“土地財政”的不良影響及其生成機(jī)制

趙合云

（廣東商學(xué)院 財稅學(xué)院，廣州 510310）

0 引言

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化的快速推進(jìn)，中國地方政府對土地出讓收入的依賴程度越來越深。據(jù)國土資源部負(fù)責(zé)人在2010年全國國土資源工作會議上披露，2010年，全國土地出讓金總額達(dá)2.7萬億元，同比增幅達(dá)70.4%，占當(dāng)年全國地方財政收入的7成以上。然而土地出讓收入的高增長并未帶來百姓福祉的相應(yīng)增進(jìn)，反而使得地方財政收入結(jié)構(gòu)脆弱，住房民生問題凸顯，財政風(fēng)險與金融風(fēng)險加大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡加劇，為宏觀經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展埋下風(fēng)險。盡管這幾年中央政府一直在利用各種工具進(jìn)行宏觀調(diào)控，但“土地財政”的問題尚未從根本上得到解決，宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行風(fēng)險仍然存在。

因此，深入尋找該問題的癥結(jié)，解決當(dāng)前地方政府對“土地財政”的依賴應(yīng)成為未來政策的著力點(diǎn)。本文試圖從逆向軟預(yù)算約束的理論視角構(gòu)建一個解釋性框架，在分析“土地財政”不良影響的基礎(chǔ)上，探尋地方政府“土地財政”背后的深層次原因，而這對于從根本上解決“土地財政”問題顯然具有重要的政策含義。

1 “土地財政”的實(shí)質(zhì)與不良影響

在一般意義上，“土地財政”是指以政府為主體、圍繞土地所進(jìn)行的財政收支活動和利益分配關(guān)系。但在當(dāng)下，“土地財政”主要指地方政府通過出讓土地獲得土地出讓金，以此做為其財政收入來源的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。[1]

從短期、局部來看，地方政府通過經(jīng)營土地來獲得收入的做法在一定程度上緩解了地方政府（特別是縣鄉(xiāng)政府）的財政困難，增加了勞動力就業(yè)，提升了地方政府的公共服務(wù)提供能力。然而，從長期、全局來看，這種“土地財政”可能會加大宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的總體風(fēng)險，且不利于土地資源的可持續(xù)發(fā)展。

第一，地方財政收入結(jié)構(gòu)脆弱。財政收入的結(jié)構(gòu)，是以價值形式表現(xiàn)的財政收入內(nèi)部各要素的構(gòu)成與比例關(guān)系，反映不同收入形式之間、不同收入來源之間的比例關(guān)系。一般來說，衡量財政收入結(jié)構(gòu)合理與否的最重要和最常用的指標(biāo)就是財政收入的形式結(jié)構(gòu)，即稅收收入與非稅收入之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。一個比較合理的財政收入結(jié)構(gòu)中，稅收應(yīng)作為其主要的收入來源，占絕對份額，而非稅收入只能作為財政收入的一個重要組成部分，主要是彌補(bǔ)公共財力的不足。如果一個地方政府的財政收入在相當(dāng)大的比例上倚賴賣地收入等非稅收入，則其結(jié)構(gòu)顯然不太合理。因此，“土地財政”現(xiàn)在已不是一個中性的詞匯，其中反映出了許多地方財政收入結(jié)構(gòu)的脆弱或不健康。

第二，住房民生問題凸顯?！巴恋刎斦蓖聘吡说貎r，提高了房地產(chǎn)開發(fā)商的成本，從而對高房地產(chǎn)價格形成了支持作用，造成了居民“買房難”。并且由于房產(chǎn)消費(fèi)屬于剛性需求，住房消費(fèi)必然會擠占居民其它方面的消費(fèi)，對內(nèi)需形成抑制作用。

