困境與出路：“激活”視角下我國就業(yè)救助制度透視

張浩淼

根據(jù)價(jià)值理念、政策問題、政策目標(biāo)和政策工具的差異，西方福利國家的社會(huì)救助政策可大體劃分為三種類型，分別是權(quán)利范式、工作福利范式與“激活”范式(見表1)。20世紀(jì)90年代始，在人口老齡化、經(jīng)濟(jì)全球化等因素綜合作用下，為了應(yīng)對(duì)福利國家的危機(jī)，眾多國家紛紛轉(zhuǎn)向“激活”范式，即引入工作導(dǎo)向型福利政策取代原有的消極福利政策，運(yùn)用包括影響勞動(dòng)力供給與需求的舉措、制裁措施和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等一系列政策工具來平衡受助者權(quán)利和義務(wù)，幫助受助者提升工作動(dòng)機(jī)和人力資本，促使其就業(yè)脫貧和社會(huì)融入。

表1 福利國家的社會(huì)救助政策的三類范式

我國低保制度存在有勞動(dòng)能力低保對(duì)象占比較高和退保難的問題。截至2014年，城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力者超過60%，其中登記失業(yè)和未登記失業(yè)人員占比近40%，城市低保家庭領(lǐng)取低保金的平均時(shí)間為72個(gè)月，其中從未退保的家庭占89%。(1)肖萌、陳虹霖、李飛躍：《“低保對(duì)象為何退保難？”》，《社會(huì)》2019年第4期。針對(duì)這種情況，我國開始重視并探索就業(yè)救助措施，力圖促進(jìn)低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)有效就業(yè)并從根本上改善生活狀況。2014年5月，國務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)就業(yè)救助進(jìn)行了專章規(guī)定，就業(yè)救助成為我國綜合型社會(huì)救助體系的八項(xiàng)基本組成制度之一，它是指對(duì)最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力并處于失業(yè)狀態(tài)的成員，通過貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益性崗位安置等辦法提供就業(yè)幫扶。最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力但未就業(yè)的成員，應(yīng)當(dāng)接受人力資源社會(huì)保障等有關(guān)部門介紹的工作；無正當(dāng)理由，連續(xù)三次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動(dòng)能力等相適應(yīng)的工作的，縣級(jí)人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金。2020年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》，該意見對(duì)推進(jìn)構(gòu)建社會(huì)救助新格局做出了重大部署，其中強(qiáng)調(diào)要健全就業(yè)救助制度，包括為社會(huì)救助對(duì)象優(yōu)先提供公共就業(yè)服務(wù)，按規(guī)定落實(shí)稅費(fèi)減免、貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼等政策，對(duì)已就業(yè)的低保對(duì)象，在核算其家庭收入時(shí)扣減必要的就業(yè)成本，并在其家庭成員人均收入超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)后給予一定時(shí)間的漸退期。2020年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要強(qiáng)化就業(yè)優(yōu)先政策，包括完善重點(diǎn)群體就業(yè)支持體系，擴(kuò)大公益性崗位安置，幫扶零就業(yè)家庭成員就業(yè)等就業(yè)救助措施。由上可見，近年來我國高度重視就業(yè)救助制度，因?yàn)榫蜆I(yè)救助可以幫助有勞動(dòng)能力的受助者通過就業(yè)獲得生存和發(fā)展條件，是帶有積極和發(fā)展意味的治本之策，它既是我國社會(huì)救助體系的重要組成部分，又是我國就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略中不可分割的內(nèi)容，改革與完善就業(yè)救助制度對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。

通過梳理《社會(huì)救助暫行辦法》《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》以及各地方關(guān)于就業(yè)救助的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，目前我國就業(yè)救助的相關(guān)政策規(guī)定涉及救助對(duì)象、救助內(nèi)容、救助遞送與實(shí)施等方面的規(guī)定，救助內(nèi)容涵蓋了干預(yù)勞動(dòng)力市場供給和需求、懲罰和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等措施(見表2)，這些措施與“激活”范式的政策工具類似。

