wù)目標(biāo)之外，享有剩余控制權(quán)。換言之，基層政府擁有上下級(jí)任務(wù)書(shū)約定之外的自由裁量權(quán)。

（二）激勵(lì)分配權(quán)。在屬地管理中，上級(jí)對(duì)基層政府采取正向強(qiáng)激勵(lì)。只要基層政府完成了屬地內(nèi)的治理任務(wù)，通過(guò)了考核驗(yàn)收，就可以受到上級(jí)的嘉獎(jiǎng)或者免受責(zé)罰。

（三）控制方式。有研究者認(rèn)為，屬地管理同時(shí)強(qiáng)調(diào)過(guò)程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向[19]。但實(shí)際上，屬地管理跟行政發(fā)包制一樣，主要強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。這里的結(jié)果有兩重含義：一是解決問(wèn)題，二是穩(wěn)控上訪者。上級(jí)的主要目標(biāo)是要求下級(jí)完成治理任務(wù)。對(duì)于程序規(guī)則而言，上級(jí)則實(shí)行底線管理，最低限度是不違法、不出事。屬地管理的結(jié)果導(dǎo)向有利于上級(jí)節(jié)約監(jiān)督成本[18]69。上級(jí)只需要考核驗(yàn)收下級(jí)的任務(wù)完成情況，而對(duì)于下級(jí)的具體行政過(guò)程則可不予監(jiān)督。

屬地管理實(shí)行人格化問(wèn)責(zé)，即所謂“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”?！八且哉w性問(wèn)責(zé)代替各司其職，以承包人的無(wú)限責(zé)任代替代理人的有限責(zé)任，以結(jié)果考核代替過(guò)程和程序控制，以人格化問(wèn)責(zé)代替職業(yè)主義要求。”[20]在實(shí)踐中，如果下級(jí)未能完成上級(jí)交付的行政任務(wù)，那么下級(jí)黨委政府的一把手或分管負(fù)責(zé)人將面臨被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 屬地管理的權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)

（四）自主行政空間。在屬地管理制度下，下級(jí)在轄區(qū)內(nèi)擁有較大的自由裁量權(quán)。只要下級(jí)完成了各項(xiàng)治理任務(wù)，那么上級(jí)一般不干預(yù)下級(jí)具體行政過(guò)程。所謂“守土有責(zé)”，即意味著下級(jí)在自己轄區(qū)內(nèi)既要擔(dān)責(zé)，又享有較大自由裁量權(quán)?！耙詫俚毓芾頌樘卣鞯男姓l(fā)包制又賦予了地方政府自由裁量權(quán)和實(shí)際控制權(quán)，這些正式和非正式的權(quán)力導(dǎo)致了對(duì)中央政策的各種抵觸和變通?！盵20]下級(jí)和基層既要完成上級(jí)發(fā)包的治理任務(wù)，又有較大自主行政空間。屬地管理之所以能夠有效運(yùn)行，是因?yàn)槟繕?biāo)激勵(lì)與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的資源和空間具有互補(bǔ)性，即所謂權(quán)責(zé)匹配。

可見(jiàn)，屬地管理對(duì)上下級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)分配作出了安排。它賦予屬地政府相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任，形成了不同于垂直管理的權(quán)責(zé)分配結(jié)構(gòu)。上級(jí)將權(quán)力和責(zé)任同時(shí)打包給下級(jí)，塑造出多種權(quán)責(zé)混合的治理形態(tài)[17]。屬地管理的權(quán)責(zé)配置結(jié)構(gòu)使其具有獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。

首先，屬地管理有利于明確上下級(jí)責(zé)任邊界。“對(duì)于發(fā)生在管轄地域的邊界內(nèi)的事情，行政責(zé)任容易落實(shí)。什么地方出了問(wèn)題，最終可以直接追究主管行政長(zhǎng)官的責(zé)任，實(shí)施‘誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)’的原則，避免了責(zé)任不清和相互推諉的現(xiàn)象?！盵18]70明晰的責(zé)任邊界使得屬地管理制度安排具有較強(qiáng)的可操作性。根據(jù)屬地管理原則，信訪案件的事發(fā)地政府承擔(dān)主辦責(zé)任，當(dāng)事人的戶籍地（或居住地）必須承擔(dān)穩(wěn)控責(zé)任和協(xié)助解決信訪事項(xiàng)的責(zé)任。這樣，責(zé)任主體相對(duì)比較容易明確。上級(jí)能夠在信訪案件發(fā)生的第一時(shí)刻就確定責(zé)任主體，從而避免出現(xiàn)無(wú)人負(fù)責(zé)、無(wú)人牽頭處理的情況。

