構(gòu)建中國“冰上絲綢之路”的北極政策
——基于德國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的思考

徐文韜，曾文革

一、問題的提出

全球氣候變暖加速了北極冰川融化，使得北極地區(qū)的全球性地緣戰(zhàn)略價(jià)值日益凸顯，而北極特殊的地緣位置與氣候變化影響使北極的和平、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展與全人類利益緊密相連[1]。作為日益崛起的大國，我國近年來更加主動(dòng)地參與全球治理，并顯示出積極參與北極治理、共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)的立場(chǎng)。2018 年1 月，中國政府發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，明確“中國是北極事務(wù)的主要利益攸關(guān)方”，表明了中國作為北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者的定位，由此提出了依托北極航道的開發(fā)利用，與各國共建“冰上絲綢之路”的倡議?！氨辖z綢之路”包括北極治理、經(jīng)濟(jì)合作、環(huán)境保護(hù)、航道利用、科學(xué)研究、能源開發(fā)、氣候變化等諸多方面，是“一帶一路”倡議的有機(jī)延伸，具有不可估量的時(shí)代意義[2]。

德國作為近北極國家，一直密切關(guān)注北極地區(qū)局勢(shì)的發(fā)展變化。2013 年9 月，德國外交部首次發(fā)布《德國北極政策指導(dǎo)方針：承擔(dān)責(zé)任，抓住機(jī)遇》，宣布德國將在北極地區(qū)承擔(dān)更多責(zé)任，標(biāo)志著參與北極事務(wù)成為德國國家戰(zhàn)略。德國政府強(qiáng)調(diào)，隨著國際社會(huì)對(duì)于氣候問題的關(guān)注，北極的重要性正在提升，特別是對(duì)于北半球國家而言有著重要影響。為了應(yīng)對(duì)北極地區(qū)局勢(shì)的快速變化，德國在2019 年8 月發(fā)布《德國北極政策準(zhǔn)則：承擔(dān)責(zé)任，建立信任，塑造未來》，更新了德國的北極政策，更加全面地反映了德國政府在北極事務(wù)中的利益認(rèn)知、目標(biāo)定位和政策路徑。新發(fā)布的《德國北極政策準(zhǔn)則》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了北極對(duì)于德國的戰(zhàn)略重要性，宣布德國政府將在北極地區(qū)承擔(dān)更多責(zé)任，借此確保德國成為北極地區(qū)“最有影響力的域外國家之一”。

中、德兩國在北極政策上的立場(chǎng)極為相似，且均為北極域外國家，試圖擴(kuò)大在北極事務(wù)中的參與權(quán)[3]。中國想要在未來與具有合作意向的北極國家共同開展北極地區(qū)的開發(fā)合作，推動(dòng)“冰上絲綢之路”的倡議更加契合各方發(fā)展的實(shí)際需要，有必要參考德國北極政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的可取之處。有鑒于此，本文擬分析中國構(gòu)建“冰上絲綢之路”的制約因素，研究中國參與北極事務(wù)的法律依據(jù)和實(shí)踐路徑，并結(jié)合德國政府最新北極政策的官方文件和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探尋對(duì)中國參與北極事務(wù)、與各國共建“冰上絲綢之路”的可行路徑。

二、構(gòu)建中國“冰上絲綢之路”的制約因素

“冰上絲綢之路”的合作前景廣闊，為歐亞大陸跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合注入了強(qiáng)大動(dòng)力[4]，但中國作為北極域外國家，同時(shí)也會(huì)受到地緣政治、生態(tài)環(huán)境與安全風(fēng)險(xiǎn)等方面的束縛、限制，在推進(jìn)“冰上絲綢之路”的建設(shè)過程中，還面臨著一系列制約因素。這些制約因素主要有以下幾個(gè)方面。

（一）中國作為北極域外國家的身份劣勢(shì)

從當(dāng)前以北極理事會(huì)為主的北極主要治理與合作機(jī)制的實(shí)踐看，北極國家始終是北冰洋區(qū)域治理規(guī)則的主要推手，對(duì)于包括中國在內(nèi)的北極域外國家而言，仍然存在包容有限和參與限制的情況。北極理事會(huì)由北極八國共同倡議成立。2012 年北極理事會(huì)發(fā)布《努克宣言》，明確要求非北極國家必須先承認(rèn)北極國家在北極地區(qū)的主權(quán)和管轄權(quán)才可以申請(qǐng)北極理事會(huì)的觀察員國[5]。組織程序上的不公平自然導(dǎo)致國際規(guī)則供給上的歧視性政策，北極國家將其利益訴求和航運(yùn)管控政策融入北極地區(qū)的國際規(guī)則中。目前形成的北冰洋區(qū)域合作協(xié)議大多局限于環(huán)北極八國之間，且具備一定的排外性。

在當(dāng)前以北極理事會(huì)為主的北極區(qū)域治理結(jié)構(gòu)下，中國作為北極域外國家對(duì)北極地區(qū)的政治參與十分有限[6]，即使在2013 年被接納為北極理事會(huì)的觀察員國，仍無權(quán)參與北極理事會(huì)的重大決策，不能充分表達(dá)中國在北極事務(wù)中的合理訴求和利益關(guān)切。盡管多數(shù)北極國家希望經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)的中國能夠更多地參與北極的經(jīng)濟(jì)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要大量財(cái)力物力的領(lǐng)域，但北極域外國家對(duì)中國參與北極的規(guī)制建設(shè)、政治以及安全領(lǐng)域的合作卻持保留態(tài)度，這無疑給中國構(gòu)建“冰上絲綢之路”帶來不利影響。

（二）北極航道的法律地位爭(zhēng)議

北極地區(qū)的開發(fā)和運(yùn)輸必須經(jīng)過俄羅斯控制的東北航道和加拿大控制的西北航道，而俄、加兩國對(duì)北極航道的內(nèi)水化管控措施與其他國家的航行自由權(quán)存在一定沖突，導(dǎo)致北極航道的法律地位在國際上存在管轄爭(zhēng)議[7]。