表2 我國就業(yè)救助制度的相關(guān)內(nèi)容

盡管福利國家的“激活”范式與我國就業(yè)救助制度在產(chǎn)生和發(fā)展背景方面存在差異，但不可否認(rèn)，“激活”范式通過各種措施的組合幫助受助者克服就業(yè)障礙、提升就業(yè)能力并獲得就業(yè)脫貧的機(jī)會(huì)，有值得借鑒之處，此外，我國就業(yè)救助的相關(guān)舉措內(nèi)容和“激活”范式的政策工具相似?；诖耍疚慕柚凹せ睢钡囊暯欠治鑫覈蜆I(yè)救助制度，考察其在促進(jìn)受助者就業(yè)脫貧方面所面臨的困境，并結(jié)合我國國情提出就業(yè)救助制度的改革完善之路。

一、“激活”范式的理論與政策意涵

“激活”范式是西方福利國家從傳統(tǒng)型福利國家向能動(dòng)(enabling)國家轉(zhuǎn)變的重要部分，傳統(tǒng)福利國家強(qiáng)調(diào)由公共部門提供普遍性福利待遇并把對(duì)勞動(dòng)力的保護(hù)當(dāng)成一種社會(huì)權(quán)利，與此相比，能動(dòng)國家強(qiáng)調(diào)使用市場取向的方式來促使目標(biāo)對(duì)象參與勞動(dòng)力市場并承擔(dān)個(gè)人責(zé)任，可以說，傳統(tǒng)福利國家向能動(dòng)國家的轉(zhuǎn)型是從勞動(dòng)力的“去商品化”走向“再商品化”的過程，是從單純強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利到強(qiáng)調(diào)“權(quán)利與責(zé)任平衡”的轉(zhuǎn)變。

“激活”范式的產(chǎn)生有其相應(yīng)的理論基礎(chǔ)，即單純的社會(huì)權(quán)利不利于受助者能力的發(fā)展和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)。塞爾伯恩在其著作《義務(wù)的原則》中提出，義務(wù)的原則是公民秩序的基礎(chǔ)性原則，也是道德整合社會(huì)的象征，以國家為基礎(chǔ)的、普遍型福利服務(wù)的提供損害了義務(wù)原則，恢復(fù)公民秩序需要加強(qiáng)和實(shí)施義務(wù)原則，他尤其強(qiáng)調(diào)濫用和誤用福利待遇應(yīng)該被制裁，例如，那些拒絕參加培訓(xùn)和接受所介紹工作的受助者應(yīng)該被削減或取消福利待遇。(2)Selbourne, D.The principle of duty. An essay on the foundations of the civic order, London: Abacus.1997, p.292.勞倫斯·米德認(rèn)為傳統(tǒng)的福利項(xiàng)目不能促進(jìn)個(gè)人能力的發(fā)展，政府項(xiàng)目應(yīng)該促使個(gè)體履行自身的義務(wù)，進(jìn)而提出應(yīng)當(dāng)引入工作要求使受助者承擔(dān)相應(yīng)的個(gè)人責(zé)任，而非單純地享受權(quán)利，也就是說，獲得最低收入的權(quán)利應(yīng)該建立在履行尋找工作義務(wù)的條件上。(3)Mead, L.,Beyond entitlement. The social obligations of citizenship, New York: Free Press.1986,pp.61-67.埃米泰·埃茨奧尼認(rèn)為，應(yīng)該在權(quán)利和義務(wù)之間尋找平衡，要在互惠原則的基礎(chǔ)上提供救助，個(gè)人應(yīng)該通過就業(yè)來滿足其個(gè)人和家庭的需要，對(duì)那些無法自給自足的個(gè)人和家庭，社會(huì)應(yīng)該提供相應(yīng)的幫助以滿足其最基本的需求，但是個(gè)人也要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。與米德觀點(diǎn)不同的是，埃茨奧尼認(rèn)為政府應(yīng)該幫助創(chuàng)造相應(yīng)的工作崗位，這樣個(gè)人才能真正履行其通過就業(yè)自力更生的義務(wù)。(4)Etzioni, A.,The spirit of community. The reinvention of American society,New York: Touchstone/Simon and Schuster.1994, pp.263-265.安東尼·吉登斯提出有必要讓社會(huì)權(quán)利取決于個(gè)人責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，他認(rèn)為工業(yè)社會(huì)及后工業(yè)社會(huì)中因科學(xué)技術(shù)進(jìn)步帶來的風(fēng)險(xiǎn)往往是很難預(yù)測且難以用保險(xiǎn)化解的，這就需要重新界定個(gè)人責(zé)任和社會(huì)責(zé)任概念，權(quán)利和義務(wù)也因此有必要結(jié)合起來。(5)Giddens, A. “Risk and responsibility”, The Modern Law Review, Vol.62,No.1, 1999, pp.1-10.正是在上述理論觀點(diǎn)的支撐下，“激活”范式成為主流，眾多福利國家紛紛出臺(tái)各類“激活”政策，旨在使失業(yè)的社會(huì)救助對(duì)象融入勞動(dòng)力市場并促使其社會(huì)融合，包括許多能夠干預(yù)勞動(dòng)力市場供方和需方的政策工具。(6)Hanesh, W. and Baltzer, N., The role of social assistance as means of social inclusion and activation: A comparative study on minimum income in seven European countries, Report 4: Activation policies in the context of social assistance, Helsinki: STAKES. 2001, pp.3-4.