其次，屬地管理有利于掌握治理對(duì)象的信息。豐富、可靠的信息是實(shí)現(xiàn)有效治理的重要條件。在屬地管理模式下，“平民百姓的日常事務(wù)（如戶口登記、納稅、訴訟、災(zāi)荒救濟(jì)）只和所在地的地方政府或行政組織發(fā)生聯(lián)系，并由它直接管轄，與其他層級(jí)的政府的聯(lián)系也一定是以管轄政府為中介發(fā)生。這個(gè)特征的一個(gè)直接后果就是相關(guān)信息的屬地化，只有管轄的地方政府掌握當(dāng)?shù)匕傩盏南嚓P(guān)信息”[18]58。屬地政府可以通過(guò)多種渠道掌握當(dāng)事人的有關(guān)信息，了解當(dāng)事人的社會(huì)關(guān)系，從而采取更有針對(duì)性的穩(wěn)控措施，為當(dāng)事人量身定做一套解決方案。而且，信訪案件發(fā)生后，當(dāng)事人往往情緒激烈，難以理性平和地表達(dá)自己的訴求。尤其是當(dāng)發(fā)生的案件涉及人命、重大經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，其情緒更容易失控，進(jìn)而提出較高訴求。屬地政府可以動(dòng)用各種社會(huì)關(guān)系資源安撫當(dāng)事人，將信訪案件納入常規(guī)軌道來(lái)解決，從而避免為信訪當(dāng)事人的情緒所左右。在這個(gè)意義上，屬地管理是一種轉(zhuǎn)換機(jī)制，有利于重塑信訪治理的空間。

四、屬地管理的強(qiáng)化及權(quán)責(zé)關(guān)系失衡

有研究者注意到屬地管理與上下級(jí)權(quán)責(zé)失衡之間的關(guān)聯(lián)，但一般認(rèn)為屬地管理會(huì)自動(dòng)導(dǎo)致上下級(jí)權(quán)責(zé)失衡。事實(shí)上，屬地管理本身并不必然帶來(lái)權(quán)責(zé)失衡、造成基層治理中的種種亂象。從古自今，中國(guó)行政管理體制都實(shí)行“屬地化”分級(jí)管理模式[18]57。正常情況下，屬地管理內(nèi)含著一套權(quán)責(zé)平衡的制度安排。屬地政府既享有治權(quán)，又承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，屬地管理僅僅是一種治理原則，需要輔以“一票否決”的責(zé)任追究制度，屬地管理才能發(fā)揮作用。在有的領(lǐng)域，實(shí)行屬地管理之后效果顯著，基層政府的積極性得到提升，而在有的領(lǐng)域，屬地管理成效甚微。面對(duì)上級(jí)通過(guò)屬地管理體制逐級(jí)發(fā)包的任務(wù)目標(biāo)，基層政府對(duì)上級(jí)壓力的體驗(yàn)也存有差異。對(duì)于某些部門(mén)下達(dá)的任務(wù)，下級(jí)尤其是基層政府感覺(jué)壓力巨大，但對(duì)于其他一些部門(mén)任務(wù)，基層則未感受到明顯壓力。這啟發(fā)我們，屬地管理與權(quán)責(zé)失衡之間有著更為復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。因此，我們必須厘清屬地管理與權(quán)責(zé)失衡之間的轉(zhuǎn)化機(jī)制。筆者從兩個(gè)方向分析屬地管理與權(quán)責(zé)失衡之間的關(guān)聯(lián)：一是在縱向上，自上而下的科層權(quán)力控制日益強(qiáng)化，主要從過(guò)程管理的凸顯、條條部門(mén)的權(quán)力擴(kuò)張以及上級(jí)“屬人”責(zé)任分配原則的普遍運(yùn)用等三個(gè)方面分析其所帶來(lái)的權(quán)責(zé)分配效應(yīng)；二是在橫向上，主要從社會(huì)大流動(dòng)給屬地管理帶來(lái)的沖擊進(jìn)行探討，分析社會(huì)大流動(dòng)如何使得屬地管理制度運(yùn)作的空間環(huán)境發(fā)生變化，產(chǎn)生新的張力，進(jìn)而加劇基層權(quán)責(zé)失衡。

（一）縱向：自上而下科層權(quán)力控制的強(qiáng)化

具體而言，國(guó)家主要在加強(qiáng)過(guò)程管理、條條部門(mén)垂直管理以及“屬人”原則的普遍運(yùn)用等方面加強(qiáng)了自上而下的科層權(quán)力控制。