第三，財政風(fēng)險與金融風(fēng)險加大。在經(jīng)營土地的過程中，各地方政府通常都是以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進(jìn)行土地抵押融資，而這些資金大多被投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這成為地方政府變相舉債的一種方式，大量信貸資源流入了地方政府。但一些項(xiàng)目在管理上缺乏民主決策，存在低效率運(yùn)作和腐敗問題，并且這些不規(guī)范的土地投融資一般只負(fù)責(zé)籌資，不負(fù)責(zé)還貸，再加上“土地財政”運(yùn)行受到房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的影響。在預(yù)期投資收益無法保證、財政收入不穩(wěn)定的情況下，資金鏈一旦斷裂，銀行、財政所承擔(dān)的風(fēng)險顯而易見。

第四，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡加劇?！巴恋刎斦痹斐闪瞬粍赢a(chǎn)價格上漲過快，使不動產(chǎn)開發(fā)與其他產(chǎn)業(yè)之間的收益率差距不斷加大，逐利資本不斷流入地產(chǎn)行業(yè)，這顯然不利于中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。另外，不動產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的企業(yè)財務(wù)杠桿率普遍較高，其融資很大程度上依賴于銀行貸款。逐利的借貸資本迅速與土地資本結(jié)合，造成了銀行中相當(dāng)大比例的信貸資源流入了不動產(chǎn)行業(yè)，造成了其它實(shí)體經(jīng)濟(jì)難以獲得所需的信貸規(guī)模，中小企業(yè)貸款難問題尤其突出，這無疑又會加劇中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡。

2 “土地財政”的生成機(jī)制：一個逆向軟預(yù)算約束理論的分析框架

地方政府對“土地財政”的依賴與周雪光教授的“逆向軟預(yù)算約束”理論的描述非常相似，都是地方政府為了突破現(xiàn)有的預(yù)算限制而通過權(quán)力在其管轄范圍內(nèi)攫取資源來完成政府政策目標(biāo)的行為。為此，本文借鑒周雪光教授的“逆向軟預(yù)算約束”理論，構(gòu)建了一個解釋性框架來分析地方政府為什么對“土地財政”的依賴如此強(qiáng)烈。

按照“逆向軟預(yù)算約束”理論，“土地財政”作為地方政府為了突破現(xiàn)有的預(yù)算限制而通過權(quán)力在其管轄范圍內(nèi)攫取資源來完成政府政策目標(biāo)的行為之一，它產(chǎn)生的根源主要在于地方政府（官員）的逐利（機(jī)會主義）本性，以及信息的不對稱和人的有限理性，前者是其發(fā)生的主觀動機(jī)，后者是其存在的客觀條件。而這兩方面又分別取決于地方政府面臨的激勵機(jī)制和約束機(jī)制，因?yàn)榧顧C(jī)制對地方政府官員的動機(jī)結(jié)構(gòu)構(gòu)成重要的影響，約束機(jī)制是這種行為能否存在的關(guān)鍵因素。因此，我們在考察地方政府為什么對“土地財政”的依賴如此強(qiáng)烈時，就應(yīng)該從激勵機(jī)制和約束機(jī)制兩個方面進(jìn)行考察。當(dāng)然，對這兩者的考察與分析絕不能脫離其所根植的制度環(huán)境，因?yàn)椋贫拳h(huán)境進(jìn)一步對激勵機(jī)制與約束機(jī)制形成影響，進(jìn)而強(qiáng)化某種行為取向。[2]因此，一個關(guān)于中國地方政府”土地財政”的解釋性理論框架應(yīng)該分析地方政府所面臨的制度環(huán)境、激勵機(jī)制與約束機(jī)制。

2.1 制度環(huán)境

制度環(huán)境作為“土地財政”產(chǎn)生和存在的外部因素，主要是通過對激勵機(jī)制和約束機(jī)制的影響來強(qiáng)化地方政府的“土地財政”偏好。改革開放以來，中國制度環(huán)境的兩個方面是非常重要的：一個是重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績考核機(jī)制，另一個是不合理的財政分權(quán)體制。

