關(guān)于高等學(xué)校預(yù)算績效管理指標(biāo)體系構(gòu)建的思考

顧 芳 孫 喆（.渤海大學(xué) 審計(jì)處，遼寧錦州 03；.沈陽師范大學(xué)財(cái)務(wù)處，遼寧沈陽 0000）

在財(cái)政資源緊張的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，高校作為財(cái)政資金投入的主體單位，其預(yù)算是公共財(cái)政預(yù)算的組成部分，其財(cái)務(wù)核算主要采用國庫集中支付、收支兩條線、政府采購等管理模式。同時(shí)，2019年政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，對成本核算并沒有明確的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，建立全過程預(yù)算績效管理，設(shè)置科學(xué)合理、切實(shí)可行的評價(jià)指標(biāo)體系，將學(xué)校的預(yù)算從事前評估——預(yù)算下?lián)堋A(yù)算執(zhí)行——預(yù)算監(jiān)督——成果反饋——結(jié)果應(yīng)用等全部環(huán)節(jié)納入預(yù)算績效管理，開展預(yù)算績效評價(jià)是勢在必行的。

一、高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算績效管理意識比較淡薄

目前，很多高校尚未建立以全面預(yù)算績效管理為目標(biāo)和導(dǎo)向的中長期戰(zhàn)略發(fā)展理念。在預(yù)算管理方面，往往只重視資金的投入而忽視了資金的產(chǎn)出，對資金的使用缺乏跟蹤監(jiān)管及評價(jià)。學(xué)校預(yù)算的編制主要由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，在每年年末，學(xué)校財(cái)務(wù)處往往根據(jù)上年預(yù)算安排的項(xiàng)目及金額，在與職能部門及院系進(jìn)行簡單溝通后，直接安排各部門的下一年度預(yù)算金額，而對于上年資金的執(zhí)行情況并不進(jìn)行分析考核，且與下一年的經(jīng)費(fèi)額度不予掛鉤。專項(xiàng)資金管理方面，其關(guān)注點(diǎn)仍集中在能夠獲批專項(xiàng)資金額度上面，在建立中長期規(guī)劃的項(xiàng)目庫時(shí)沒有進(jìn)行充分論證，項(xiàng)目預(yù)算安排缺乏規(guī)劃，從而導(dǎo)致學(xué)校整體預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性不足。在績效意識方面，還未在全校范圍內(nèi)樹立起“誰支出、誰評價(jià)、誰負(fù)責(zé)”的績效主體責(zé)任意識。

（二）預(yù)算績效管理指標(biāo)體系未能充分體現(xiàn)高校的行業(yè)規(guī)律

很多高校沒有建立科學(xué)有效、適應(yīng)學(xué)校發(fā)展的全面預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系。目前，上級主管部門也僅是要求對專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評價(jià)，并制定了專項(xiàng)資金績效評價(jià)考核體系。指標(biāo)體系分為三個(gè)方面，僅對項(xiàng)目的產(chǎn)出、效益、滿意度等方面進(jìn)行評價(jià)，指標(biāo)體系的設(shè)置和考核沒有充分考慮高校的行業(yè)特點(diǎn)，對高校履行社會(huì)責(zé)任、培養(yǎng)學(xué)生的質(zhì)量、學(xué)生創(chuàng)新能力的發(fā)展、教師的培養(yǎng)、學(xué)科及專業(yè)發(fā)展等方面均沒有設(shè)置相應(yīng)的考核指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，難以對學(xué)校的長遠(yuǎn)規(guī)劃起到“指揮棒”的作用。

（三）考核對象不明確

目前，針對高校的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系在實(shí)施過程中，上級主管部門往往要求高校財(cái)務(wù)部門整體報(bào)送學(xué)校的各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)施及完成情況，而對于具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目的部門和單位，學(xué)校內(nèi)部并沒有對其進(jìn)行考核的具體標(biāo)準(zhǔn)。所以，在實(shí)踐過程中，雖然財(cái)務(wù)部門不是預(yù)算的執(zhí)行者，但“被迫”接下預(yù)算績效管理工作，每年對績效考核指標(biāo)的完成情況與負(fù)責(zé)的單位和部門一一核實(shí)并完成績效指標(biāo)的報(bào)送工作，而具體負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)使用的單位和部門往往對于績效考核管理工作根本不清楚或不了解。這種體制下的預(yù)算績效管理體系很難發(fā)揮作用。