“激活”范式的政策大致分為積極型(人力資本發(fā)展型)措施和消極型(勞動(dòng)力市場關(guān)聯(lián)型)措施，顧名思義，前者主要是促進(jìn)受助者通過教育和培訓(xùn)等措施提高人力資本以使其能夠進(jìn)入正規(guī)勞動(dòng)力市場，而后者則是通過快速就業(yè)的方式強(qiáng)制受助者接受任何工作以脫離社會(huì)救助。(7)Nybom, J., “Activation in social work with social assistance claimants in four Swedish municipalities”. European Journal of Social Work, Vol.14, No.3, 2011,pp.339-361.“激活”政策與工作福利政策的主要區(qū)別在于，工作福利政策的重點(diǎn)在于工作要求、制裁和時(shí)間限制，也就是說，工作福利政策更多帶有強(qiáng)制性和消極性的特點(diǎn)，多指為了獲得救助待遇而工作，而“激活”政策則通常是積極性措施和消極性措施的組合。(8)Moreira, A., The activation dilemma: reconciling the fairness and effectiveness of minimum income schemes in Europe. Bristol: Policy Press,2008,pp.12-13.對(duì)“激活”政策的分析和考察可以從兩個(gè)層面入手(見表3)：一是結(jié)構(gòu)層面，主要涉及“激活”政策所包含的具體內(nèi)容，包括工作推薦、公益(義務(wù))勞動(dòng)、教育、技能培訓(xùn)、工作創(chuàng)造等，其中工作推薦、公益勞動(dòng)和對(duì)現(xiàn)金待遇領(lǐng)取時(shí)間進(jìn)行限制等屬于消極型措施，教育、技能培訓(xùn)和工作創(chuàng)造則屬于積極型措施。二是過程層面，主要涉及基層政策實(shí)施者在“激活”措施執(zhí)行中的要素，具體包括義務(wù)、制裁和個(gè)性化關(guān)注，義務(wù)是指參與“激活”政策是否是強(qiáng)制性的，義務(wù)是消極型措施的核心和關(guān)鍵；制裁是指如果沒有遵守工作要求，可能會(huì)被社會(huì)救助拒絕或面臨救助金的減少甚至取消，消極型措施中制裁更加普遍使用；個(gè)性化關(guān)注是指基層實(shí)施者是否關(guān)注并考慮到了不同受助者的具體情況，一般而言，積極型措施更加注重個(gè)性化關(guān)注。(9)Nybom, J., “Activation in social work with social assistance claimants in four Swedish municipalities”，European Journal of Social Work, Vol.14, No.3, 2011,pp.339-361.

表3 “激活”政策的分析框架

二、“激活”視角下我國就業(yè)救助制度的結(jié)構(gòu)層面

借用“激活”視角對(duì)我國就業(yè)救助制度的結(jié)構(gòu)層面進(jìn)行考察，可以發(fā)現(xiàn)，我國就業(yè)救助包含積極型措施和消極型措施。

(一)積極型措施

“激活”的積極型措施主要包括技能培訓(xùn)、工作創(chuàng)造、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和家庭成員照料等措施(見表3)，目的是幫助受助對(duì)象提升就業(yè)能力并解除后顧之憂以增強(qiáng)其就業(yè)動(dòng)機(jī)。對(duì)照福利國家“激活”政策的積極型措施，我國就業(yè)救助制度的積極型措施主要包括培訓(xùn)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和公益崗位安置這種工作創(chuàng)造方式，教育和家庭成員照料措施目前沒有實(shí)施。