西北航道東起巴芬島，經(jīng)加拿大北極群島水域至美國阿拉斯加的波弗特海，穿過白令海峽與太平洋相連，有7 條潛在可行的航線，由于冰層融化，在2007 年夏季已經(jīng)開始通航。1985 年，加拿大頒布《領(lǐng)海直線基線法》，宣示其基于“歷史性權(quán)利”而主張毗鄰加拿大的西北航道作為其歷史性內(nèi)水[8]，聲稱對(duì)西北航道擁有主權(quán)，并堅(jiān)持通過國內(nèi)法加強(qiáng)對(duì)西北航道的管理。東北航道是西起冰島，經(jīng)巴倫支海、喀拉海、拉普捷夫海、新西伯利亞海、楚科奇海到白令海峽[9]，作為連接歐洲至東北亞的最短航線，相比常用的途經(jīng)蘇伊士運(yùn)河的東亞至歐洲航線，可以由全程21000千米縮短至12800 千米，航行效率大為提高。北方海航道是東北航道的主體部分。俄羅斯認(rèn)為，東北航道中連接白令海峽與西北喀拉海部分的北方海航道是俄羅斯歷史上形成的國家交通干線，主張北方海航道為其內(nèi)水，并制定嚴(yán)格的國內(nèi)法規(guī)對(duì)北方海航道實(shí)行內(nèi)水化管理，要求通行船舶提交通航許可申請(qǐng)，遵守俄方國內(nèi)法的管制[10]。對(duì)此，美國和歐盟部分國家則認(rèn)為北冰洋海域?yàn)閲H海域，不應(yīng)歸屬任何一個(gè)國家單獨(dú)所有，各國享有過境通行權(quán)或無害通過權(quán)。美國與歐盟部分國家長期反對(duì)并挑戰(zhàn)加、俄兩國對(duì)北極航道的管轄權(quán)，認(rèn)為加、俄兩國的相關(guān)主張與《聯(lián)合國海洋法公約》的自由航行制度相悖。如果全球氣候變暖使得北極航道全面開通，未來中國將近30%的國際商品貿(mào)易量和一部分能源進(jìn)口將轉(zhuǎn)到北極航道，而目前針對(duì)北極航道的法律地位爭(zhēng)議，可能阻礙中國推進(jìn)建設(shè)“冰上絲綢之路”。

（三）北極開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)挑戰(zhàn)

北極地區(qū)相對(duì)簡單的生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)限制了北極自然環(huán)境的自我修復(fù)調(diào)節(jié)能力[11]200-204，因此中國在開發(fā)和利用北極資源時(shí)應(yīng)當(dāng)格外注重北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)，承擔(dān)維護(hù)北極環(huán)境的責(zé)任。綠色和平組織對(duì)北極生態(tài)環(huán)境未來抱有濃厚的悲觀情緒和危機(jī)意識(shí)，主張?jiān)诒睒O范圍內(nèi)停止資源開發(fā)和經(jīng)濟(jì)增長。2010 年綠色和平組織成員曾占領(lǐng)一家英國石油公司位于巴芬灣的鉆井平臺(tái)，阻撓其北極深海采油活動(dòng)，引起了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。

北極地區(qū)蘊(yùn)含了豐富的石油天然氣資源，隨著北極沿海國在北極地區(qū)對(duì)石油天然氣的不斷勘探和開發(fā)，石油泄漏事故所產(chǎn)生的環(huán)境污染概率也隨之增加[12]。一方面，北極地區(qū)低溫、能見度低以及冰雪覆蓋等特殊極地環(huán)境，導(dǎo)致石油開發(fā)過程中鉆探平臺(tái)、輸油管道、儲(chǔ)油罐發(fā)生溢油的可能性增大，而散布在北極破碎海冰中的石油極難被清理干凈。另一方面，隨著使用北極航道運(yùn)輸?shù)拇霸龆?，通行船舶上作為貨物的原油和作為燃料的石油的泄漏概率也隨之增加。在高緯度水域產(chǎn)生的石油泄漏污染成為中國構(gòu)建“冰上絲綢之路”非?，F(xiàn)實(shí)的問題。

三、構(gòu)建中國“冰上絲綢之路”的國際法依據(jù)

北極為陸地包裹海洋，因此北極國家在2008年發(fā)布的《伊盧利薩特宣言》中表示認(rèn)同國際海洋法作為其解決北極地區(qū)法律爭(zhēng)端的主要國際法律依據(jù)，其他方面的法律爭(zhēng)端則適用相應(yīng)領(lǐng)域的國際法律規(guī)則，使得當(dāng)前北極治理的國際法包含以全球性條約和區(qū)域性條約為基礎(chǔ)的國際法律體系。中國作為北極域外國家，在參與北極事務(wù)的過程中需要遵守基于國際法的國際法律秩序，并充分利用現(xiàn)有的國際和區(qū)域合作機(jī)制介入北極治理。

（一）全球性國際條約

《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）是人類歷史迄今最完整、最全面也最有實(shí)踐性的海洋法典，構(gòu)成了使用和養(yǎng)護(hù)海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境和進(jìn)行海洋科學(xué)研究的普遍法律框架，也是北極治理最權(quán)威的國際法協(xié)議[13]?！豆s》規(guī)定了沿海國家與其他國家之間合作的相應(yīng)義務(wù)，目的是使締約國在全球海域進(jìn)行合作，并致力于有效保護(hù)航行自由和海洋環(huán)境[14]。對(duì)于北極海域，《公約》在北冰洋沿海國的領(lǐng)土主權(quán)、海事管轄權(quán)、環(huán)保義務(wù)等方面進(jìn)行了界定，在第234 條冰封區(qū)域條款中賦予了冰封區(qū)域沿海國特殊的環(huán)境管轄權(quán)以防止船舶污染[15]。中國作為《公約》締約國，在北冰洋公海、國際海底區(qū)域等海域和特定區(qū)域，享有科研、航行、飛行、捕魚、鋪設(shè)海底電纜和管道、資源勘探與開發(fā)的權(quán)利。作為北極域外國家，中國尊重北冰洋沿岸國家依據(jù)《公約》享有的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)重視和維護(hù)中國在北極海域依據(jù)《公約》享有的航行自由等合法權(quán)益。中國對(duì)外貿(mào)易嚴(yán)重依賴海上運(yùn)輸，未來北極航線的開拓對(duì)提升中國對(duì)外貿(mào)易具有重要意義，因此靈活做出應(yīng)對(duì)，利用《公約》賦予的各項(xiàng)權(quán)利保障享有北極航道的航行自由和維護(hù)北極航道的航行權(quán)利符合中國的長遠(yuǎn)利益。

