論對(duì)行政裁量的司法監(jiān)督

摘要：法治并不排斥行政裁量，但排斥恣意、專橫的裁量。具有公正性、權(quán)威性和救濟(jì)性等多重屬性的司法監(jiān)督，是行政裁量最有力的外部監(jiān)督模式。對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督的過程中，存在司法責(zé)任制曲解、指導(dǎo)性案例空懸、行政權(quán)力干擾等問題。應(yīng)從保障司法責(zé)任制度科學(xué)落實(shí)、推動(dòng)案例指導(dǎo)制度縱深發(fā)展、加強(qiáng)司法獨(dú)立體制建設(shè)、把握司法監(jiān)督裁量限度等方面健全和完善對(duì)行政裁量的司法監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：行政裁量;司法監(jiān)督;監(jiān)督原則

中圖分類號(hào)：D912.1??? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-6916（2021）03-0070-03

行政裁量，即法律賦予行政機(jī)關(guān)在處理同一事實(shí)要件時(shí)，可以根據(jù)案件具體情況決定是否對(duì)行政相對(duì)人采取某一特定法律措施，抑或是決定采取何種程度的法律措施的權(quán)力。行政裁量是行政權(quán)的核心，行使行政權(quán)必須接受相應(yīng)監(jiān)督。司法監(jiān)督是維護(hù)公平正義的最后一道防線，對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督無疑是解決裁量行為相關(guān)糾紛的有效手段。

一、行政裁量司法監(jiān)督的界定

行政裁量司法監(jiān)督，即法院基于行政相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，對(duì)行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出侵害其合法權(quán)益的行政裁量行為進(jìn)行審查，并依法作出裁判。換言之，行政裁量司法監(jiān)督是法院運(yùn)用審判權(quán)對(duì)案涉行政裁量行為進(jìn)行監(jiān)督的過程。這里的前提條件是，行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)采取了侵害其合法權(quán)益的行政裁量行為，并依照《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定向有管轄權(quán)的法院提起訴訟。如果不是基于行政相對(duì)人的訴請(qǐng)，根據(jù)“不告不理”原則，法院無法在訴訟程序之外對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督。

當(dāng)今社會(huì)，大多國家都對(duì)行政裁量實(shí)施司法審查有著明確規(guī)定。如美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，任何人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為對(duì)其造成了不法侵害或者產(chǎn)生某一法律意義上的不利影響時(shí)，都有權(quán)請(qǐng)求法院對(duì)該行政行為進(jìn)行司法審查。日本《行政案件訴訟法》規(guī)定，法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出涉案處分或裁決是超越裁量權(quán)范圍或者濫用裁量權(quán)的，可以判決行政機(jī)關(guān)不得作出該處分或裁決。我國《行政訴訟法》及司法解釋規(guī)定，法院有權(quán)判決撤銷或部分撤銷具有特定情形的行政行為，并可以判決行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。

二、對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督的價(jià)值探究

行政裁量的正確行使是依法行政的內(nèi)在要求，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督有助于推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會(huì)的一體建設(shè)。

（一）自身價(jià)值

在我國，司法權(quán)與行政權(quán)均來源于立法權(quán)，彼此相互獨(dú)立。對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督的價(jià)值體現(xiàn)在：第一，消除行政機(jī)關(guān)在日常行政管理過程中“高高在上”的地位。在行政訴訟程序中，行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)系原被告，享有平等的訴訟地位、相同的訴訟權(quán)利。為了充分保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，行政訴訟將舉證責(zé)任分配給行政機(jī)關(guān)，而非適用“誰主張誰舉證”的舉證責(zé)任分配原則，從而大大降低行政機(jī)關(guān)在行政法律關(guān)系中的優(yōu)勢(shì)地位。第二，敦促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，規(guī)范行政權(quán)行使。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度化解了行政審判難的問題，通過行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，深入掌握被訴行政機(jī)關(guān)在行政管理中的具體行政執(zhí)法信息，使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人強(qiáng)化法律思維，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，進(jìn)而減少因裁量不當(dāng)產(chǎn)生的爭(zhēng)議和糾紛。第三，司法監(jiān)督程序相對(duì)完備。法院與行政機(jī)關(guān)不存在層級(jí)隸屬關(guān)系，具有居中、公正的天然屬性。且法院具有一套完整的訴訟程序，足以對(duì)涉案行政裁量行為作出判斷，假使司法裁判有誤，也可以通過審判監(jiān)督程序予以糾正，以確保司法監(jiān)督的有效性。第四，司法裁判具有強(qiáng)制執(zhí)行力。司法判決生效后，無論是行政機(jī)關(guān)還是行政相對(duì)人都需要履行生效裁判文書確定的權(quán)利義務(wù)，一方當(dāng)事人拒不履行的，另一方當(dāng)事人向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，必要時(shí)還會(huì)采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施，促使司法監(jiān)督的結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)。