首先，改革開放以來，中國在較長的時間內(nèi)都堅持以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，于是各級政府都將經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為考核下級政府政績水平的重要內(nèi)容，GDP成為了衡量一個地方政府政績水平的唯一指標(biāo)或者重要指標(biāo)，盲目追求GDP的快速增長成為了地方政府官員的首要任務(wù)。當(dāng)然，近年來隨著科學(xué)發(fā)展觀的提出，各級政府也在不斷改進(jìn)政績考核體系，逐步將體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的指標(biāo)納入考核體系，指標(biāo)選擇基本涵蓋了一系列社會發(fā)展指標(biāo)。但是，與其他指標(biāo)相比，GDP指標(biāo)具有可計量性、通用性、可控性及相關(guān)性(蔣震,2010)，所以，在實(shí)際執(zhí)行過程中，政績考核偏向于以GDP為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)發(fā)展確是不爭的事實(shí)。很多學(xué)者研究了中國的政績考核制度，他們普遍認(rèn)為GDP是當(dāng)前評價地方政府政績的基本標(biāo)準(zhǔn)。

同時，中國地方政府面臨的另外一個對“土地財政”產(chǎn)生重要影響的制度環(huán)境就是不合理的財政分權(quán)制度。20世紀(jì)80年代，中國開始進(jìn)行財政分權(quán)，采取財政包干制，但時間一長，中央財政收入占全國財政收入的比重和財政收入占GDP的比重偏低。[3]1994年為了改變兩個比重偏低的局面，中國實(shí)行了分稅制改革。這一改革的主要特征就是收入向上集中與事權(quán)（支出責(zé)任）的層層下移：

一方面，收入向上集中的趨勢非常明顯。不僅金額大、易征管的稅種劃歸較高層次的政府，而且上級政府隨意集中下級政府財力的現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致收入向上集中，財力向上轉(zhuǎn)移。另一方面是支出責(zé)任下移現(xiàn)象較為普遍。上級政府經(jīng)常憑借對下的體制制定權(quán)，在沒有相應(yīng)地調(diào)整財力的前提下，將一些事權(quán)（支出責(zé)任）隨意下放到下一級政府進(jìn)行管理。

收入上層層向上集中和支出上責(zé)任層層下放的結(jié)果就是地方政府在收入和支出上的不均衡，導(dǎo)致地方財政自給能力下降。當(dāng)然，這種制度環(huán)境只是存在著引導(dǎo)地方政府突破預(yù)算限制的因素，但是并不足以解釋為什么地方政府紛紛走向“土地財政”之路。因?yàn)?，如果沒有一種穩(wěn)定而強(qiáng)力的激勵機(jī)制，地方官員完全可以有多少錢辦多少事而不用靠“土地財政”來突破預(yù)算限制。如果約束機(jī)制能夠有效地約束這種行為，那么，地方政府也很難靠“土地財政”來突破預(yù)算限制。

2.2 現(xiàn)行制度環(huán)境下的強(qiáng)激勵機(jī)制

為什么地方政府對經(jīng)營土地獲取財政收入存在強(qiáng)烈的偏好？這需要研究地方政府的激勵機(jī)制及其行為偏好，它對地方政府官員的動機(jī)結(jié)構(gòu)構(gòu)成重要的影響。地方政府是由那些關(guān)注自己的職業(yè)生涯和個人利益的官員組成的。在這些官員中，最關(guān)鍵的是那些對政府行為有著決定性影響的擁有決策權(quán)的第一把手。

在偏向經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的政績考核環(huán)境中，政績已經(jīng)被非常細(xì)致地納入干部考核與晉升制度中。同時，現(xiàn)行的干部晉升制度是一種典型的“晉升錦標(biāo)賽”，并且還對參賽年齡進(jìn)行了限制。[4]這種激勵機(jī)制對地方官員的行為選擇產(chǎn)生了深刻影響，它誘使地方官員關(guān)注任期內(nèi)的政績，尤其是短期政績。這使得地方官員可能利用上下級之間的信息不對稱，不惜突破預(yù)算約束通過做一些投入大、規(guī)模大、難度大的“資源密集型”工程向上級傳遞關(guān)于自己政績的信號。除了自己超越本級的預(yù)算約束來實(shí)現(xiàn)短期政績最大化以外，上級政府還可以要求下級官員做出政績，鼓勵下級官員建設(shè)政績工程，因?yàn)檫@樣既可以將一部分政績項(xiàng)目的成本向下壓，另外下級的政績也是上級政績的一部分，這就形成上下級政府激勵機(jī)制的同構(gòu)性[5]。