從培訓(xùn)看，我國政府會(huì)向就業(yè)困難群體提供技能培訓(xùn)以幫助其提升技能和增加就業(yè)機(jī)會(huì)，低保對(duì)象是就業(yè)困難群體的重要組成，就業(yè)救助規(guī)定低保對(duì)象應(yīng)當(dāng)接受就業(yè)培訓(xùn)。然而，實(shí)踐中培訓(xùn)的覆蓋面較窄，不少低保對(duì)象難以獲得培訓(xùn)機(jī)會(huì)，此外，培訓(xùn)的內(nèi)容多是短期的、單一的、初級(jí)的技能培訓(xùn)，規(guī)范性低且沒有針對(duì)性，有效性不高。2016年全國城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)低保對(duì)象參與技能培訓(xùn)的比例分別是40%和20%左右，通過培訓(xùn)成功就業(yè)的比例僅約7%，培訓(xùn)的效果有限。(10)Xu,Y. : “Buiding equitable opportunities into social assistance(Project No. 44026-012)”Asain Development Bank report.2013https://www.adb.org/projects/documents/building-equitable-opportunities-social-assistance-tcr.事實(shí)上，低保對(duì)象的技能培訓(xùn)是不同于其他就業(yè)困難群體和失業(yè)群體的培訓(xùn)，需要統(tǒng)一的管理機(jī)制來運(yùn)行，但是目前為止，我國低保對(duì)象再就業(yè)并沒有實(shí)現(xiàn)完全的、市場化的、統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)存在不同程度的差異，低效和無效的培訓(xùn)大量存在，低保工作人員在落實(shí)低保培訓(xùn)時(shí)沒有統(tǒng)一的部門管理，技能培訓(xùn)是歸屬于人力資源和社會(huì)保障部門的，但是他們不了解低保家庭的特殊就業(yè)困難和福利性特點(diǎn)，無法針對(duì)低保對(duì)象實(shí)施有效的職業(yè)培訓(xùn)。(11)李惠：《我國城鎮(zhèn)低保戶的再就業(yè)培訓(xùn)研究》，《經(jīng)濟(jì)視角(下旬刊)》2013年第12期。另外，低保對(duì)象的培訓(xùn)與就業(yè)是脫離的，低保對(duì)象的職業(yè)培訓(xùn)與勞動(dòng)力市場的勞動(dòng)需求沒有形成一個(gè)科學(xué)的反饋系統(tǒng)，培訓(xùn)和就業(yè)沒有達(dá)到應(yīng)有的匹配，這使得培訓(xùn)這種積極措施難以充分發(fā)揮促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)的功能。

從公益崗位推薦和安置來說，公益性崗位是指以政府作為出資主體或通過社會(huì)籌集資金開發(fā)的，用于幫扶就業(yè)困難人員就業(yè)并給予崗位補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的，符合社會(huì)公共利益需要的服務(wù)性崗位和協(xié)助管理崗位，通常包括社會(huì)公共管理類崗位，如交通協(xié)管員、城管市容協(xié)管員等和社區(qū)服務(wù)類崗位，如縣(市、區(qū))、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、社區(qū)開發(fā)的非營利性公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保健、托老托幼、停車管理、保潔、保安等崗位。公益性崗位是實(shí)現(xiàn)低保對(duì)象就業(yè)的重要載體，相較于社會(huì)公開招聘崗位，低保對(duì)象的低就業(yè)能力更適應(yīng)為其“量身打造”的公益性崗位，此外，由于公益崗位多在社區(qū)內(nèi)，低保對(duì)象可就近就業(yè)，因此很受青睞。然而，由于地方政府投入資金有限，公益崗位數(shù)量較少，難以滿足低保對(duì)象需求。2016年全國城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，城市低保對(duì)象中通過公益崗位安置獲得就業(yè)的不足5%，比例很低，多數(shù)低保對(duì)象是采取靈活就業(yè)和親友介紹工作(均為30%以上)，這說明公益崗位安置這種就業(yè)途徑的作用還沒有得以充分發(fā)揮。