《斯匹次卑爾根群島條約》（以下簡稱《斯約》）賦予了各締約國在斯匹次卑爾根群島領(lǐng)土及領(lǐng)水內(nèi)的權(quán)利義務(wù)，中國作為《斯約》的締約國，中國國民享有自由進(jìn)入斯匹次卑爾根群島及其周邊水域，平等開展科學(xué)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等眾多權(quán)利[16]。目前，挪威在斯匹次卑爾根群島周圍主張了200 海里漁業(yè)保護(hù)區(qū)，尚沒有對(duì)北極水域的航行自由加以限制，因此中國船舶在斯匹次卑爾根群島水域享有的航行自由尚未受到影響。該條約賦予中國在斯匹次卑爾根群島的各項(xiàng)權(quán)利具有重要意義，其中?？繖?quán)和自由通行權(quán)是中國實(shí)現(xiàn)潛在的北極航道權(quán)益的重要補(bǔ)充。在北極航道的補(bǔ)給港和轉(zhuǎn)運(yùn)港不足的情況下，以《斯約》為基礎(chǔ)拓展中國北極權(quán)益，積極參與斯匹次卑爾根群島的港口建設(shè)、航道利用和能源開發(fā)，是中國當(dāng)前推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)較為可行的戰(zhàn)略選擇[17]。

《國際極地水域操作船舶規(guī)則》是國際海事組織通過的強(qiáng)制性極地航行規(guī)則，內(nèi)容涵蓋有關(guān)北極海域航行的船舶事務(wù)，例如船舶設(shè)計(jì)、建造、設(shè)備、操作、培訓(xùn)、搜救和環(huán)保等，在北極地區(qū)航運(yùn)治理中具有重要地位[18]。國際海事組織是聯(lián)合國框架下負(fù)責(zé)制定國際航運(yùn)安全和防止船舶污染國際規(guī)則的國際組織，旨在提高海上安全并減少航運(yùn)對(duì)環(huán)境的污染，在引領(lǐng)北極航運(yùn)規(guī)則制定方面發(fā)揮了重要作用。中國作為國際海事組織的A 類理事國，在國際海事組織中積極推動(dòng)有關(guān)極地水域航行的強(qiáng)制性規(guī)則《極地規(guī)則》的制定。《極地規(guī)則》作為第一部專門適用于極地海域航行的國際規(guī)則，為冰海航行的船舶及船員設(shè)立了技術(shù)要求，并針對(duì)極地環(huán)境保護(hù)進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，其影響已逐步顯現(xiàn)。中國積極參與國際海事組織的治理機(jī)制并利用《極地規(guī)則》的規(guī)定，為深入?yún)⑴c北極航道規(guī)制、維護(hù)北極航行權(quán)益提供了保障。

（二）區(qū)域性國際條約

全球性國際條約是中國參與北極事務(wù)的基本法律基礎(chǔ)，而區(qū)域性國際條約則是中國處理北極問題的重要法律補(bǔ)充。雖然中國作為北極域外國家而不屬于部分北極區(qū)域性國際條約的締約國，但這些區(qū)域性國際條約卻存在有關(guān)北極利益攸關(guān)國的規(guī)定，具有創(chuàng)設(shè)第三國權(quán)利的意思表示，并未排斥北極域外國家為實(shí)現(xiàn)條約主旨的正常操作，從而賦予作為近北極國家的中國一定的權(quán)利[19]。

北極地區(qū)的區(qū)域性國際條約主要為北極理事會(huì)近年來制定的《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》《北極海洋油污預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)議》《加強(qiáng)北極科學(xué)合作國際協(xié)定》[20]?！侗睒O海空搜救合作協(xié)定》的目標(biāo)是“加強(qiáng)北極地區(qū)的航空和海上搜尋救援合作與協(xié)調(diào)”，主要解決搜救轄區(qū)的劃分問題和搜救操作過程中的跨轄區(qū)加油問題?！侗睒O海洋油污預(yù)防與應(yīng)對(duì)合作協(xié)議》的目標(biāo)是“加強(qiáng)締約方之間在北極的石油污染防備和應(yīng)對(duì)方面的合作、協(xié)調(diào)與相互援助，以保護(hù)海洋環(huán)境免受石油污染”，明確油污預(yù)防和操作過程中的通知、聯(lián)絡(luò)、費(fèi)用償還等問題?！都訌?qiáng)北極科學(xué)合作國際協(xié)定》旨在為北極地區(qū)相關(guān)科研活動(dòng)提供更為便利的條件，確?？蒲腥藛T、設(shè)備和材料在北極地區(qū)開展科學(xué)考察的進(jìn)出。

北極八國通過北極理事會(huì)制定了諸多區(qū)域性非正式協(xié)定，涉及環(huán)境保護(hù)、氣候變化、漁業(yè)開發(fā)[21]。隨著形勢(shì)的變化，北極國家逐步認(rèn)識(shí)到中國的國際政治地位和經(jīng)濟(jì)地位已經(jīng)越來越高，而北極事務(wù)本身具有相當(dāng)?shù)娜蛐?，中國的北極參與是不能缺少的因素。未來中國通過北極理事會(huì)觀察員國的有利身份，合理行使北極區(qū)域性國際條約所賦予的權(quán)利，在推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)的過程中將大有可為。

四、德國北極政策的實(shí)踐考察與經(jīng)驗(yàn)借鑒

德國作為以生產(chǎn)高科技產(chǎn)品和出口為導(dǎo)向的發(fā)達(dá)工業(yè)國家，極其依賴穩(wěn)定供應(yīng)的自然資源以及運(yùn)轉(zhuǎn)良好的海上物流通道。隨著氣候變暖帶來的海冰消融，北極地區(qū)蘊(yùn)藏的豐富能源和便利的海上航道為德國提供了新的發(fā)展機(jī)遇。2019 年8 月發(fā)布的《德國北極政策準(zhǔn)則》指出，德國計(jì)劃通過國際合作建立北極永久保護(hù)區(qū)以實(shí)現(xiàn)北極的可持續(xù)發(fā)展，并在保護(hù)環(huán)境的前提下共同開發(fā)北極資源，在維持北極原住民自決權(quán)的同時(shí)鼓勵(lì)北極原住民參與北極開發(fā)?；诘聡c北極國家挪威和俄羅斯的長期的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，德國的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)與北極的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起，在北極的油氣資源開發(fā)、商業(yè)航運(yùn)和科學(xué)考察等方面深度參與北極事務(wù)并取得了相當(dāng)大的成果。如何構(gòu)建既能滿足中國與北極國家共同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，又有助于中國作為北極域外國家參與北極事務(wù)，為北極發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧和中國力量，是中國建設(shè)“冰上絲綢之路”的最終目的。因此，中國應(yīng)該科學(xué)梳理和合理借鑒德國北極政策的實(shí)踐，在此基礎(chǔ)上提出更符合中國國家利益的“冰上絲綢之路”北極政策方案。