顯然，這種“晉升錦標(biāo)賽”的激勵機(jī)制將關(guān)心仕途的地方官員置于強(qiáng)力的激勵之下，這種強(qiáng)激勵機(jī)制必然增強(qiáng)地方政府（官員）突破約束從預(yù)算外攫取資源的財政機(jī)會主義動機(jī)。然而，通過預(yù)算外攫取資源的財政機(jī)會主義的表現(xiàn)形式是多種多樣的，比如拖欠、攤派、擔(dān)保、“釣魚工程”等，那為什么“土地財政”這一形式尤其受到地方政府的青睞呢？

這是因?yàn)橄鄬τ谕锨?、攤派等其行為，“土地財政”可以在短期快速地滿足地方政府（官員）的政績需要。第一，土地經(jīng)營可以在短期帶來巨額的GDP。由于房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度較大，房地產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展可以在較短的時間內(nèi)拉動建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)等一系列產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)都能創(chuàng)造出巨額的GDP。第二，土地經(jīng)營可以較快地增加財政收入。前文已有說明，巨額的土地出讓金目前已成為地方政府當(dāng)前重要預(yù)算外收入的來源。其次，房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收在地方政府的稅收收入中占居一個舉足輕重的地位，成為地方政府必須依賴的一個重要稅源[6]。總之“土地財政”使地方政府獲得了巨大的利益，它能最大程度地幫助地方政府跑贏“升遷錦標(biāo)賽”，其他任何行為都沒有“土地財政”這么直接、有效。

2.3 現(xiàn)行制度環(huán)境下的弱約束機(jī)制

在中國，可以對地方政府行為進(jìn)行約束的主體包括：上級政府（包括中央政府和直接上級政府）、投資者以及社會公眾等。如果這些約束主體的約束意愿和約束能力都比較強(qiáng)的話，那么地方政府也很難靠“土地財政”來突破預(yù)算限制。然而，這些年的實(shí)際數(shù)據(jù)告訴我們，盡管中央政府一直在利用各種工具進(jìn)行宏觀調(diào)控，但“土地財政”的問題尚未從根本上得到解決，宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行風(fēng)險仍然存在。這說明與強(qiáng)有力的激勵機(jī)制相比，這些外部約束主體的約束意愿和約束能力比較的弱，約束機(jī)制在較大程度上被弱化了。

首先，中央政府和投資者的約束意愿雖然較強(qiáng)，但其約束能力卻較弱。從約束意愿來分析，中央政府和投資者應(yīng)該是最想對地方政府（官員）的行為進(jìn)行約束的，他們的約束意愿是最強(qiáng)的，因?yàn)槟壳捌蛴诩瘷?quán)的行政體制下，中央政府是地方政府（官員）行為選擇中所隱藏風(fēng)險的最終“買單者”，而投資者的利益則與地方政府（官員）的行為選擇直接相關(guān)。但對于中國而言，從上至下，層級較復(fù)雜，地方政府（官員）數(shù)量非常多，再加上下級政府之間的信息不對稱等，使得中央政府不可能有足夠的能力對各級地方政府（官員）的行為進(jìn)行約束；而對于投資者，由于地方政府在其轄區(qū)內(nèi)的絕對管轄權(quán)以及大量的潛規(guī)則的存在，很難對地方政府的行為進(jìn)行有力的約束。