1.屬地管理遭遇過(guò)程管理

如前所述，在控制方式上，屬地管理強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向，即上級(jí)只考核驗(yàn)收下級(jí)完成屬地行政任務(wù)的情況，而不監(jiān)控下級(jí)具體行政過(guò)程和手段（底線是下級(jí)不犯大的行政過(guò)錯(cuò)）。而近年來(lái)，隨著依法行政、政府行為規(guī)范化建設(shè)的推進(jìn)，上級(jí)越來(lái)越強(qiáng)化對(duì)基層政府行政過(guò)程的監(jiān)督。一些新的監(jiān)管技術(shù)被越來(lái)越多地運(yùn)用，痕跡管理日益普遍?；鶎又卫沓尸F(xiàn)出日益明顯的過(guò)程管理色彩。

同時(shí)，國(guó)家還進(jìn)行了一系列制度改革和創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)基層政府權(quán)力的約束，強(qiáng)化對(duì)上訪群眾權(quán)利的保障。諸如《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》、勞動(dòng)教養(yǎng)制度等都先后被廢止。收容遣送、勞動(dòng)教養(yǎng)等制度曾經(jīng)長(zhǎng)期被地方政府用來(lái)應(yīng)對(duì)一些纏訪戶問(wèn)題。這些制度被廢止后，基層政府的權(quán)力受到制約，行政執(zhí)法方式更加規(guī)范，但也在客觀上導(dǎo)致基層政府越來(lái)越缺乏應(yīng)對(duì)纏訪戶尤其是不合理上訪者的制度依托。

因此，屬地管理遭遇過(guò)程管理，極大地壓縮了基層政府的自由裁量空間。正如周黎安指出“依靠規(guī)則程序、細(xì)節(jié)化管理和奉公執(zhí)法則是行政發(fā)包制的軟肋”[20]的那樣：基層政府必須完成上級(jí)交付的行政任務(wù)，但其自主行政空間卻受到限制。上級(jí)既要對(duì)基層政府進(jìn)行結(jié)果考核，又要對(duì)其進(jìn)行過(guò)程管理。這相當(dāng)于打破了之前屬地管理權(quán)責(zé)分配平衡的結(jié)構(gòu)，帶來(lái)基層政府的權(quán)責(zé)失衡?；鶎诱畽?quán)責(zé)失衡，使其難以快速有效地解決信訪問(wèn)題，可能造成矛盾的轉(zhuǎn)移與擴(kuò)大化。

2.條條的強(qiáng)化與屬地的弱勢(shì)

近年來(lái)我國(guó)行政體制變革的總體趨勢(shì)是強(qiáng)化條條部門(mén)的權(quán)力，而弱化屬地政府的權(quán)力。雖然某些條條部門(mén)曾在實(shí)行屬地管理和垂直管理之間出現(xiàn)反復(fù)，但強(qiáng)化垂直管理的總體趨勢(shì)并未改變。條條與塊塊權(quán)力關(guān)系得以調(diào)整。在國(guó)家資源下鄉(xiāng)的背景下，大量的財(cái)政資源經(jīng)由條條部門(mén)抵達(dá)基層。由于條條部門(mén)掌握的權(quán)力、資源大增，越來(lái)越多的部門(mén)業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為黨委政府的中心工作，成為給下級(jí)安排的政治任務(wù)。[21]基層政府承擔(dān)的行政任務(wù)較之前大幅度增加，這進(jìn)一步加劇了基層政府權(quán)責(zé)失衡的狀況。

上級(jí)部門(mén)一味地向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁行政責(zé)任，但并不賦予下級(jí)相應(yīng)的財(cái)政、人事等方面權(quán)力，導(dǎo)致下級(jí)“事權(quán)”與“事務(wù)”之間的失衡。下級(jí)缺乏足夠的自由裁量權(quán)來(lái)完成上級(jí)部門(mén)交付的行政任務(wù)。尤其是那些可能“扣分”的指標(biāo)任務(wù)，更容易帶來(lái)基層政府的權(quán)責(zé)失衡。對(duì)于“扣分”的指標(biāo)，基層政府完成后不能得到加分獎(jiǎng)勵(lì)，但出問(wèn)題要?jiǎng)t要被扣分、問(wèn)責(zé)。上級(jí)在安排這些行政任務(wù)時(shí)只給基層政府分派了指標(biāo)，而完成這些指標(biāo)任務(wù)的權(quán)力、資源則由上級(jí)部門(mén)掌控著。因此，基層政府根本無(wú)權(quán)完成這些任務(wù)，導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡。此類(lèi)“扣分項(xiàng)”任務(wù)的增多，將加劇基層政府權(quán)責(zé)失衡的態(tài)勢(shì)。

同時(shí)，上級(jí)對(duì)于屬地政府施以“一票否決”等嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)措施，使屬地政府的責(zé)任被硬化。尤其在涉及信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等“硬指標(biāo)”任務(wù)上，屬地政府承擔(dān)了巨大責(zé)任。“硬指標(biāo)”任務(wù)屬于上級(jí)安排的重點(diǎn)工作任務(wù)。這些任務(wù)具有很強(qiáng)的政治性，關(guān)涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，也關(guān)系到屬地政府領(lǐng)導(dǎo)的政治前途。在上級(jí)的嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)壓力下，屬地政府面臨著剛性的責(zé)任約束。