（一）德國與北極油氣資源開發(fā)

德國是歐盟最大的經(jīng)濟(jì)體，極其依賴能源進(jìn)口，而北極是一個(gè)富有發(fā)展前景的能源供應(yīng)地。2017 年，德國63.9%的能源需求通過凈進(jìn)口滿足，對(duì)外進(jìn)口 9070 萬噸原油，原油對(duì)外依賴度為98%[22]。從2017 年原油進(jìn)口總量來看，俄羅斯作為德國最大的原油供應(yīng)國提供了3350 萬噸原油，挪威作為德國第二大原油供應(yīng)國提供了1030 萬噸原油。隨著北海油氣田走向枯竭，俄羅斯與挪威兩國的能源開發(fā)日益向北冰洋地區(qū)挺進(jìn)，由此北極地區(qū)的油氣資源在德國的能源進(jìn)口份額將持續(xù)擴(kuò)大，德國也將繼續(xù)加強(qiáng)與俄羅斯、挪威兩個(gè)北冰洋沿岸國家的能源合作[23]。北極地區(qū)蘊(yùn)藏的豐富油氣資源為德國開辟新的海外能源基地提供了難得的機(jī)遇。2008 年美國國家地質(zhì)勘探局發(fā)布的《環(huán)北極資源評(píng)估：北極圈內(nèi)未開發(fā)油氣資源計(jì)算報(bào)告》認(rèn)為，北極地區(qū)未完全探明的石油儲(chǔ)量約為900 億桶，未完全探明的天然氣儲(chǔ)量約為47 萬億立方米，北極地區(qū)未探明的石油和天然氣分別占世界未探明儲(chǔ)量的13%和30%。德國如果能夠參與北極地區(qū)的能源開發(fā)，不僅有助于解決德國的能源短缺問題，同時(shí)也有利于德國的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與政治地位的提升[24]。

近年來，全球各國對(duì)油氣資源的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，為應(yīng)對(duì)將來可能發(fā)生的能源短缺，德國積極開拓北極地區(qū)的能源進(jìn)口[25]。對(duì)此，德國整合國內(nèi)官、產(chǎn)、學(xué)三界資源，為參與北極能源開發(fā)打造制度優(yōu)勢(shì)。第一，德國政府早在2007 年就發(fā)起建立了商界與政界的協(xié)商平臺(tái)，以協(xié)調(diào)進(jìn)口油氣資源的問題，提升德國政商兩界協(xié)同參與北極能源開發(fā)的能力。第二，由負(fù)責(zé)實(shí)施國內(nèi)能源發(fā)展規(guī)劃和管理德國油氣資源的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和能源部牽頭，與德國環(huán)境部、自然保護(hù)與核安全部、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部、外交部共同成立部際資源委員會(huì)，以整合國家行政資源形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，為德國參與北極地區(qū)油氣資源開發(fā)和利用提供政治保障。第三，德國在2010 年成立了礦產(chǎn)資源局，與其他地質(zhì)調(diào)查部門合作搭建信息平臺(tái)，在全球?qū)用嬲{(diào)查和評(píng)估礦產(chǎn)資源及油氣資源，為德國企業(yè)在北極地區(qū)投資新的能源項(xiàng)目提供專業(yè)知識(shí)報(bào)告，并為德國政府參與北極事務(wù)提供科學(xué)咨詢和國際法律規(guī)則的建議[26]。

（二）德國與北極商業(yè)航運(yùn)

北極航道有望成為聯(lián)通亞洲、歐洲和北美經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的海上新通道，將為德國帶來巨大的航運(yùn)和貿(mào)易發(fā)展機(jī)遇。德國作為出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)體，在原材料進(jìn)口和商品出口方面很大程度上依賴國際海運(yùn)貿(mào)易。目前德國60%以上的對(duì)外貿(mào)易貨物都是通過海上運(yùn)輸[27]，海上運(yùn)輸航線堪稱德國的國際貿(mào)易生命線。隨著氣候變暖，夏季海冰厚度和覆蓋面積不斷減小，加大了北極航道通航的可能性，北極航線商業(yè)通航的條件也逐步改善。根據(jù)專家預(yù)測(cè)，到2030 年北極航道的通航期將從目前的4 個(gè)月擴(kuò)展到半年以上，預(yù)計(jì)北極的東北航道將承擔(dān)亞洲和歐洲之間約1/4 的商品貨物總貿(mào)易運(yùn)輸量[28]。北極航線作為東亞到歐洲之間最短的海運(yùn)航線，可以大幅縮短歐洲到亞洲各個(gè)港口的海運(yùn)里程。相比傳統(tǒng)航線，北極航線從東亞到歐洲將從目前取道蘇伊士運(yùn)河的2.1 萬千米縮短到1.2 萬千米，節(jié)省10 至15 天航程[11]148-155。北極航道的開通，能夠大幅降低德國對(duì)外貿(mào)易的海上貨物運(yùn)輸成本，德國希望使用北極航道與快速發(fā)展的亞洲經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行貨物聯(lián)通，以縮短對(duì)外貿(mào)易周期，降低運(yùn)輸成本，提高商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力[29]。根據(jù)德國聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)和能源部在2019 年發(fā)布的《德國對(duì)外貿(mào)易報(bào)告》，中國、日本、韓國分別是德國第一大、第十五大、第二十大貿(mào)易伙伴，東亞已經(jīng)超越北美成為德國最重要的對(duì)外貿(mào)易區(qū)域。北極航線作為德國通往東亞地區(qū)距離最短的海上貿(mào)易通道，可能在未來數(shù)年內(nèi)成為德國大宗商品和自然資源的重要海運(yùn)航線[30]。