就經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而言，主要是對(duì)已就業(yè)的低保對(duì)象，在核算其家庭收入時(shí)扣減必要的就業(yè)成本，并在其家庭成員人均收入超過當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)后給予一定時(shí)間的漸退期，以增加就業(yè)對(duì)低保對(duì)象的吸引力。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)假定低保金隨著就業(yè)收入的增加而等額減少的結(jié)構(gòu)可能會(huì)造成過就業(yè)前后的收入并無多大變化，從而影響低保對(duì)象的就業(yè)動(dòng)機(jī)，從而使低保對(duì)象陷入“失業(yè)陷阱”與“貧困陷阱”。然而，現(xiàn)實(shí)中有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象多從事靈活就業(yè)，其收入難以被準(zhǔn)確把握和認(rèn)定，低保金額度不會(huì)隨其靈活就業(yè)收入的上升而相應(yīng)減少，也就是說，低保金和就業(yè)收入的替代關(guān)系不存在，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的假定并不成立。(12)梁祖彬、肖萌：《社會(huì)救助就業(yè)福利政策研究》，《社會(huì)保障研究》2010年第1期。已有研究發(fā)現(xiàn)，成本抵扣措施和漸退措施在理論上會(huì)對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行就業(yè)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，但前提是低保對(duì)象要找到收入達(dá)到最低工資的全日制工作，對(duì)那些低薪的靈活就業(yè)低保對(duì)象來說，政策的直接作用不強(qiáng)，(13)黃晨熹等：《讓就業(yè)有利可圖——完善上海城市最低生活保障制度研究》，《市場與人口分析》2005年第3期。且靈活就業(yè)隱性收入的問題增加了實(shí)際管理的難度，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策較難落實(shí)與執(zhí)行。(14)吳小芳：《我國城市就業(yè)救助政策研究》，《社會(huì)保障研究》2011年第4期。

(二)消極型措施

“激活”的消極型措施主要包括工作推薦、公益勞動(dòng)和對(duì)現(xiàn)金待遇的發(fā)放時(shí)間進(jìn)行限制(見表3)，目的是通過強(qiáng)制性措施或限制來促使受助者盡快進(jìn)入勞動(dòng)力市場、防止工作倫理的喪失。對(duì)照福利國家“激活”政策的消極型措施，我國就業(yè)救助制度的消極型措施主要是工作推薦和社區(qū)公益勞動(dòng)，并沒有對(duì)低保金的領(lǐng)取時(shí)間進(jìn)行限制。

工作推薦主要是向低保對(duì)象在內(nèi)的就業(yè)困難群體推薦與介紹工作機(jī)會(huì)，幫助其就業(yè)以擺脫對(duì)救助的依賴，工作推薦通常和制裁聯(lián)系在一起，例如，我國就業(yè)救助明確規(guī)定，無正當(dāng)理由受助者不能連續(xù)3次拒絕社區(qū)所推薦的工作，否則會(huì)減發(fā)或停發(fā)其本人低保金。和培訓(xùn)相比，工作推薦成本低、見效快，應(yīng)該對(duì)低保對(duì)象進(jìn)入勞動(dòng)力市場和退保有重要推動(dòng)作用。然而，現(xiàn)實(shí)中不少低保對(duì)象認(rèn)為無論在工資待遇、勞動(dòng)條件、工作地點(diǎn)、工作穩(wěn)定性和社會(huì)保險(xiǎn)方面，推薦的工作質(zhì)量較差，(15)梁祖彬、肖萌：《社會(huì)救助就業(yè)福利政策研究》，《社會(huì)保障研究》2010年第1期。無法使其通過就業(yè)獲得自立并擺脫救助。有實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，工作推薦實(shí)施范圍非常有限，未能對(duì)退保產(chǎn)生顯著的推動(dòng)作用。(16)肖萌、陳虹霖、李飛躍：《低保對(duì)象為何退保難？》，《社會(huì)》2019年第4期。另外，由于《社會(huì)救助暫行辦法》等政策法規(guī)并未對(duì)就業(yè)救助的保障水平邊界進(jìn)行規(guī)定，再加上目前勞動(dòng)力市場的現(xiàn)狀，易導(dǎo)致地方政府為了滿足工作要求，只關(guān)注短期內(nèi)低保對(duì)象的就業(yè)數(shù)量，而忽視就業(yè)質(zhì)量以及由此引發(fā)的再次失業(yè)問題，(17)王燊成：《我國城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究》，《中國勞動(dòng)》2018年第8期。從而挫傷低保對(duì)象的就業(yè)積極性。還應(yīng)注意的是，由于就業(yè)救助與低保和其他專項(xiàng)救助的協(xié)調(diào)性不夠，現(xiàn)有的社會(huì)救助容易形成“福利捆綁”，即很多項(xiàng)目都與低保制度捆綁實(shí)施，低保對(duì)象除低保金外還可以獲得其他多項(xiàng)救助待遇，這更加凸顯了工作推薦的局限性，使得低保對(duì)象權(quán)衡后放棄推薦的工作，制約工作推薦效果的發(fā)揮。

