疫情防控中隔離措施的法律問(wèn)題探討

[摘? 要：新冠肺炎疫情爆發(fā)后，全國(guó)各地采取了嚴(yán)密的防控治理措施，其中隔離是至關(guān)重要的一項(xiàng)。隔離作為一項(xiàng)限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，需要符合行政法的規(guī)定和原則。首先，實(shí)施隔離的主體應(yīng)是法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān);其次，隔離對(duì)象的范圍應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定、醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)際情況進(jìn)行嚴(yán)格限制，避免不適當(dāng)?shù)母綦x;再次，隔離程序在遵守程序正當(dāng)原則的同時(shí)，也要兼顧行政效率;最后，注重隔離工作中對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保障，如隔離期間的生活保障。

關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情;隔離;行政強(qiáng)制;人身自由]

自2019年12月新型冠狀病毒感染的肺炎（以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）爆發(fā)后，各地人民政府開(kāi)始采取全面消毒、設(shè)置交通關(guān)卡、關(guān)停娛樂(lè)場(chǎng)所等嚴(yán)密的防控措施，以及對(duì)確診感染人員、疑似感染人員以及其他潛在感染人員、密切接觸人員進(jìn)行隔離。其中，隔離這一防控措施最為緊急和重要，也更為慎重，因?yàn)殛P(guān)系到公民的人身自由，實(shí)踐中各地政府采取的隔離辦法不一，在隔離管控中出現(xiàn)的一些問(wèn)題也引起了爭(zhēng)議，更侵犯了公民的合法權(quán)益。本文旨在探討疫情期間隔離這一防控措施涉及的法律問(wèn)題。

一、隔離的法律屬性

（一）隔離的含義及方式

隔離，按照常規(guī)理解，是將具有一定危險(xiǎn)傳播性的人員限制于特定的場(chǎng)所內(nèi)，限制其活動(dòng)及一定的人身自由，以阻斷危險(xiǎn)的傳播，達(dá)到保護(hù)公共利益安全及其他的隔離目的。在新冠疫情中，隔離表現(xiàn)為，為制止新冠病毒的傳播，對(duì)特定人群進(jìn)行隔離，以達(dá)到預(yù)防、救治和保護(hù)公共利益的目的。

在目前的防疫工作中，采取的隔離方式主要有兩種：居家隔離和集中隔離。居家隔離通常針對(duì)某一區(qū)域的居民，強(qiáng)調(diào)居民的主動(dòng)配合。集中隔離，通常由法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出，對(duì)特定人員進(jìn)行指定場(chǎng)所隔離。兩種方式的適用，需要根據(jù)不同地方的疫情實(shí)際狀況選擇。在不同方式下，政府也需要承擔(dān)不同的義務(wù)。例如，集中隔離必須保證隔離場(chǎng)所本身的安全;而如果要求絕對(duì)的居家隔離，則需要保證被隔離者能夠獲得基本的生活資源。

由于集中隔離更強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)干預(yù)和強(qiáng)制，所以本文僅對(duì)集中隔離涉及的行政法學(xué)上的問(wèn)題進(jìn)行探討。

（二）隔離的法律依據(jù)

隔離是傳染病防治中重要的防控措施，對(duì)此，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)專門立法作出規(guī)定：

我國(guó)《傳染病防治法》第39條第1款規(guī)定：“醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)甲類傳染病時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取下列措施：1.對(duì)病人、病原攜帶者，予以隔離治療，隔離期限根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定;2.對(duì)疑似病人，確診前在指定場(chǎng)所單獨(dú)隔離治療;3.對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施?！?/p>

《傳染病防治法》第41條第1款規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所或者該場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級(jí)以上地方人民政府可以實(shí)施隔離措施，并同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告;接到報(bào)告的上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)即時(shí)作出是否批準(zhǔn)的決定。上級(jí)人民政府作出不予批準(zhǔn)決定的，實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)立即解除隔離措施。”

據(jù)這兩條法律規(guī)定，在新冠肺炎防控中，醫(yī)療機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府可以對(duì)傳染病涉及的有關(guān)人員采取隔離措施。

（三）隔離的性質(zhì)

從上述兩條法律規(guī)定看，隔離明顯具備醫(yī)療屬性和法律屬性。一方面，隔離是一種醫(yī)療行為，目的在于隔離治療已感染傳染病的患者，并進(jìn)行有關(guān)醫(yī)學(xué)觀察和采取其他預(yù)防措施。另一方面，隔離是一種行政強(qiáng)制措施，通過(guò)限制有關(guān)人員的人身自由來(lái)制止疾病的傳播，維護(hù)公共安全。根據(jù)我國(guó)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，為控制危險(xiǎn)擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制的，屬于行政強(qiáng)制措施。本文僅對(duì)隔離進(jìn)行法律意義上的探討，著重討論隔離的實(shí)施主體、隔離對(duì)象、實(shí)施程序及公民權(quán)益保障等內(nèi)容。