（二）比較價(jià)值

法律只會(huì)對(duì)制定當(dāng)下以及之前存在的問題進(jìn)行回應(yīng)和規(guī)制，但由于社會(huì)發(fā)展日新月異，行政環(huán)境復(fù)雜多變，立法無法預(yù)見所有的情況，更不能對(duì)某一問題作出“一刀切”的規(guī)定。目前我國尚未制定系統(tǒng)完善的行政法典，加之行政領(lǐng)域的法律法規(guī)眾多，相關(guān)文件更是不盡相同，缺乏體系性和統(tǒng)一性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在適用相關(guān)規(guī)定時(shí)難以把握。為了維護(hù)法律的穩(wěn)定和連續(xù)，多數(shù)情況下由相關(guān)主管部門出臺(tái)具有針對(duì)性的規(guī)范性文件，一則能夠相對(duì)及時(shí)解決問題、適應(yīng)新需要，二則為相關(guān)法律的后期修改先行試水。一般情況下，當(dāng)某一領(lǐng)域存在的問題累積到一定程度，或是現(xiàn)有法律無法應(yīng)對(duì)靈活多樣的糾紛時(shí)，該領(lǐng)域的法律會(huì)進(jìn)行一次重大修繕。縱使法律修改歷時(shí)良久、程序復(fù)雜，基于其自身屬性，新法出臺(tái)的當(dāng)時(shí)就已經(jīng)存在某種程度的滯后。這就是為何法律會(huì)賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量空間，其本質(zhì)是為了行政機(jī)關(guān)能夠應(yīng)對(duì)變化，個(gè)案衡量，更好地實(shí)現(xiàn)立法目的，提高行政管理效率。與司法監(jiān)督的事后性相比，立法只能看作是事前監(jiān)督，不可避免地會(huì)給行政裁量留下缺口。

行政監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督糾錯(cuò)機(jī)制。常見的行政監(jiān)督方式是行政復(fù)議，即行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，要求上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)該行政行為進(jìn)行復(fù)核。行政復(fù)議的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)自我調(diào)節(jié)的過程，復(fù)議機(jī)關(guān)通過行政復(fù)議程序?qū)π姓昧啃袨槭欠窈戏ê瓦m當(dāng)進(jìn)行認(rèn)定，同時(shí)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政裁量權(quán)的行使進(jìn)行監(jiān)督。雖說大多數(shù)人認(rèn)為行政復(fù)議可以起到“準(zhǔn)司法”的效用，但任何人都不能作自己案件的法官，行政復(fù)議也無法擺脫上下級(jí)行政機(jī)關(guān)固有的隸屬關(guān)系，行政相對(duì)人選擇向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，往往不是相信復(fù)議結(jié)果一定會(huì)有所改變，而是秉持著用盡一切救濟(jì)手段的原則。倘若復(fù)議改變，復(fù)議結(jié)果符合行政相對(duì)人預(yù)期，則糾紛解決;倘若復(fù)議維持，行政相對(duì)人大可以提起行政訴訟，將兩機(jī)關(guān)一同訴至法院。在實(shí)踐中，行政相對(duì)人大都把行政復(fù)議當(dāng)作訴訟的前置程序，即使行政復(fù)議具有解決爭(zhēng)議的愿景和目的，也未能發(fā)揮其應(yīng)有的功效。