北極航線蘊(yùn)藏的巨大商業(yè)價(jià)值可以提供新的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力，對(duì)此德國采取多項(xiàng)措施參與北極航線的開發(fā)。第一，德國商船積極開展北極航線試航，為北極航線常態(tài)化運(yùn)營積累經(jīng)驗(yàn)。2009年，德國布魯格航運(yùn)公司的兩艘貨船“友愛”號(hào)和“遠(yuǎn)見”號(hào)從韓國裝貨出發(fā)，通過北極航道抵達(dá)荷蘭鹿特丹港，順利完成第一次貫穿整個(gè)東北航道的全部航程[31]。德國貝仕船舶管理公司從2017 年起接收4 艘冰級(jí)集裝箱支線船，開始逐步承接北極航線的商業(yè)運(yùn)輸。第二，為了滿足未來北極航運(yùn)對(duì)運(yùn)輸船舶的技術(shù)要求，德國發(fā)揮在建造綠色船舶推進(jìn)系統(tǒng)、破冰船和尖端海事科技領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)，大力研發(fā)適合冰海運(yùn)輸?shù)拇癧32]。德國的造船業(yè)巨頭邁爾船廠和魯森船廠投入巨額資金從材料制造加工、基礎(chǔ)實(shí)驗(yàn)、船型設(shè)計(jì)相關(guān)船用制造設(shè)備等關(guān)鍵技術(shù)方面加強(qiáng)研究，為發(fā)展北極航運(yùn)提供堅(jiān)強(qiáng)的裝備保障。第三，德國2016年發(fā)布的《德國國防白皮書》將保障海上貿(mào)易的運(yùn)輸安全列入國家安全與防務(wù)政策[33]?！兜聡鴩腊灼氛J(rèn)為，對(duì)于高度依賴對(duì)外貿(mào)易的德國，確保海上運(yùn)輸通道暢通和公海航行自由至關(guān)重要。因此，德國致力于確保自由和安全的海上貿(mào)易通道，并在安全政策中表明，將維護(hù)北極航道的暢通無阻作為德國未來的一項(xiàng)重要任務(wù)。

（三）德國與北極科研合作

作為應(yīng)對(duì)全球氣候變化的重要倡議國之一，德國積極參與北極地區(qū)的環(huán)境治理，與北極國家開展科研合作。北極地區(qū)對(duì)氣候變化非常敏感，冰川覆蓋率下降、冰川融化以及洋流變化，都會(huì)對(duì)整個(gè)地球氣候產(chǎn)生巨大的影響。誰更了解北極，誰就能在北極戰(zhàn)略博弈中搶占先機(jī)[34]。為了應(yīng)對(duì)北極氣候變暖帶來的負(fù)面影響，并提升德國在全球氣候治理中的話語權(quán)，德國政府非常重視北極地區(qū)的科學(xué)研究，致力于促進(jìn)南北極的生物、地質(zhì)、地球物理、冰川、化學(xué)、海洋和氣候研究。德國不僅在國際社會(huì)中強(qiáng)調(diào)了需要對(duì)氣候變化進(jìn)行深入研究，而且還成功開展了高質(zhì)量的科學(xué)考察。北極地區(qū)成為德國教育與研究部“可持續(xù)發(fā)展研究（FONA）”項(xiàng)目框架里的重點(diǎn)推動(dòng)領(lǐng)域之一，德國教育與研究部平均每年支出2000 萬歐元推動(dòng)該項(xiàng)目實(shí)施。此外，德國教育與研究部每年還投入約2 億歐元促進(jìn)海洋與極地研究[35]。

德國不僅在國際社會(huì)中強(qiáng)調(diào)需要加強(qiáng)環(huán)境與氣候保護(hù)，并且成功在北極地區(qū)開展高質(zhì)量的科學(xué)考察，通過與北極國家開展北極科研合作極大地提升德國在北極事務(wù)中的影響力。第一，德國對(duì)北極地區(qū)的科研投入巨大，成為北極科學(xué)研究的主導(dǎo)國之一。德國擁有在斯瓦爾巴特群島和薩莫伊洛夫的兩個(gè)科學(xué)考察站，以及6 艘科學(xué)考察船，包括科學(xué)考察破冰船“極地斯特恩號(hào)”和5 架固定翼民用科研飛機(jī)，成為德國介入北極科研領(lǐng)域的重要砝碼。第二，德國牽頭發(fā)起的歷史上最大規(guī)模的北極考察“北極氣候研究多學(xué)科漂流計(jì)劃”（MOSAiC 計(jì)劃），有來自英國、加拿大、中國、丹麥、日本、波蘭、俄羅斯、韓國和瑞士的約600 名科學(xué)家和專家參與，已經(jīng)成為國際北極科學(xué)委員會(huì)（IASC）的旗艦項(xiàng)目。MOSAiC 計(jì)劃涵蓋大氣物理、大氣化學(xué)、海冰、物理海洋、海洋生態(tài)、地球化學(xué)等研究領(lǐng)域，旨在提升對(duì)北極環(huán)境和氣候變化的監(jiān)測(cè)能力，提高對(duì)北極海冰快速變化的預(yù)測(cè)精度[36]。第三，德國通過積極牽頭舉辦北極領(lǐng)域的國際會(huì)議，促進(jìn)各國科學(xué)家在北極領(lǐng)域的科學(xué)研究，并支持所有領(lǐng)域的國際北極科學(xué)考察合作。德國已經(jīng)與丹麥、芬蘭、挪威聯(lián)合舉辦三屆國際北極會(huì)議[37]。與此同時(shí)，德國極地研究學(xué)會(huì)每兩年半主辦一次國際極地會(huì)議，邀請(qǐng)各國北極領(lǐng)域的科學(xué)家，共同探討海洋環(huán)境治理合作等問題。

五、基于“冰上絲綢之路”的中國北極政策

北極事務(wù)關(guān)乎全球未來和人類利益，中國作為世界主要大國，從主觀方面有著本國在北極的利益關(guān)切，在北極治理進(jìn)程中發(fā)揮自身影響和作用是作為負(fù)責(zé)任大國的應(yīng)有使命。從客觀方面而言，很多北極國家也希望看到中國在一些領(lǐng)域利用自己的長處發(fā)揮積極作用，為北極治理提供物質(zhì)、知識(shí)和價(jià)值觀上的貢獻(xiàn)[38]。中國同德國一樣，都屬于北極域外國家，在北極地區(qū)擁有相似的經(jīng)濟(jì)、政治和科研等方面利益，在北極政策立場(chǎng)方面也有所相似。因此，中國應(yīng)當(dāng)在密切關(guān)注德國等重要北極域外國家的動(dòng)態(tài)、做到“知己知彼”的同時(shí)，更應(yīng)該借“他山之石”汲取經(jīng)驗(yàn)，以起到“他山之石”的作用。德國維護(hù)其北極利益的政策和實(shí)踐對(duì)中國有頗多借鑒意義，通過考察德國的北極政策和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，中國在推動(dòng)“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中可以獲得一定的啟示，從而制定基于中國國情的實(shí)施路徑和應(yīng)對(duì)政策。