隔離措施的強(qiáng)制性體現(xiàn)在：一方面，由于傳染病具備較強(qiáng)的傳播速度和能力，所以通過(guò)控制傳染源來(lái)阻斷傳染病的傳播是必不可少的措施;另一方面，隔離措施的實(shí)施主體是法律規(guī)定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和地方人民政府，首要目的在于預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行，保障公眾生命健康安全和公共衛(wèi)生，即公共利益。同時(shí)，《傳染病防治法》規(guī)定對(duì)于拒絕隔離治療或者隔離期未滿擅自脫離隔離治療的人員，可以由公安機(jī)關(guān)協(xié)助醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取強(qiáng)制隔離治療措施。

此外，由于疫情的發(fā)生具有突發(fā)性和緊迫性，故隔離這一防控措施也屬于行政應(yīng)急措施，是行政機(jī)關(guān)在新冠肺炎這一突發(fā)事件導(dǎo)致公共安全面臨危機(jī)的緊急情況下，為了保障社會(huì)公共利益，也為了保護(hù)行政相對(duì)人的利益，所采取的應(yīng)急措施。

二、實(shí)施隔離的主體

（一）法律規(guī)定

據(jù)前述《傳染病防治法》第39條及第41條的規(guī)定，隔離的實(shí)施主體為醫(yī)療機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方人民政府。二者在隔離對(duì)象和隔離目的上有所區(qū)分，前者主要針對(duì)病人、病原攜帶者、疑似病人及其密切接觸者，主要目的在于隔離治療;后者主要針對(duì)已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場(chǎng)所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，主要目的在于阻斷疾病傳播。

（二）隔離措施的實(shí)施主體需進(jìn)一步明確

就醫(yī)療機(jī)構(gòu)而言，雖然《傳染病防治法》賦予了其實(shí)施隔離的職權(quán)，但醫(yī)療機(jī)構(gòu)本身并不具備行政職權(quán)，因此在隔離的實(shí)際執(zhí)行上往往需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助。就縣級(jí)以上地方人民政府而言，具體由地方政府的哪一部門執(zhí)行，在實(shí)踐中存在混亂。

根據(jù)《傳染病防治法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的傳染病防治及其監(jiān)督管理工作，縣級(jí)以上人民政府其他部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)傳染病防治工作;各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)承擔(dān)傳染病監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告以及其他預(yù)防、控制工作;醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)與醫(yī)療救治有關(guān)的傳染病防治工作和責(zé)任區(qū)域內(nèi)的傳染病預(yù)防工作;城市社區(qū)和農(nóng)村基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)在疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下，承擔(dān)城市社區(qū)、農(nóng)村基層相應(yīng)的傳染病防治工作。同時(shí)，根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部在必要時(shí)可以對(duì)人員進(jìn)行疏散或者隔離。因此可以看到，在突發(fā)的新冠肺炎疫情中，地方人民政府、衛(wèi)生行政主管部門、突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部以及其他有關(guān)部門等多個(gè)主體都可以采取隔離防控措施，故，需要進(jìn)一步厘清多個(gè)有權(quán)主體之間的職權(quán)分配，明確到底由哪一部門或者機(jī)構(gòu)作為隔離措施的實(shí)際執(zhí)行主體，避免沖突。

三、隔離的對(duì)象

隔離作為一種限制人身自由的強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)依法確定被隔離對(duì)象的范圍，避免侵犯到無(wú)關(guān)民眾的合法權(quán)益。據(jù)前述《傳染病防治法》的有關(guān)規(guī)定，新冠肺炎疫情中被隔離的對(duì)象應(yīng)當(dāng)限于以下幾類人員：

（一）新冠肺炎確診患者以及疑似感染人員

對(duì)確診感染或者疑似感染新冠肺炎的人員的判斷，應(yīng)當(dāng)以醫(yī)學(xué)上的認(rèn)定作為根據(jù)。對(duì)此，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)發(fā)布的《新型冠狀病毒肺炎診療方案》中有明確的判斷依據(jù)：確診病例可根據(jù)病原學(xué)和血清學(xué)進(jìn)行分析，疑似病例可根據(jù)流行榜史學(xué)和臨床表現(xiàn)綜合分析。

（二）密切接觸者

對(duì)于新冠肺炎密切接觸者的范圍，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格界定，以防止不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大?！秶?guó)內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例實(shí)施方案》附則中規(guī)定，“密切接觸者”是指因與傳染源或者被污染的環(huán)境接觸，因而有可能感染傳染病的人。