三、對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督存在的問題

（一）司法責(zé)任制的曲解束縛了司法監(jiān)督的主觀能動(dòng)性

“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，目的是規(guī)范行政權(quán)行使，提高案件審判質(zhì)量。但在司法責(zé)任制落實(shí)的過程中，地方法院更多的將二審、再審的發(fā)回重審、改判等當(dāng)作法官審判不力的一種責(zé)任，與其績效考核相掛鉤。法官并非圣賢，法袍之下是其獨(dú)有的價(jià)值判斷和情感偏好，而案件的公正審判正需要法官運(yùn)用其法律智慧，清晰認(rèn)定案件事實(shí)，靈活適用法律規(guī)范。與其他案件不同，行政裁量屬于某種程度上的法律空缺，多數(shù)情況下沒有相應(yīng)的法律可以讓法官準(zhǔn)確判斷適用，這就需要法官進(jìn)行自由心證。因法官之間的業(yè)務(wù)水平、法律認(rèn)識(shí)存在一定差異，導(dǎo)致行政裁量案件的審判更容易出現(xiàn)偏頗，但這種偏頗并不是所謂的審判錯(cuò)誤。可下級(jí)法院在落實(shí)司法責(zé)任制時(shí)往往過分夸大審判責(zé)任趨于教條，致使法官在審理本就不易把握的行政裁量案件時(shí)，更會(huì)畏手畏腳，不自覺地想要降低被改判的風(fēng)險(xiǎn)，自然也就不愿對(duì)行政裁量案件作出具有個(gè)人審判特色的裁判，這就影響了法官審查行政裁量案件的主觀能動(dòng)性，抹煞了行政裁量的獨(dú)特性。

（二）指導(dǎo)性案例的空懸限縮了司法監(jiān)督的參照可行性

2010年，最高人民法院出臺(tái)了《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》，要求各級(jí)人民法院在審判類似案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參照指導(dǎo)性案例。自2011年至今，最高人民法院陸續(xù)公布25批合計(jì)143件指導(dǎo)性案例，其中行政指導(dǎo)性案例26件（包括行政處罰類6件，行政確認(rèn)類4件，行政許可類3件，行政批準(zhǔn)類2件，行政協(xié)議類1件，行政征收類1件，行政登記類1件，信息公開類2件，行政處理類1件，行政賠償類1件公益訴訟類2件，知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政訴訟類2件），涉及行政裁量的裁判要旨寥寥無幾。質(zhì)言之，在對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督的過程中，指導(dǎo)性案例的參照價(jià)值并無用武之地。與之相反，在最高人民法院的公報(bào)案例、最高人民法院行政審判庭編制的行政審判指導(dǎo)案例中，卻有不少審查行政裁量的案件，極具參考價(jià)值。遺憾的是，最高人民法院早已在（2014）民申字第441號(hào)裁定書中明確，非根據(jù)《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》發(fā)布的指導(dǎo)性案例，不應(yīng)作為案件審判參照依據(jù)。