（一）以國際法為基礎(chǔ)，以合作伙伴為身份參與北極事務(wù)

以國際法為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)國際責(zé)任擔(dān)當(dāng)是德國北極政策的核心理念，也是中國建設(shè)“冰上絲綢之路”并介入北極事務(wù)的制度依據(jù)。北極地區(qū)的國際法律體系為中國參與北極事務(wù)創(chuàng)造了良好的機(jī)遇，也為中國維護(hù)自身的北極權(quán)益提供了基本依據(jù)和制度空間?！兜聡睒O政策準(zhǔn)則》提出，德國將包括《公約》在內(nèi)的現(xiàn)行國際法視為解決區(qū)域和國際沖突的基礎(chǔ)，德國政府根據(jù)《公約》賦予的航行權(quán)利，主張?jiān)诒睒O水域內(nèi)航行自由?！豆s》和《斯約》賦予的航行權(quán)同樣為中國開發(fā)利用北極航道提供了法律依據(jù)，也是中國開展北極航運(yùn)、參與北極航線事務(wù)的法律基礎(chǔ)[39]。中國尊重北冰洋沿岸國家對(duì)其國家管轄范圍內(nèi)的北冰洋海域行使管轄權(quán)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)重視和維護(hù)《公約》以及其他適用于北極地區(qū)的國際規(guī)則賦予中國的航行自由等合法權(quán)益[40]。此外，中國作為國際海事組織、聯(lián)合國國際環(huán)境規(guī)劃署、國際標(biāo)準(zhǔn)化組織等國際機(jī)構(gòu)的成員國，可以積極參與諸如北極領(lǐng)域中生物多樣性的維護(hù)、基于生態(tài)系統(tǒng)的管理、持久性有機(jī)污染物的防治、國際海運(yùn)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與海事安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、可再生能源產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的治理規(guī)則制定和議題設(shè)置，同時(shí)在全球氣候變化、航道利用、原居民權(quán)益維護(hù)等國際社會(huì)共同關(guān)注的北極議題提供知識(shí)、資金、技術(shù)等公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而進(jìn)一步提升中國在北極事務(wù)中的話語權(quán)和影響力[41]。

除了相關(guān)國際公約和條約，北極理事會(huì)作為北極地區(qū)最重要的區(qū)域合作機(jī)制，也為中國進(jìn)一步參與北極事務(wù)提供了多邊合作機(jī)制框架。北極理事會(huì)囊括了8 個(gè)北極沿海國，還設(shè)有6 個(gè)原住民代表和永久觀察員國議席，德國作為北極地區(qū)活躍的利益攸關(guān)方，在其中發(fā)揮著積極作用。德國主動(dòng)在北極理事會(huì)框架內(nèi)開展海洋污染防治的技術(shù)合作，積極參與北極理事會(huì)下設(shè)的6 個(gè)工作組，在參與北極事務(wù)過程中樹立了良好的國際形象。隨著中國綜合國力的不斷增強(qiáng)，越來越多的北極國家承認(rèn)中國為“北極利益攸關(guān)方”，希望借助中國的資金、技術(shù)和人力開發(fā)利用北極，對(duì)中國參與北極事務(wù)的態(tài)度趨于開放，并主動(dòng)提出與中國加強(qiáng)在北極科研、航運(yùn)、能源等領(lǐng)域的合作建議，期待中國在北極事務(wù)方面做出更多貢獻(xiàn)。對(duì)此，中國可以善用觀察員國的地位列席會(huì)議。一方面，中國在北極治理的議程中預(yù)先把握北極事務(wù)整體發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)北極理事會(huì)的相關(guān)決策施加間接影響[3]，全程跟蹤北極理事會(huì)各級(jí)會(huì)議的議程設(shè)置，細(xì)致觀察北極國家對(duì)各項(xiàng)資源的投放重點(diǎn)；另一方面，北極理事會(huì)的具體工作均是由各個(gè)專家組、工作組負(fù)責(zé)實(shí)施，中國應(yīng)積極推薦中國籍專家參與北極理事會(huì)框架下的“北極議會(huì)對(duì)于減少北極污染的行動(dòng)計(jì)劃”“北極監(jiān)督和評(píng)估計(jì)劃”“北極動(dòng)植物保育”“保護(hù)北極海洋環(huán)境”等工作組，以及“北極氣候沖擊評(píng)估”“北極人類發(fā)展報(bào)告”等項(xiàng)目，在北極區(qū)域性治理體系中貢獻(xiàn)中國智慧[42]。

（二）以經(jīng)濟(jì)合作為優(yōu)先領(lǐng)域，參與北極共同開發(fā)

在北極地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)北極可持續(xù)共同發(fā)展，既是德國參與北極事務(wù)的主要路徑，也是中國與北極國家共建“冰上絲綢之路”的最大驅(qū)動(dòng)力。德國積極參與北極經(jīng)濟(jì)合作，在北極能源開發(fā)、船舶建造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了重要進(jìn)展[43]。在能源開發(fā)方面，德國西門子公司與俄羅斯石油天然氣公司簽署了在開發(fā)大陸架及開采大陸油氣田方面進(jìn)行合作的協(xié)議，德方在烴開采、石油加工、石油運(yùn)輸?shù)确矫鏋槎砹_斯提供解決方案，雙方計(jì)劃在石油開采綜合設(shè)施和煉油廠節(jié)能技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域進(jìn)行合作[44]。在船舶制造方面，德國西門子公司與俄羅斯石油天然氣公司挖掘相互協(xié)作的潛力，合作建造數(shù)字化造船廠，共同研發(fā)新的破冰船。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，德國不來梅港務(wù)局公司與冰島政府簽署了大深水港項(xiàng)目啟動(dòng)程序協(xié)議，投資4.5 億克朗在冰島東北角建設(shè)一座國際貨運(yùn)港口[45]。