公益勞動(dòng)是指那些難以獲得就業(yè)的有勞動(dòng)能力低保對(duì)象需要參與社區(qū)的公益服務(wù)勞動(dòng)，包括社區(qū)保潔、巡邏、向社區(qū)內(nèi)老年人提供服務(wù)等。1999年《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定：在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)。各地方政府也對(duì)低保對(duì)象參加公益勞動(dòng)進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，比如，2017年廣州市民政局公布的《廣州市最低生活保障對(duì)象參加社會(huì)公益服務(wù)管理暫行辦法》提出，低保對(duì)象應(yīng)當(dāng)參加鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、村民委員會(huì)、居民委員會(huì)安排或認(rèn)可的，與其身體健康狀況相適應(yīng)的社會(huì)公益服務(wù)，每人每月參加社會(huì)公益服務(wù)時(shí)間累計(jì)不得少于60小時(shí)。政府關(guān)于低保對(duì)象參加公益勞動(dòng)的規(guī)定，一方面是期待受助者能夠?qū)ι鐓^(qū)有所貢獻(xiàn)，增強(qiáng)他們的互惠觀念，另一方面是希望杜絕隱性就業(yè)的人領(lǐng)取低保，但實(shí)際上這些公益勞動(dòng)大多非常占用時(shí)間且是非生產(chǎn)性的，會(huì)使參與者不得不減少對(duì)家庭成員的照料，也會(huì)使他們沒有時(shí)間尋找潛在的、有價(jià)值的就業(yè)機(jī)會(huì)。(18)Gao,Q. ,Welfare, work and poverty.Oxford University Press,2017,p.94.公益勞動(dòng)的規(guī)定只是強(qiáng)制要求受助者參加勞動(dòng)，并不能幫助受助者提升就業(yè)能力并解決其面臨的就業(yè)障礙。還有研究發(fā)現(xiàn)，組織參加公益勞動(dòng)的措施讓受助者誤以為通過公益勞動(dòng)換取“低保救助”，從而降低了再就業(yè)愿望，導(dǎo)致受助者找工作積極性不高，相比于未組織公益勞動(dòng)的地方，組織過公益勞動(dòng)的地方，低保受助者找工作的積極性與再就業(yè)的意愿都要低，(19)蘭劍、慈勤英：《促進(jìn)就業(yè)抑或強(qiáng)化‘福利依賴’——基于城市低?！锤＠蕾囌摺膶?shí)證分析》，《西南大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第3期。即公益勞動(dòng)這種消極型“激活”措施在提升受助者就業(yè)意愿并促使其尋找工作方面發(fā)揮的其實(shí)是抑制作用。

三、“激活”視角下我國就業(yè)救助制度的過程層面

以下借用“激活”視角對(duì)我國就業(yè)救助制度的過程層面進(jìn)行考察，具體涉及義務(wù)、制裁和個(gè)性化關(guān)注度。

(一)義務(wù)

《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)就業(yè)救助對(duì)象進(jìn)行了規(guī)定，“最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力但未就業(yè)的成員，應(yīng)當(dāng)接受人力資源社會(huì)保障等有關(guān)部門介紹的工作”，從法理學(xué)看，“應(yīng)當(dāng)”二字的法律規(guī)則多是義務(wù)性規(guī)則，這類條款多是給主體設(shè)定義務(wù)的，但“應(yīng)當(dāng)”作為一種原則性的規(guī)定或一般要求，允許在執(zhí)行中有一定的靈活性，即允許例外和特殊情況存在。因此，有勞動(dòng)能力且失業(yè)的低保對(duì)象有義務(wù)接受就業(yè)救助以積極獲得工作崗位，但對(duì)于需要照顧家庭中病人、殘疾人等確實(shí)沒有勞動(dòng)條件的低保對(duì)象，一般在實(shí)踐中可以例外。