（三）行政權(quán)力的干擾削弱了司法監(jiān)督的結(jié)果有效性

我國的審判體制與行政機(jī)關(guān)有著盤根錯(cuò)節(jié)、難以厘清的膠著關(guān)系。雖然近年來行政訴訟案件數(shù)量有所提升，公眾不再把民告官當(dāng)作天方夜譚，但在很多人潛意識(shí)里還是認(rèn)為法院會(huì)偏袒行政機(jī)關(guān)。何況，行政審判庭成員相對(duì)固定，法院管轄內(nèi)的行政機(jī)關(guān)也相對(duì)固定，正所謂鐵打的法官和行政機(jī)關(guān)，流水的行政相對(duì)人。行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴人員與法官之間不經(jīng)意流露出的熟稔，都會(huì)使行政相對(duì)人對(duì)裁判結(jié)果產(chǎn)生疑慮。而且，在法院以超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)為由對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政裁量作出判決時(shí)，常常會(huì)遭到行政機(jī)關(guān)的不滿和反對(duì)，甚至在作出不利裁判前，有的行政機(jī)關(guān)就已經(jīng)以“打招呼”“通氣”的方式向法官乃至法院施壓。需要承認(rèn)的是，法官不可能脫離社會(huì)環(huán)境而獨(dú)立存在，也會(huì)為工作、家庭、生活所累，尤其在審判活動(dòng)中，法官除了要對(duì)案件進(jìn)行裁判外，還會(huì)考慮本案是否涉及敏感問題，是否容易造成群體性事件，是否會(huì)引起輿論熱議等看似與案件不相關(guān)卻又會(huì)影響裁判結(jié)果的因素。正是因?yàn)樾姓?quán)還在似有若無地干擾法院獨(dú)立審判，客觀上阻礙著司法對(duì)行政裁量的有效監(jiān)督。

四、對(duì)行政裁量實(shí)施司法監(jiān)督的完善路徑

（一）保障司法責(zé)任制度科學(xué)落實(shí)

在審判過程中，法官應(yīng)運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)并結(jié)合個(gè)人智慧和司法經(jīng)驗(yàn)，依照法定程序，對(duì)涉案證據(jù)進(jìn)行甄別，對(duì)涉案法律及適用進(jìn)行解釋、明確和細(xì)化，反復(fù)衡量斟酌，盡最大可能作出完美判決。從社會(huì)公眾角度來看，司法是維護(hù)公民合法權(quán)益的最終途徑，公眾對(duì)裁判結(jié)果抱有極大的熱忱和期盼，而法官代表國家行使審判權(quán)，理應(yīng)對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé);從司法系統(tǒng)角度來看，法官審判案件是在牢牢遵守法官職業(yè)道德和紀(jì)律的基礎(chǔ)上，“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，理應(yīng)對(duì)案件結(jié)果無愧于心?？紤]到法官審理案件受證據(jù)材料、庭審效果、審理期限、現(xiàn)有法律、主觀認(rèn)識(shí)等因素的影響，需要結(jié)合審判當(dāng)時(shí)的具體情況綜合分析，不能片面地將上級(jí)法院對(duì)原審判決的否定當(dāng)作法官的工作錯(cuò)誤。在落實(shí)司法責(zé)任制度，對(duì)法官審判權(quán)行使監(jiān)督時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持主觀過錯(cuò)與客觀行為相結(jié)合，不過分?jǐn)U大“錯(cuò)案”的外延，切實(shí)有效地進(jìn)行審判管理?？茖W(xué)落實(shí)司法責(zé)任制度有助于激發(fā)審判人員的工作熱情，端正審判人員的學(xué)習(xí)態(tài)度，提升案件審理的裁判質(zhì)量。

（二）推動(dòng)案例指導(dǎo)制度縱深發(fā)展

案例指導(dǎo)制度設(shè)立的初衷是希望法官在參照審判的同時(shí)，學(xué)習(xí)指導(dǎo)性案例的裁判技巧和規(guī)則，領(lǐng)會(huì)其蘊(yùn)含的司法理念和精神。但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化差異懸殊，行政法規(guī)數(shù)量龐雜，執(zhí)法人員水平不等，行政行為極具個(gè)案性，導(dǎo)致審判人員面臨著明明有指導(dǎo)性案例卻無從參照的局面。筆者認(rèn)為，可以在省一級(jí)設(shè)立案例指導(dǎo)工作辦公室，遴選與指導(dǎo)性案例裁判要旨相一致的本地區(qū)疑難、頻發(fā)、重點(diǎn)問題的典型性案例，并依照案由分門別類，經(jīng)最高人民法院案例指導(dǎo)工作辦公室審查后，由各省區(qū)高級(jí)人民法院統(tǒng)一發(fā)布，該地區(qū)下級(jí)人民法院在審判相似或相同案件時(shí)應(yīng)當(dāng)參考。這樣一來，既能使法官在審理過程中準(zhǔn)確把握指導(dǎo)性案例的裁量尺度和裁量標(biāo)準(zhǔn)，也能使指導(dǎo)性案例的參照具有針對(duì)性，結(jié)合各地區(qū)的不同之處，因地制宜地發(fā)揮功效。除此之外，還應(yīng)當(dāng)提高最高人民法院公報(bào)案例、最高人民法院行政審判庭編制的行政審判指導(dǎo)案例的選拔門檻，賦予省區(qū)指導(dǎo)性案例同樣的參考地位，使得法官在審查案件時(shí)更能得心應(yīng)手，以實(shí)現(xiàn)裁判尺度的統(tǒng)一和司法個(gè)案的公正。