新冠肺炎爆發(fā)后，國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)及時(shí)出臺(tái)了《新型冠狀病毒肺炎病例密切接觸者管理方案》，對(duì)密切接觸者的認(rèn)定和管理作出了詳細(xì)規(guī)定。據(jù)該方案，密切接觸者主要指與確診病人或疑似病例存在接觸，而未采取有效防護(hù)措施的人員，包括1.共同居住、學(xué)習(xí)、工作，或其他有密切接觸的人員，如近距離工作或共用同一教室或在同一所房屋中生活;2.診療、護(hù)理、探視病例的醫(yī)護(hù)人員、家屬或其他有類似近距離接觸的人員，如到密閉環(huán)境中探視病人或停留，同病室的其他患者及其陪護(hù)人員;3.乘坐同一交通工具并有近距離接觸人員，包括在交通工具上照料護(hù)理人員、同行人員（家人、同事、朋友等）、或經(jīng)調(diào)查評(píng)估后發(fā)現(xiàn)有可能近距離接觸病例和無(wú)癥狀感染者的其他乘客和乘務(wù)人員;4.現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查人員調(diào)查后經(jīng)評(píng)估認(rèn)為其他符合密切接觸者判定標(biāo)準(zhǔn)的人員。

（三）特定區(qū)域的人

基于對(duì)公共安全和公共利益的保護(hù)，實(shí)踐中，各地政府會(huì)對(duì)來(lái)自重疫區(qū)的人員進(jìn)行隔離，而不具體排查其是否存在密切接觸。如本次新冠肺炎爆發(fā)，正趕上春節(jié)，人員大流動(dòng)，一些地方政府要求對(duì)來(lái)自武漢或者途徑武漢的人員采取隔離措施。隨著新冠肺炎在全球的爆發(fā)，各地政府對(duì)入境的人員也采取了隔離措施，如深圳市政府口岸辦公室于2020年4月26日宣布，根據(jù)省疫情防控工作的統(tǒng)一部署，自4月28日8時(shí)起，經(jīng)深圳口岸入境人員，均需在深圳市就地集中隔離醫(yī)學(xué)觀察14天。由于此類人群規(guī)模較大，需要慎重處理，按照前述《傳染病防止法》第41條的規(guī)定，要求決定機(jī)關(guān)同時(shí)向上一級(jí)人民政府報(bào)告，取得上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。

（四）嚴(yán)格把控隔離范圍

隔離有時(shí)候是在未確診當(dāng)事人受到感染的情況下，出于防衛(wèi)的目的而限制當(dāng)事人的人身自由，因此，隔離的范圍需要謹(jǐn)慎確定，不能無(wú)限擴(kuò)張，特別是，對(duì)那些僅有理論可能但缺乏經(jīng)驗(yàn)證實(shí)的危險(xiǎn)暴露，不應(yīng)當(dāng)作為法律干預(yù)的基礎(chǔ)。實(shí)踐中，有的地方不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大密切接觸者范圍，這既侵犯了公民的合法權(quán)益，也增加了行政機(jī)關(guān)的工作成本。故，在隔離措施的執(zhí)行中，各地有權(quán)的行政機(jī)關(guān)需要依據(jù)法律規(guī)定、醫(yī)學(xué)判斷及本地實(shí)際防疫情況等因素，嚴(yán)格把控隔離的范圍。

四、隔離的程序

我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第18條明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵守的程序規(guī)定，如報(bào)告、批準(zhǔn)、表明身份、聽(tīng)取陳述和身邊、制作筆錄等等。這是法律對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)施程序的基本要求，采取隔離措施應(yīng)當(dāng)符合這些程序要求。在這之外，由于隔離措施屬于限制人身自由的強(qiáng)制措施，故除前述第18條規(guī)定外，還要符合《行政強(qiáng)制法》第20條的規(guī)定，包括1.當(dāng)場(chǎng)告知或者實(shí)施行政強(qiáng)制措施后立即通知當(dāng)事人家屬實(shí)施行政強(qiáng)制措施的行政機(jī)關(guān)、地點(diǎn)和期限;2.在緊急情況下當(dāng)場(chǎng)實(shí)施行政強(qiáng)制措施的，在返回行政機(jī)關(guān)后，立即向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人報(bào)告并補(bǔ)辦批準(zhǔn)手續(xù);3.法律規(guī)定的其他程序;以及實(shí)施限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不得超過(guò)法定期限，在實(shí)施行政強(qiáng)制措施的目的已經(jīng)達(dá)到或者條件已經(jīng)消失時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即解除?？梢?jiàn)，在涉及人身自由強(qiáng)制措施的實(shí)施上，法律規(guī)定了更為嚴(yán)格的程序，因?yàn)槿松碜杂勺鳛橐豁?xiàng)人的基本的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ?，不被隨意侵犯。