在推進(jìn)“冰上絲綢之路”倡議的經(jīng)濟(jì)合作中，以開發(fā)利用北極航道為紐帶，能夠促進(jìn)中國與歐洲、北美囯家的經(jīng)濟(jì)合作，擴(kuò)大和深化與沿線國家的經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域，為中國提升與俄羅斯、加拿大、美國等北極大國和歐盟的貿(mào)易合作提供新的增長點(diǎn)。對(duì)此，中國可以借鑒德國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在能源開發(fā)、海上運(yùn)輸、船舶制造、海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域積極作為。第一，通過擴(kuò)大投資參與北極地區(qū)的能源共同開發(fā)[46]。例如中國與俄羅斯諾瓦泰克公司在年產(chǎn)1740 萬噸LNG 的亞馬爾LNG 項(xiàng)目取得成功之后，中國應(yīng)當(dāng)與俄羅斯繼續(xù)加強(qiáng)在北極地區(qū)的能源開發(fā)合作，年產(chǎn)1980萬噸的北極液化天然氣二號(hào)項(xiàng)目是我國參與其中的一個(gè)新突破口。北極液化天然氣二號(hào)項(xiàng)目包括三條生產(chǎn)能力達(dá)660 萬噸/年的生產(chǎn)線，計(jì)劃在2023 年投入使用第一條生產(chǎn)線，并最終在2026 年達(dá)到滿負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，其對(duì)我國而言具有巨大的能源開發(fā)合作前景。第二，通過發(fā)展極地船舶制造等新興產(chǎn)業(yè)，參與北極航道商業(yè)性運(yùn)營。例如中俄合作的亞馬爾LNG 項(xiàng)目4 艘常規(guī)LNG 運(yùn)輸船、2 艘ARC7 破冰級(jí)模塊運(yùn)輸船、1 艘ARC7 破冰級(jí)凝析油運(yùn)輸船都是由中國造船廠制造的。中國可以借助俄羅斯提出的北極液化天然氣二號(hào)項(xiàng)目在未來繼續(xù)實(shí)施極地船舶制造業(yè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，加大對(duì)高冰級(jí)極地船舶和極地LNG船的研發(fā)力度，力爭(zhēng)逐步在極地船舶市場(chǎng)占據(jù)主導(dǎo)地位。第三，鼓勵(lì)企業(yè)參與北極地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如芬蘭、挪威提出建設(shè)一條耗資約30億美元的“北極走廊”鐵路，將歐洲大陸與北冰洋相連，再經(jīng)由北冰洋東北航線與東北亞連通，有望成為亞歐物流線路的新選擇。對(duì)此，芬蘭和挪威正在積極吸引中國對(duì)北極走廊的融資，而中國可作為主要參與方發(fā)揮資金優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以共商共建的方式開展投資合作，擴(kuò)大共同利益面[47]，共同建設(shè)“冰上絲綢之路”。

（三）以科研為切入點(diǎn)，提升環(huán)境治理能力

擴(kuò)大北極研究范圍、豐富北極地區(qū)的科研內(nèi)容是德國提升北極環(huán)境治理能力的有效途徑，也是中國深化對(duì)北極認(rèn)識(shí)、與國際社會(huì)共建“冰上絲綢之路”的重要領(lǐng)域。德國教育與研究部將極地科學(xué)研究列為可持續(xù)發(fā)展研究計(jì)劃中的優(yōu)先地位。除了支持長期從事極地與海洋研究的阿爾弗雷德·魏格納極地與海洋研究所和基爾亥姆霍茲海洋研究中心，德國教育與研究部還贊助支持高級(jí)可持續(xù)發(fā)展研究、德國國際和安全事務(wù)研究所等專家智庫對(duì)北極地區(qū)開展諸如可持續(xù)發(fā)展、治理、資源以及空氣污染的研究[48]。德國還在大學(xué)中開設(shè)了越來越多與北極議題相關(guān)的課程，例如，波斯坦大學(xué)、柏林自由大學(xué)、慕尼黑聯(lián)邦國防軍大學(xué)、德累斯頓科技大學(xué)開設(shè)了北極相關(guān)的政治學(xué)與國際關(guān)系課程，基爾大學(xué)、馬爾堡大學(xué)、弗萊堡大學(xué)、耶拿大學(xué)開設(shè)了北極相關(guān)國際法和海洋法課程，法蘭克福歌德大學(xué)、波斯坦大學(xué)、不來梅大學(xué)開設(shè)了北極相關(guān)的地理和氣候?qū)W科課程，為學(xué)生提供有關(guān)北極的學(xué)科知識(shí)[49]。

科學(xué)研究是了解北極環(huán)境和資源的基本手段，科學(xué)考察和研究活動(dòng)既屬于易于被北極國家接受的低敏感領(lǐng)域，也是中國在建設(shè)“冰上絲綢之路”過程中參與北極治理、貢獻(xiàn)知識(shí)和價(jià)值的必要基礎(chǔ)性支撐[50]。對(duì)此，一方面，中國應(yīng)當(dāng)在戰(zhàn)略層面上重視和規(guī)劃北極科學(xué)研究，加大極地科學(xué)考察和極地研究的投入，培養(yǎng)北極科學(xué)研究人才隊(duì)伍，搶占北極科學(xué)問題凸顯和變化的先機(jī)，未雨綢繆，實(shí)現(xiàn)極地科學(xué)研究領(lǐng)域的跨越發(fā)展。另一方面，中國應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有的雙邊、多邊和國際科研合作機(jī)制，繼續(xù)加強(qiáng)和拓展與其他國家已有的雙邊科研合作關(guān)系，與北極國家的科研院校開展聯(lián)合科學(xué)考察和重大科學(xué)問題的研究，并積極參與北極理事會(huì)的相關(guān)工作。同時(shí)主動(dòng)參與國際北極科學(xué)委員會(huì)平臺(tái)內(nèi)的科學(xué)研究項(xiàng)目，推動(dòng)科研信息、數(shù)據(jù)的溝通和共享，通過科學(xué)交流與合作積累關(guān)于北極的專業(yè)知識(shí)，在北極科學(xué)領(lǐng)域緊跟國際研究前沿動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，為中國后續(xù)開發(fā)利用北極打下基礎(chǔ)[51]。中國應(yīng)豐富在社會(huì)科學(xué)和人文科學(xué)方面的研究內(nèi)容，加強(qiáng)北極科學(xué)研究的投入，逐步改變中國在參與和處理北極事務(wù)中存在的制度資源、觀念資源利用能力薄弱等現(xiàn)狀。應(yīng)全面從自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)兩個(gè)角度提高中國的北極研究水平，為建設(shè)“冰上絲綢之路”提供科學(xué)依據(jù)和智力支持。