此外，某些客觀條件導(dǎo)致基層政府無(wú)法完成上級(jí)交付的行政任務(wù)?；鶎颖旧砣狈ν瓿芍卫砣蝿?wù)的能力空間。這方面的典型問(wèn)題包括歷史遺留信訪難案、“無(wú)頭案”等。對(duì)于這些信訪案件，基層政府無(wú)法找到責(zé)任主體，也無(wú)從解決，但上級(jí)政府又對(duì)基層政府施以信訪維穩(wěn)的嚴(yán)厲考核，強(qiáng)化了基層政府的權(quán)責(zé)失衡狀況?；鶎诱袚?dān)著較大的政治風(fēng)險(xiǎn)。

3.屬地管理的變異：從屬地到“屬人”的轉(zhuǎn)變

在信訪治理中，屬地管理還發(fā)生了從屬地到“屬人”原則的轉(zhuǎn)變，即上級(jí)在安排信訪治理任務(wù)時(shí)往往以信訪人的戶籍地為準(zhǔn)[22]。屬地管理中的“屬地”，包括事發(fā)地、住所地和戶籍地三重內(nèi)涵。這三種“屬地”可能重合，也可能分離。一般而言，信訪屬地管理應(yīng)該以“事發(fā)地”為準(zhǔn)，但實(shí)踐中，上級(jí)為了簡(jiǎn)化流程，強(qiáng)化追責(zé)，往往根據(jù)信訪人的戶籍地給地方下達(dá)信訪治理任務(wù)。當(dāng)信訪案件事發(fā)地與戶籍地不一致時(shí)，便可能出現(xiàn)戶籍地所在基層政府無(wú)權(quán)處理案件的情況。但同時(shí)戶籍地基層政府又承擔(dān)著穩(wěn)控信訪人的責(zé)任，陷入激勵(lì)不兼容困境，從而出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡。

一般地，信訪案件事發(fā)地政府或單位（屬事政府或單位）擁有處理案件的權(quán)限，而屬地政府缺乏處理信訪案件的權(quán)力資源。因此，信訪案件發(fā)生地政府（屬事政府）應(yīng)該切實(shí)承擔(dān)起解決信訪問(wèn)題的責(zé)任。但是，信訪考核的責(zé)任卻落在屬地政府頭上，即屬地政府必須承擔(dān)信訪當(dāng)事人的穩(wěn)控責(zé)任；同時(shí)，屬地政府缺乏解決信訪案件的權(quán)力資源，又必須承擔(dān)信訪當(dāng)事人的穩(wěn)控責(zé)任。如此造成屬事政府和屬地政府的責(zé)權(quán)利不匹配：一方面，屬事政府的責(zé)權(quán)利不匹配。屬事政府擁有解決信訪案件的權(quán)力資源，但不必承擔(dān)對(duì)信訪當(dāng)事人進(jìn)行穩(wěn)控的主要責(zé)任。另一方面，屬地政府并不擁有解決信訪案件的權(quán)力資源，但必須承擔(dān)信訪當(dāng)事人的穩(wěn)控主體責(zé)任。對(duì)于地方政府而言，穩(wěn)控、不出事才是其主要利益所在。尤其是在當(dāng)前信訪考核責(zé)任比較嚴(yán)厲的情況下，地方政府更要加強(qiáng)對(duì)信訪當(dāng)事人的穩(wěn)控。

2016 年，中辦、國(guó)辦頒發(fā)《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)化了信訪工作責(zé)任追究制度，“考核結(jié)果作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評(píng)的重要參考”，因信訪工作不力被上級(jí)通報(bào)批評(píng)的，“取消該地區(qū)、部門(mén)和單位本年度評(píng)選綜合性榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的資格”。這些制度安排都使得地方政府將越來(lái)越多的精力放在如何穩(wěn)控信訪當(dāng)事人上面。在屬地管理責(zé)任制下，上級(jí)往往追究屬地政府的穩(wěn)控責(zé)任，而屬事政府則不承擔(dān)信訪案件的穩(wěn)控責(zé)任。這樣，屬事政府就缺乏解決信訪問(wèn)題的動(dòng)力。屬事政府傾向于采取避責(zé)策略。尤其是當(dāng)信訪案件稍為復(fù)雜或者涉及賠償金額較大時(shí)，屬事政府往往會(huì)選擇避責(zé)策略。而且，屬地政府與屬事政府責(zé)任劃分上的模糊還容易導(dǎo)致雙方扯皮推諉。屬地政府可能指責(zé)屬事政府在解決信訪問(wèn)題上未能盡職盡責(zé)、故意拖延，而屬事政府可能抱怨屬地政府沒(méi)有盡到穩(wěn)控責(zé)任，甚至指責(zé)屬地政府跟信訪當(dāng)事人合謀。如此，屬地政府和屬事政府可能難以在信訪案件處理上達(dá)成默契和合作。