（四）預(yù)算績效管理監(jiān)管機(jī)制不完善，缺乏問責(zé)機(jī)制

一方面，雖然一些高校建立了預(yù)算績效管理指標(biāo)體系，但預(yù)算運(yùn)行監(jiān)督工作主要是財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，由其對支出數(shù)據(jù)進(jìn)行簡單的匯總，因缺乏對績效信息的充分搜集與分析，對績效目標(biāo)中出現(xiàn)的偏差不能及時(shí)接收，對項(xiàng)目的具體實(shí)施情況和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度未能起到真正的管控作用。另一方面，預(yù)算的評價(jià)結(jié)果并沒有得到廣泛應(yīng)用，很多高校未建立預(yù)算績效管理指標(biāo)的考評機(jī)制，對預(yù)算執(zhí)行不力、預(yù)算績效目標(biāo)沒有完成的部門或者項(xiàng)目負(fù)責(zé)人缺乏問責(zé)機(jī)制。

二、優(yōu)化高校預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的意義

（一）有利于促進(jìn)教育資源優(yōu)化配置

預(yù)算績效管理是對預(yù)算資金的全過程管理，從事前評估到結(jié)果應(yīng)用。實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)，本著“花錢必問效，無效必問責(zé)”的原則，對于預(yù)算執(zhí)行較快、績效目標(biāo)完成較好的資金項(xiàng)目負(fù)責(zé)人予以表彰；對于預(yù)算執(zhí)行緩慢或沒有執(zhí)行、實(shí)施結(jié)果與績效目標(biāo)嚴(yán)重偏離的資金項(xiàng)目負(fù)責(zé)人實(shí)施問責(zé)，并將執(zhí)行較差的項(xiàng)目從資源配置的優(yōu)先序列中淘汰。從而實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，提高資源配置的公平度。

（二）有利于內(nèi)部溝通，促進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范化

高校實(shí)行預(yù)算績效管理，在制定預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)，需要與學(xué)校內(nèi)部各部門之間進(jìn)行深度交流，建立信息溝通與反饋渠道，從而保證績效管理指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的公平、公正、公開。各部門依據(jù)指標(biāo)體系合理規(guī)劃，明確年度工作的任務(wù)及目標(biāo)。通過設(shè)立績效管理評價(jià)指標(biāo)體系，不僅能對學(xué)校資源進(jìn)行提前配置，更能促進(jìn)各部門明確工作考核標(biāo)準(zhǔn)，從而有利于加強(qiáng)考核力度，規(guī)范學(xué)校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

（三）有利于預(yù)算編制的科學(xué)化、合理化，規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

高校預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的建立，能夠形成一套“預(yù)算編報(bào)有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程績效管理機(jī)制。在此過程中，各部門負(fù)責(zé)人為保證工作的順利開展及評價(jià)考核指標(biāo)的完成，需要提前制訂完善的計(jì)劃，提高預(yù)算編制的合理性及嚴(yán)謹(jǐn)性，避免盲目申報(bào)項(xiàng)目及提高預(yù)算金額。這樣才能保證學(xué)校整體預(yù)算安排的合理化、科學(xué)化，保障學(xué)校長期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、高校預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的構(gòu)建