（三）加強(qiáng)司法獨(dú)立體制建設(shè)

行政裁量應(yīng)當(dāng)接受司法的監(jiān)督。裁量中存在的恣意、濫用等情形以及其可能帶來的行政權(quán)失控危險(xiǎn)，為司法介入提供了充足的必要性，而行之有效的司法監(jiān)督有賴于審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制獨(dú)立。首先，將法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置、崗位編制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)等單獨(dú)列支，由中央統(tǒng)一管理，減少地方政府對(duì)法院系統(tǒng)的影響。其次，在工資、晉升、退休等方面給予法官更高的待遇，切實(shí)保障法官及其家庭的人身、財(cái)產(chǎn)安全，減少法官對(duì)個(gè)人、家庭、生活、前途等因素的憂慮。最后，加強(qiáng)法院系統(tǒng)內(nèi)部職業(yè)道德、法律信仰塑造，使系統(tǒng)上下鐵板一塊，減少司法腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）把握司法監(jiān)督裁量的限度

盡管行政機(jī)關(guān)作出的行政裁量行為通常不會(huì)超出一般理性人的認(rèn)識(shí)能力和判斷能力，但這絕不意味著司法判斷對(duì)其盲目認(rèn)可。有效的司法監(jiān)督需要考察行政機(jī)關(guān)是否考慮了所有規(guī)范上、技術(shù)上的合理因素;行政機(jī)關(guān)是否對(duì)某一領(lǐng)域的管理行為進(jìn)行專門性、科學(xué)性論證;行政行為的作出是否經(jīng)過了必要的法定程序;行政行為是否符合相關(guān)法律的立法精神和行業(yè)準(zhǔn)則的價(jià)值導(dǎo)向等方面，對(duì)行政裁量作出獨(dú)立的司法判斷。當(dāng)然，司法不能完全取代行政裁量。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對(duì)行政工作的程序、內(nèi)容、規(guī)定更為熟悉，行政執(zhí)法人員具備專門知識(shí)、技術(shù)特長和工作經(jīng)驗(yàn)，在行政管理過程中已經(jīng)經(jīng)過充分的調(diào)查、論證，能夠結(jié)合情勢(shì)、政策對(duì)行政管理中遇到的問題作出較為準(zhǔn)確的判斷。尤其是在審理行政機(jī)關(guān)采取存在較大裁量余地、具有較多政策因素的行政行為時(shí)，由于缺乏可以直接適用或參照的法律規(guī)范，人民法院很難直接作出裁判。由此可見，司法既要尊重行政機(jī)關(guān)的裁量判斷，也要把握司法尊重的限度，一方面，要防止司法權(quán)過度干預(yù)行政權(quán)行使，導(dǎo)致行政裁量僵化;另一方面，要防止以“專業(yè)性”之名的監(jiān)督逃逸，導(dǎo)致司法對(duì)行政裁量的過度尊重。

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作者簡介：黃安怡（1994—），女，漢族，江蘇徐州人，單位為江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法學(xué)。

（責(zé)任編輯：朱希良）

基金項(xiàng)目：本文系江蘇師范大學(xué)2019年度研究生科研與實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃校級(jí)項(xiàng)目“行政自由裁量權(quán)司法監(jiān)督模式構(gòu)建研究”（編號(hào)：2019XKT118）的有關(guān)成果