（二）橫向：社會(huì)大流動(dòng)加劇屬地管理內(nèi)在張力

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處于劇烈轉(zhuǎn)型期，社會(huì)流動(dòng)頻繁?！敖?jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和一體化也沖擊著屬地管理的體制，人口和貨物的跨地域自由流動(dòng)讓屬地邊界變得日益模糊?！盵20]社會(huì)大流動(dòng)的表現(xiàn)有二：一是地域（物理）空間流動(dòng)，二是社會(huì)空間流動(dòng)。社會(huì)空間流動(dòng)的主要表現(xiàn)是人們?cè)絹?lái)越多地掙脫單位的束縛，從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。“單位是高度屬地化的管理組織，單位成員的工作、生活完全依賴(lài)于其所隸屬的組織?！盵18]76成為“社會(huì)人”之后，個(gè)人對(duì)單位的束縛和依賴(lài)程度大幅度下降，甚至不再依附于單位。上述兩種社會(huì)流動(dòng)都給信訪治理的屬地管理原則帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)（見(jiàn)表2）。

表2 社會(huì)流動(dòng)與屬地管理之間關(guān)系

在靜態(tài)的社會(huì)中，信訪案件的人、事、地往往是統(tǒng)一的。地方政府在處理信訪問(wèn)題時(shí)的權(quán)責(zé)利更容易形成匹配狀態(tài)。信訪的屬地管理面臨的挑戰(zhàn)要少許多。而在流動(dòng)的社會(huì)中，屬地管理則越來(lái)越顯示出其局限性。從地域空間來(lái)看，社會(huì)流動(dòng)的基本意涵是人口的戶籍地、居住地和工作地的分離。屬地管理原則要求信訪案件的發(fā)生地和當(dāng)事人的戶籍地、居住地存在一致性。在此情況下，地方政府既是屬地責(zé)任單位，又是屬事責(zé)任單位，既要負(fù)責(zé)處理信訪案件，又要擔(dān)負(fù)穩(wěn)控責(zé)任。此時(shí)，從信訪案件處理主體責(zé)任與穩(wěn)控主體責(zé)任的一致關(guān)系來(lái)看，屬地政府的責(zé)權(quán)利是匹配的（權(quán)且拋開(kāi)地方政府是否具備處理信訪案件的權(quán)力不論）。上級(jí)具有對(duì)地方政府問(wèn)責(zé)的合理依據(jù)。然而，在社會(huì)流動(dòng)發(fā)生后，信訪當(dāng)事人戶籍地、居住地與案件發(fā)生地的分離，使得地方政府的穩(wěn)控責(zé)任主體與案件處理責(zé)任主體也發(fā)生分離。換言之，穩(wěn)控責(zé)任主體已經(jīng)不再是信訪案件處理的責(zé)任主體，由此導(dǎo)致地方政府的責(zé)權(quán)利不匹配。屬地管理便與社會(huì)大流動(dòng)的背景產(chǎn)生張力。

尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)流動(dòng)加快，“三跨三分離”信訪案件頻頻發(fā)生。所謂“三跨三分離”信訪案件，是指跨行業(yè)、跨地域、跨部門(mén)和人事分離、人戶分離、人事戶分離的信訪案件。“三跨三分離”信訪案件的頻繁發(fā)生是我國(guó)社會(huì)大流動(dòng)的生動(dòng)反映。這類(lèi)信訪案件給屬地管理制度帶來(lái)了巨大沖擊。它們對(duì)屬地管理制度中信訪案件處理責(zé)任主體和穩(wěn)控責(zé)任主體相一致的要求構(gòu)成了直接挑戰(zhàn)。“三跨三分離”信訪案件越多，意味著信訪案件處理責(zé)任主體與穩(wěn)控責(zé)任主體相分離的信訪事項(xiàng)就越多，從而給地方政府帶來(lái)的治理壓力越大。