其次，直接上級政府的約束能力雖然較強(qiáng)，但其約束意愿卻較弱。從約束能力來分析，直接上級政府對下級政府行為的約束能力最強(qiáng)，因?yàn)橹苯由辖诱耆梢岳脤ο录壵闹苯庸茌牂?quán)（特別是下級政府官員職位的升遷一般是直接取決于上級政府的決策）對下級政府（官員）進(jìn)行有效約束。但是，由于上下級政府（官員）激勵機(jī)制的同質(zhì)性，直接上下級政府官員更容易在政績的建設(shè)上形成共謀，因此其約束意愿往往較弱。

再次，對于轄區(qū)的公眾而言，不僅約束意愿較弱，而且約束能力也較低。因?yàn)橥恋爻鲎屖杖霃谋硐笊峡?，不會對納稅人產(chǎn)生直接的負(fù)擔(dān)。所以，社會公眾或納稅人就以為用這些土地出讓收入完成的政績工程是不需要他們支付任何成本的，并且在某種程度上來說這些政績工程還可能方便他們的生活，符合他們的利益，因而不會有動機(jī)（意愿）去質(zhì)疑這種行為。當(dāng)然，即使他們有約束意愿，其約束能力也很低。

最后，與國外相比，中國地方政府財政透明度還不高，外部約束主體很難對地方政府的行為進(jìn)行有效約束。[7]中國地方政府尚沒有建立一套有效的信息披露機(jī)制，特別是政府會計與報告體系還不完善，導(dǎo)致地方政府與外部約束主體之間存在著信息不對稱，事實(shí)上，無論是上級政府還是其他外部約束主體都難以對其進(jìn)行有效約束。

總而言之，在不合理的財政分權(quán)環(huán)境下，外部有效約束主體的約束能力和約束意愿的弱化以及財政不透明所帶來的信息不對稱，造成了約束機(jī)制的軟化，這為地方政府通過“土地財政”從預(yù)算外攫取資源這種行為提供了客觀條件。

3 結(jié)論與政策含義

本文主要從逆向軟預(yù)算約束理論的視角出發(fā)對中國“土地財政”的成因進(jìn)行解釋，得出如下結(jié)論：在行政集權(quán)下的財政分權(quán)與偏向經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的政績考核的制度環(huán)境中，中國形成了強(qiáng)激勵機(jī)制和軟約束機(jī)制的制度安排，這種制度安排既為地方政府“土地財政”的生成提供了主觀動力，也為其提供了客觀條件。

本文的政策含義有：在目前制度環(huán)境、激勵機(jī)制與約束機(jī)制下，要化解“土地財政”所帶來的不良影響，除應(yīng)不折不扣地落實(shí)中央的宏觀調(diào)控政策之外，還應(yīng)建立克服地方政府財政機(jī)會主義的長效機(jī)制：優(yōu)化制度環(huán)境、調(diào)整目前的激勵機(jī)制和約束機(jī)制。具體來看，應(yīng)改變以GDP為核心的晉升激勵機(jī)制，引導(dǎo)地方政府由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變；進(jìn)一步推動財政分權(quán)改革，確保地方政府財力與事權(quán)相匹配；將政績考核權(quán)力部分下放給轄區(qū)公眾，使官員既對上負(fù)責(zé)又對下負(fù)責(zé)；同時推動地方政府財政透明度改革，減少信息不對稱。

[1] 羅必良.分稅制、財政壓力與政府“土地財政”偏好[J].學(xué)術(shù)研究，2010,(10).

[2] 周雪光.“逆向軟約束”:一個政府行為的組織分析[J].中國社會科學(xué),2005,(2).

[3] J.Patrick Dobel.Intergrity in the Public Service[J].Public Dministra?tion Review,1990,(50).

[4] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007,(7).

[5] 張艷純,唐明.論中國物業(yè)稅改革的制度環(huán)境[J].財經(jīng)論叢,2010,(1).

[6] 張麗華,李保春.張呂,張蕾.中國土地財政生成機(jī)理分析及解決思路[J].財政研究,2010,(12).

[7] 路軍偉,林細(xì)細(xì).地方政府融資平臺及其風(fēng)險成因研究——基于財政機(jī)會主義的視角[J].浙江社會科學(xué),2010,(8).