（四）維護(hù)北極原住民的利益，深化北極合作的民間基礎(chǔ)

北極原住民是參與北極事務(wù)過程中不可忽視的特殊群體，承認(rèn)居住在北極的原住民的特殊地位，維護(hù)其在棲息地內(nèi)的合法權(quán)益是德國參與北極事務(wù)的重要支點(diǎn)，也是中國構(gòu)建“冰上絲綢之路”的民意基礎(chǔ)。北極氣候的變暖、北極礦產(chǎn)資源的開發(fā)和北極運(yùn)輸水平的提高，會(huì)導(dǎo)致環(huán)境破壞、生態(tài)系統(tǒng)變化和健康風(fēng)險(xiǎn)增加，威脅土著居民的生計(jì)方式和文化傳統(tǒng)[52]。因此，在推進(jìn)“冰上絲綢之路”過程中必須特別注意保護(hù)環(huán)境，同時(shí)保持北極原住民的文化特性，尊重北極原住民對(duì)北極經(jīng)濟(jì)建設(shè)的參與。北極地區(qū)現(xiàn)在生活著20 個(gè)民族的原住民，總?cè)丝诩s為200 萬，其逐漸成為北極事務(wù)中地位特殊的重要力量?！兜聡睒O政策準(zhǔn)則》承認(rèn)居住在北極的土著居民的特殊地位，指出“必須維護(hù)其在其棲息地內(nèi)的自決權(quán)和自由權(quán)”，同時(shí)在開發(fā)北極的過程中，必須考慮原住民的領(lǐng)土主張和對(duì)北極能源經(jīng)濟(jì)利用的參與，由此受到了北極原住民的歡迎。

隨著與北極國家的合作的有序開展，中國在推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)秉持“人類命運(yùn)共同體”理念，尊重北極原住民的特殊利益，堅(jiān)持包容互鑒、公平有效、合作共贏的國際交流理念[53]。其中，中國在參與北極事務(wù)時(shí)不僅應(yīng)當(dāng)注重北極原住民的平等權(quán)、自由權(quán)、發(fā)展權(quán)，還應(yīng)當(dāng)重視原住民維持及強(qiáng)化既有的體系、文化及傳統(tǒng)，尊重其獨(dú)特本體以及追求自我經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的權(quán)利。一方面，中國應(yīng)當(dāng)重視搜集和整理北極原住民的相關(guān)傳統(tǒng)知識(shí)，積極與北極原住民組織建立協(xié)商和對(duì)話機(jī)制，在參與北極開發(fā)過程中，以適當(dāng)?shù)姆绞奖Ｗo(hù)北極原住民的文化尊嚴(yán)和文化多樣性，尊重北極原住民的傳統(tǒng)文化、風(fēng)俗習(xí)慣和社會(huì)制度。另一方面，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮中國企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資金和勞務(wù)等方面的優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)通過適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目支持北極原住民的能力建設(shè)，嘗試與原住民建立資源共管機(jī)制[54]，讓北極原住民能在短期獲益并逐漸使其機(jī)制化，例如中國企業(yè)在開發(fā)北極過程中優(yōu)先考慮解決北極原住民的就業(yè)問題，為開發(fā)地區(qū)的原住民社區(qū)提供社會(huì)援助，增加對(duì)原住民的教育培訓(xùn)投入等。當(dāng)前中國和北極國家的北極合作都是在雙方政府的主導(dǎo)下開展的，出于保障中國參與北極事務(wù)的持續(xù)性和穩(wěn)定性，在建設(shè)“冰上絲綢之路”過程中中國應(yīng)該積極推進(jìn)北極的民間外交，提升北極地區(qū)原住民對(duì)中國參與北極事務(wù)的信任感，增強(qiáng)與北極原住民之間的合作[55]。

結(jié)語

作為身份定位相同的近北極國家和北極域外國家，中、德兩國在北極有著相似的國家利益，都是北極事務(wù)的積極參與者?！八街?，可以攻玉”，德國的北極政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)橹袊鴧⑴c北極事務(wù)提供重要啟示。作為“一帶一路”的北向延伸，“冰上絲綢之路”繼承了“一帶一路”建設(shè)“開發(fā)包容、共建共享”的精神內(nèi)涵，為促進(jìn)北極地區(qū)互聯(lián)互通和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展帶來了合作機(jī)遇。但在推進(jìn)“冰上絲綢之路”建設(shè)過程中，中國面臨著北極身份不被認(rèn)可、北極活動(dòng)缺乏法律規(guī)范、北極生態(tài)環(huán)境異常脆弱等挑戰(zhàn)，導(dǎo)致主動(dòng)性無法充分發(fā)揮。通過考察德國在北極地區(qū)油氣資源開發(fā)、商業(yè)航運(yùn)和科學(xué)研究的實(shí)踐案例，提出構(gòu)建 “冰上絲綢之路”的中國方案，即以國際法為依據(jù)，以經(jīng)濟(jì)合作為優(yōu)先領(lǐng)域，從科學(xué)研究領(lǐng)域切入，并夯實(shí)在北極原住民中的民意基礎(chǔ)，加強(qiáng)與北極國家在各方面的交流與合作。

當(dāng)今世界處于百年未有之大變局，而北極在世界大變局的地位日益上升。中國在北極地區(qū)存在航運(yùn)利益、能源利益、生態(tài)環(huán)境利益、科技利益等諸多國家利益，中國推動(dòng)與各國共建“冰上絲綢之路”，既是本國的發(fā)展需要，也是追求北極地區(qū)善治的要求。中國應(yīng)在明確自身發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況和參與北極事務(wù)的國際形勢(shì)基礎(chǔ)上，善用國際法賦予的權(quán)利，尊重和遵循全球性國際條約與區(qū)域性國際條約在北極地區(qū)的實(shí)施，落實(shí)科學(xué)合理的北極政策和措施，憑借一系列切實(shí)有效的途徑來建設(shè)“冰上絲綢之路”。中國將與北極國家一道積極維護(hù)北極的發(fā)展與穩(wěn)定，努力增強(qiáng)彼此的信任，通過合作為主渠道參與北極事務(wù)，通過互助來實(shí)現(xiàn)北極的可持續(xù)發(fā)展，以共贏維護(hù)中國在北極的國家利益，從而共建“冰上絲綢之路”，實(shí)現(xiàn)北極地區(qū)的永續(xù)發(fā)展。