而且，“三跨三分離”信訪案件的處理涉及不同地方、不同層次的政府及其部門(mén)，需要協(xié)調(diào)調(diào)動(dòng)各方力量共同參與才能解決。這又對(duì)黨政部門(mén)協(xié)同治理行動(dòng)提出了更高的要求。而中國(guó)政府體制恰恰具有鮮明的“條塊分割”特征，條條與塊塊之間的整合一直是一個(gè)難題。條塊關(guān)系難以理順，也使得“三跨三分離”信訪案件的處理雪上加霜。因此，“三跨三分離”信訪案件成為我國(guó)信訪治理中的突出難題。國(guó)家也屢屢強(qiáng)調(diào)要高度重視“三跨三分離”信訪案件的處理工作，并規(guī)定此類(lèi)案件的事發(fā)地承擔(dān)主辦責(zé)任，戶籍地和常住地承擔(dān)協(xié)辦責(zé)任①參見(jiàn)《國(guó)家信訪局協(xié)調(diào)“三跨三分離”信訪事項(xiàng)工作規(guī)范》(國(guó)信辦發(fā)〔2013〕29 號(hào))。，但由于這類(lèi)案件本身的復(fù)雜性及條塊關(guān)系協(xié)同的高難度，其處理仍然面臨較大壓力。且因?yàn)槭掳l(fā)地的甄別成本較高、監(jiān)督難度大等原因，其執(zhí)行便利程度遠(yuǎn)不如以戶籍地原則來(lái)認(rèn)定責(zé)任主體，因此全國(guó)各地還是普遍以戶籍地即“屬人”原則來(lái)認(rèn)定信訪案件處理責(zé)任主體[23]。但人、事分離的客觀狀況卻使得基層政府除了穩(wěn)控當(dāng)事人并無(wú)處理信訪事項(xiàng)的權(quán)力資源。

因此，社會(huì)大流動(dòng)也在客觀上加劇了基層政府的權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)。社會(huì)大流動(dòng)生產(chǎn)出越來(lái)越多“人”“事”“戶”相分離的信訪案件，使信訪問(wèn)題具有越來(lái)越強(qiáng)的流動(dòng)型特征。流動(dòng)型信訪問(wèn)題的解決前提是“屬地”和“屬事”的統(tǒng)一。信訪人必須找到屬地和屬事政府的共同的上級(jí)，才有可能解決其反映的問(wèn)題。這樣，流動(dòng)型的信訪容易導(dǎo)致越級(jí)上訪，甚至進(jìn)京上訪。原本較小的信訪事項(xiàng)，也可能因?yàn)閷俚貑挝慌c屬事單位的責(zé)權(quán)利不匹配而越拖越大。

概言之，縱向上自上而下科層權(quán)力控制的強(qiáng)化加劇了屬地管理制度的內(nèi)在張力。隨著屬地管理的強(qiáng)化，上級(jí)將越來(lái)越多的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到基層，原本權(quán)責(zé)平衡的基層政府日益走向權(quán)責(zé)失衡。而橫向上的社會(huì)大流動(dòng)又進(jìn)一步加劇了基層政府的權(quán)責(zé)失衡狀態(tài)。與正常狀態(tài)相比，強(qiáng)化后的屬地管理使得上下級(jí)之間的權(quán)責(zé)分配狀況發(fā)生了較大變化（見(jiàn)表3）。在行政權(quán)分配上面，上級(jí)仍然掌握正式權(quán)力，下級(jí)基本只有執(zhí)行權(quán)，剩余控制權(quán)被大大壓縮。在激勵(lì)方面，上級(jí)對(duì)下級(jí)施以強(qiáng)負(fù)向激勵(lì)，下級(jí)動(dòng)輒被上級(jí)問(wèn)責(zé)。在控制方式方面，上級(jí)強(qiáng)調(diào)結(jié)果管理和過(guò)程管理并重，下級(jí)既要完成行政任務(wù)，又必須確保行政過(guò)程合法合規(guī)。在自主行政空間上，上級(jí)大大壓縮了下級(jí)的自由裁量權(quán)，下級(jí)越來(lái)越缺乏自主性。

五、屬地權(quán)責(zé)失衡誘發(fā)的基層避責(zé)策略

根據(jù)理性選擇制度主義的觀點(diǎn)，制度的變化將會(huì)形塑和規(guī)制行動(dòng)者的行為。這也是行動(dòng)者的理性選擇所帶來(lái)的結(jié)果。伴隨屬地管理的強(qiáng)化，基層政府承擔(dān)著越來(lái)越多的行政責(zé)任。在權(quán)責(zé)失衡的狀態(tài)下，基層政府為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不得不采取各種避責(zé)行為策略，形成“無(wú)人負(fù)責(zé)的世界”（no-one-in-charge world）[2]37。

（一）府際聯(lián)合避責(zé)策略

所謂府際聯(lián)合避責(zé)，是指“當(dāng)治理風(fēng)險(xiǎn)溢出了地方（下級(jí)）政府‘不確定’的實(shí)際控制權(quán)范圍時(shí)，地方（下級(jí)）政府形成避責(zé)聯(lián)合體以最大限度地減輕來(lái)自中央（上級(jí)）政府問(wèn)責(zé)壓力”[24]。府際聯(lián)合避責(zé)的實(shí)質(zhì)就是上下級(jí)政府聯(lián)合起來(lái)，避免來(lái)自更高層級(jí)政府的問(wèn)責(zé)。比如發(fā)生重大安全生產(chǎn)事故之后，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府共同向上級(jí)隱瞞某些有關(guān)事故的重要信息等。在事故原因認(rèn)定方面，縣、鄉(xiāng)可能聯(lián)合將責(zé)任推給有關(guān)企業(yè)和個(gè)人，使自己承擔(dān)更小責(zé)任或者免責(zé)。