同時(shí)，在新冠疫情這種突發(fā)的嚴(yán)重公共衛(wèi)生事件中，隔離作為一項(xiàng)行政應(yīng)急措施，要求在盡快的時(shí)間內(nèi)遏制傳染病的傳播，以保護(hù)公共利益優(yōu)先，因此在程序正當(dāng)之余，也需要兼顧效率。但對(duì)行政效率的強(qiáng)調(diào)，可能會(huì)導(dǎo)致隔離措施在執(zhí)行程序上的隨意性，為避免這一隨意性給民眾權(quán)益帶來(lái)侵犯，隔離實(shí)施機(jī)關(guān)仍需要秉持依法行政的原則，雖然在緊急狀態(tài)下，可以基于重大公共利益而忽視某些程序要求，但是一般情形下，仍應(yīng)重視程序保障，如此可以符合法律明確性的要求，更可顧及被隔離者的基本權(quán)利，將爭(zhēng)議降低到最低。

在隔離的具體落實(shí)中，行政機(jī)關(guān)首先要依據(jù)本地疫情的實(shí)際情況、法律規(guī)定、政策文件及醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等，來(lái)制定隔離方案，科學(xué)、合理地確定隔離對(duì)象的范圍、隔離方式、隔離地點(diǎn)、隔離期限等，為后期工作的開(kāi)展提供依據(jù);其次，行政機(jī)關(guān)應(yīng)道按照前述《行政強(qiáng)制法》中的程序性規(guī)定執(zhí)行隔離措施，包括向隔離對(duì)象主動(dòng)出示證件，表明身份，說(shuō)明對(duì)其采取隔離措施的理由及依據(jù)，同時(shí)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，制作筆錄等等。最后，在實(shí)施隔離的目的達(dá)到或者隔離條件解除時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除隔離措施，避免超期隔離。

五、隔離中的權(quán)益保障

除前述實(shí)施隔離的主體適格、隔離對(duì)象的范圍嚴(yán)格確定，以及執(zhí)行隔離措施的程序符合法律規(guī)定外，更重要的是在隔離過(guò)程中對(duì)相對(duì)人權(quán)益的保障，如合理的隔離收費(fèi)、良好的隔離環(huán)境等。此前網(wǎng)絡(luò)上就頻頻爆發(fā)出此類問(wèn)題，如2020年3月7日晚，福建省泉州市被用作鯉城區(qū)新冠疫情防控集中隔離觀察點(diǎn)的欣佳快捷酒店，由于違法違規(guī)建設(shè)、改建和加固施工等原因?qū)е聵翘萏斐?9人死亡，42人受傷。雖是一次意外事件，但這要求行政機(jī)關(guān)在選取隔離場(chǎng)所時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)，避免此類意外的發(fā)生。又如有留學(xué)生反映西安市某隔離酒店14天隔離費(fèi)用5880元，但衛(wèi)生條件卻臟亂差，后西安市紀(jì)委工作人員回應(yīng)已將投訴交由防控指揮部處理。對(duì)于此類問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)建立隔離對(duì)象與采取隔離措施的行政機(jī)關(guān)之間溝通、投訴、監(jiān)督渠道，確保在隔離過(guò)程中遇到的問(wèn)題能及時(shí)上報(bào)，妥善解決。

最后，隔離作為一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，自然相對(duì)人享有法定的救濟(jì)權(quán)，對(duì)于隔離措施的采取和適用是否合法，相對(duì)人有權(quán)提出異議，在感到自己的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，也有權(quán)按照法律規(guī)定提出行政復(fù)議和行政訴訟。在應(yīng)急條件下，司法也應(yīng)當(dāng)是公民權(quán)利的最后防線。但是，上述權(quán)利的行使不影響隔離措施的進(jìn)行，以避免疫情的擴(kuò)散。

六、結(jié)語(yǔ)

新冠疫情的重?fù)粝拢覈?guó)高效率、強(qiáng)有力、有組織地防控和應(yīng)對(duì)措施，取得不錯(cuò)的效果，讓每一位公民都切實(shí)體會(huì)到了安全感，但在隔離措施的具體工作上仍存在不完善之處，如確定隔離對(duì)象的范圍、實(shí)施強(qiáng)制隔離的執(zhí)法主體、隔離程序的設(shè)定和強(qiáng)制力保障實(shí)施的銜接、相對(duì)人的權(quán)益保障等方面，有待進(jìn)一步完善、明確、細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

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作者簡(jiǎn)介

謝昆東（1996.09—），男，四川南充人，成都市雙流區(qū)四川大學(xué)2019級(jí)法律碩士專業(yè)研究生。

四川大學(xué)? 四川? 成都? 610207