高校預(yù)算績效管理指標(biāo)在高校的發(fā)展過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。有效的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系可以優(yōu)化學(xué)校資源配置，提高學(xué)校財(cái)務(wù)管理科學(xué)化、精細(xì)化水平，促進(jìn)高校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而高校長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于所有教職員工的共同努力，因此如何調(diào)動(dòng)員工的積極性也是高校制定預(yù)算績效管理目標(biāo)要考慮的主要因素之一。高校可以將員工績效考核與預(yù)算績效管理目標(biāo)相銜接，根據(jù)預(yù)算績效報(bào)告的結(jié)果，得出各個(gè)部門績效完成情況，實(shí)行獎(jiǎng)懲，有效引導(dǎo)教職工積極工作和主動(dòng)進(jìn)步，達(dá)到教職工個(gè)人目標(biāo)與學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)一，最終促進(jìn)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文依據(jù)高校預(yù)算管理及員工績效考核的特點(diǎn)，將預(yù)算績效管理的一級指標(biāo)劃分為以下三個(gè)維度：財(cái)務(wù)維度、內(nèi)部管理維度、外部維度。每個(gè)一級維度下面設(shè)置若干個(gè)二級維度和三級維度，從而保證指標(biāo)體系能夠比較全面、綜合、系統(tǒng)地反映辦學(xué)績效狀況。

（一）財(cái)務(wù)維度指標(biāo)的確定

高校的發(fā)展離不開資金的支持，而高校的收入主要來自財(cái)政撥款和學(xué)宿費(fèi)收入，在資金來源有限的情況下，高校更應(yīng)注重合理編制預(yù)算，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度，規(guī)避不合理開支，提高資金使用效益。財(cái)務(wù)層面考核的主要是預(yù)算執(zhí)行情況及資產(chǎn)的管理及運(yùn)行情況。其考核指標(biāo)如下表所示（見表1）：

表1 財(cái)務(wù)維度指標(biāo)的設(shè)定

（二）內(nèi)部管理維度指標(biāo)的確定

高校在發(fā)展過程中，合理規(guī)劃教師工作對于其長遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。因此，需要制定考核機(jī)制及改善內(nèi)部管理，實(shí)現(xiàn)對教學(xué)、科研資源的合理配置，達(dá)到培養(yǎng)優(yōu)秀學(xué)生的目的，從而為努力建設(shè)一流大學(xué)打下良好的基礎(chǔ)。其考核指標(biāo)可以從三個(gè)方面加以衡量：學(xué)生情況指標(biāo)、教學(xué)指標(biāo)和科研指標(biāo)。其具體指標(biāo)如下表所示（見表2）：

表2 內(nèi)部管理維度指標(biāo)的設(shè)定

（三）外部維度指標(biāo)的確定

外部維度主要是衡量學(xué)校為社會(huì)做出的貢獻(xiàn)。高校培養(yǎng)出優(yōu)秀的學(xué)生，給國家?guī)淼慕?jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，獲得社會(huì)對高校價(jià)值的認(rèn)同感。外部維度可以從兩個(gè)方面加以衡量：滿意度指標(biāo)和社會(huì)服務(wù)貢獻(xiàn)情況。其具體指標(biāo)如下表所示（見表3）：

表3 外部維度的設(shè)定

（四）指標(biāo)體系的應(yīng)用

在進(jìn)行一級指標(biāo)的劃分和二級指標(biāo)細(xì)化的基礎(chǔ)上，并對每個(gè)指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重，增強(qiáng)了指標(biāo)體系的可操作性。高?？梢詰?yīng)用預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的模型，合理地對預(yù)算績效管理工作進(jìn)行評價(jià)。從而對完成效果較好的部門給予獎(jiǎng)勵(lì)；相反，對于完成效果不好的部門給予處罰；并與個(gè)人年度考核相銜接，從而提升各個(gè)部門的工作積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)高校事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

總之，目前我國高校預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的構(gòu)建還不夠完善，實(shí)行預(yù)算績效管理的高校不是很多，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度還是不夠。但是，隨著高校的快速發(fā)展及保證未來戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，越來越需要高校進(jìn)行精細(xì)化管理，提高資金使用效益，優(yōu)化資源配置，預(yù)算績效管理工作將凸顯其重要性，建立完善的預(yù)算績效管理指標(biāo)體系必然成為高校工作的重要內(nèi)容。