（二）納入常規(guī)避責(zé)策略

在當(dāng)前基層行政過(guò)程中，面對(duì)上級(jí)嚴(yán)厲的屬地問(wèn)責(zé)制，基層政府經(jīng)常采用將行政任務(wù)納入常規(guī)的避責(zé)策略。它包括：一是將行政任務(wù)納入繁瑣的行政工作流程，通過(guò)走程序、推諉拖延等方式消耗當(dāng)事人的時(shí)間、精力和耐心；二是精心制作文牘材料，通過(guò)文牘主義等形式化策略來(lái)規(guī)避上級(jí)檢查考核的風(fēng)險(xiǎn)[25]；三是濫用痕跡管理手段，凡事都拍照留痕，比如某省S 縣X 鎮(zhèn)分管安監(jiān)工作的常務(wù)副鎮(zhèn)長(zhǎng)坦言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的安全生產(chǎn)監(jiān)管屬地責(zé)任非常大，她手機(jī)里存放著上千張工作照片，其主要目的就是防備上級(jí)檢查追責(zé)；四是向上級(jí)轉(zhuǎn)移責(zé)任。在中國(guó)基層治理中，基層政府可以通過(guò)向上級(jí)匯報(bào)、請(qǐng)示等方式將責(zé)任往上推移，形成反向避責(zé)[9]。

（三）擺平理順避責(zé)策略

擺平理順是基層政府在行政過(guò)程中的常用策略。其核心就是通過(guò)私了的方式，盡量大事化小、小事化了，規(guī)避上級(jí)問(wèn)責(zé)。擺平理順的渠道主要有：一是私了，即基層政府跟當(dāng)事人私下協(xié)商，確定賠償數(shù)額，將事件擺平。比如，在發(fā)生安全生產(chǎn)責(zé)任事故之后，基層政府、當(dāng)事企業(yè)和有關(guān)家屬協(xié)商私了，以各方均滿意的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)讓當(dāng)事人不再申訴。二是花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定。屬地政府缺乏解決信訪問(wèn)題的權(quán)力資源，但又承擔(dān)著信訪當(dāng)事人的穩(wěn)控責(zé)任。面對(duì)上級(jí)施加的維穩(wěn)責(zé)任壓力，屬地政府不得不采取兜底買(mǎi)單、息事寧人的妥協(xié)策略。諸如“花錢(qián)買(mǎi)平安”等權(quán)宜式治理方式被某些基層政府運(yùn)用。三是關(guān)系擺平，即基層政府利用當(dāng)事人的社會(huì)關(guān)系（比如直系親屬、單位領(lǐng)導(dǎo)、親戚朋友等）來(lái)勸說(shuō)當(dāng)事人停訪息訴，不把事情鬧大。上述三種擺平方式，各有特點(diǎn)，但都是基層政府在面對(duì)屬地管理權(quán)責(zé)失衡時(shí)常用的避責(zé)策略。

表3 屬地管理強(qiáng)化后的基層權(quán)責(zé)狀況

基層政府避責(zé)策略盡管能夠暫時(shí)擺平理順一些信訪難題，但也可能再生產(chǎn)出新的問(wèn)題。例如，在信訪穩(wěn)控過(guò)程中，信訪當(dāng)事人難免與屬地政府發(fā)生一些摩擦，增加當(dāng)事人對(duì)屬地政府的怨恨情緒。原本置身事外的屬地政府被吸納進(jìn)入信訪事項(xiàng)之中。尤其是在某些信訪問(wèn)題難以獲得有效解決的情況下，當(dāng)事人對(duì)屬地政府的不滿情緒也可能隨之滋長(zhǎng)。此時(shí)，信訪當(dāng)事人與屬事政府的矛盾轉(zhuǎn)化為當(dāng)事人與屬地政府的矛盾。同時(shí)，當(dāng)事人可能會(huì)產(chǎn)生新的訴求，比如狀告屬地政府在穩(wěn)控過(guò)程中不當(dāng)作為、要求基層政府賠償其上訪造成的損失等。這樣，某些當(dāng)事人訴求的信訪問(wèn)題沒(méi)有獲得解決，又可能滋生新的信訪訴求。

六、結(jié)語(yǔ)

本文借鑒理性選擇制度主義的理論視角，分析了屬地管理權(quán)責(zé)分配機(jī)制的變遷及其誘發(fā)的基層避責(zé)行為。由分析可知，屬地管理是一套權(quán)責(zé)制度安排。屬地管理內(nèi)部存在權(quán)責(zé)平衡的機(jī)制，即上級(jí)既給下級(jí)交付行政任務(wù)，又賦予下級(jí)較大的自由裁量權(quán)，下級(jí)既要完成上級(jí)交付的行政任務(wù)，又擁有較大的自主行政空間。下級(jí)的權(quán)責(zé)是基本匹配的。屬地管理本身并不自動(dòng)導(dǎo)致權(quán)責(zé)失衡。但是，近年來(lái)基層過(guò)程管理的凸顯、條條部門(mén)權(quán)力的強(qiáng)化、“屬人”原則的普遍運(yùn)用以及社會(huì)大流動(dòng)，使得屬地管理運(yùn)行的制度環(huán)境發(fā)生了巨大變化，屬地管理內(nèi)在的權(quán)責(zé)平衡機(jī)制被打破。這形塑出上級(jí)政府“權(quán)力超載”而屬地政府“責(zé)任滿荷”的格局，導(dǎo)致基層政府權(quán)責(zé)失衡。面對(duì)上級(jí)的巨大問(wèn)責(zé)壓力，基層政府為了規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)，傾向于采取各種避責(zé)行為策略。屬地管理制度內(nèi)在權(quán)責(zé)分配機(jī)制的變遷及其誘發(fā)的基層避責(zé)行為，是上下級(jí)圍繞行為偏好和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避理性選擇的結(jié)果。

在信訪治理中，國(guó)家既可以采用屬地管理原則，也可以采用屬事管理原則。按照屬事管理原則，上級(jí)要求案件發(fā)生地政府或單位處理信訪案件，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。屬事管理可以做到信訪案件處理責(zé)任主體與穩(wěn)控責(zé)任主體相一致，達(dá)到權(quán)責(zé)利匹配。但是屬事管理也存在不足，主要是在戶籍地、居住地和信訪案件發(fā)生地分離的情況下，屬事單位對(duì)當(dāng)事人的情況難以掌握，不利于屬事單位采取有針對(duì)性的安撫、穩(wěn)控措施以及制定更有針對(duì)性的解決方案。按照屬地管理原則，信訪案件當(dāng)事人所在地政府（尤其是戶籍地政府）必須承擔(dān)穩(wěn)控責(zé)任。屬地管理制度的優(yōu)勢(shì)在于容易明確責(zé)任主體、操作性較強(qiáng)以及有利于對(duì)當(dāng)事人的穩(wěn)控。其弊端是可能導(dǎo)致責(zé)權(quán)利不匹配、地方政府避責(zé)以及信訪案件日益復(fù)雜和惡化等。屬地管理制度匹配以一票否決的剛性激勵(lì)，容易導(dǎo)致對(duì)地方政府激勵(lì)的偏差和錯(cuò)位。這誘導(dǎo)地方政府將信訪工作重心放在對(duì)信訪人的穩(wěn)控上面，而不是真正解決信訪問(wèn)題。當(dāng)然，有些信訪問(wèn)題確實(shí)并非地方政府所能解決。

最近十余年，屬地管理制度越來(lái)越被強(qiáng)化。屬地管理的強(qiáng)化，也是條塊權(quán)力關(guān)系得到調(diào)整的表現(xiàn)。上級(jí)條條部門(mén)將越來(lái)越多的行政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下級(jí)和基層。屬地管理的發(fā)展導(dǎo)向，從之前強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題，漸漸轉(zhuǎn)變到后來(lái)強(qiáng)調(diào)對(duì)信訪人的穩(wěn)控。從“屬事”到“屬人”的轉(zhuǎn)變，表明信訪的屬地管理制度發(fā)生異化。政府部門(mén)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)以“人”定“地”而不是以“事”定“地”。在某種意義上，基層信訪治理工作的重心偏離了“事”，而轉(zhuǎn)向了對(duì)“人”即上訪者的穩(wěn)控。這也從一個(gè)側(cè)面表明國(guó)家及地方政府對(duì)信訪秩序的焦慮。但對(duì)“人”的穩(wěn)控卻并不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)信訪秩序的好轉(zhuǎn)，反而可能誘發(fā)更多的不良上訪行為甚至違法上訪行為。

近年來(lái)，違法上訪行為得到一定程度的矯正。中央和地方媒體先后曝光了一些違法上訪行為。這對(duì)一些善于違法上訪者起到了震懾作用。但在此過(guò)程中，如何既有效維護(hù)信訪秩序，又更好地保護(hù)信訪群眾的合法權(quán)益，是一個(gè)需要權(quán)衡的難題。其中，屬地管理制度的功能定位尤其需要重新審視和梳理。