西方福利國家對(duì)“有勞動(dòng)能力”有較明確的界定，比如，德國在救助相關(guān)的法規(guī)中規(guī)定，凡是每天至少可以從事3個(gè)小時(shí)的就業(yè)活動(dòng)就視為有勞動(dòng)能力，就必須參與“激活”政策，(20)蔡和平：《哈茨改革能否扭轉(zhuǎn)德國勞動(dòng)力市場的頹勢》，《中國勞動(dòng)》2007年第1期。并且這些福利國家盡管要求有勞動(dòng)能力者必須參加就業(yè)救助，但是對(duì)于那些需要照顧兒童、老人和殘疾人等家庭成員的對(duì)象，一般會(huì)明確免除其參與就業(yè)救助的義務(wù)。(21)Moreira, A.,The activation dilemma: Reconciling the fairness and effectiveness ofminimum income schemes in Europe. Bristol: Policy Press,2008,pp.8-9.在我國，“有勞動(dòng)能力”是一個(gè)較為模糊的概念，救助相關(guān)法規(guī)并沒有對(duì)什么是“有勞動(dòng)能力”做出明確的規(guī)定，或?qū)δ男┤丝梢悦獬齾⑴c勞動(dòng)力市場的義務(wù)有相關(guān)規(guī)定，加之我國沒有統(tǒng)一設(shè)置專門對(duì)勞動(dòng)能力進(jìn)行鑒定的機(jī)構(gòu)，因此，部分有勞動(dòng)能力低保對(duì)象可能謊稱無勞動(dòng)能力或拒絕鑒定，這導(dǎo)致基層工作人員操作中的無所適從，只能依靠自由裁量。

(二)制裁

《社會(huì)救助暫行辦法》對(duì)就業(yè)救助的制裁有明確規(guī)定，“最低生活保障家庭中有勞動(dòng)能力但未就業(yè)的成員，應(yīng)當(dāng)接受人力資源社會(huì)保障等有關(guān)部門介紹的工作；無正當(dāng)理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動(dòng)能力等相適應(yīng)的工作的，縣級(jí)人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)決定減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金”。由上述規(guī)定可見，無正當(dāng)理由連續(xù)拒絕工作3次會(huì)使有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象受到其本人低保金削減甚至取消的懲罰。然而，在實(shí)踐中，這樣的制裁和懲罰幾乎沒有真正落實(shí)，這主要有以下幾方面原因。

第一，對(duì)“正當(dāng)理由”沒有明確規(guī)范，究竟什么是“正當(dāng)理由”在操作中很難把握。少數(shù)有勞動(dòng)能力的低保人員以種種“理由”拒絕再就業(yè)或參加公益勞動(dòng)，他們普遍以醫(yī)院出具的診斷證明作為理由，病因也多是高血壓、糖尿病等常見病。

第二，個(gè)別低保對(duì)象故意使自己被單位拒絕或接受工作后再次使自己失業(yè)。有低保對(duì)象接受工作后，在較短的時(shí)間內(nèi)就以能力差、身體不好等理由辭職或被辭退，從而再次“失業(yè)”，雖然這與低保對(duì)象自身素質(zhì)不高、依賴心理較強(qiáng)有關(guān)，但主要還是制度設(shè)計(jì)上的疏漏，現(xiàn)行就業(yè)救助制度沒有規(guī)定上崗就業(yè)后的工作要求，并且缺乏對(duì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象上崗就業(yè)后的滿意度、匹配度進(jìn)行配套跟蹤服務(wù)，從而為部分低保對(duì)象鉆政策漏洞創(chuàng)造了空間。(22)王燊成：《我國城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究》，《中國勞動(dòng)》2018年第8期。

第三，基層工作人員的“人情”壓力。就業(yè)救助采取公共部門遞送方式，基層依托社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)具體事務(wù)。居委會(huì)貼近社區(qū)，了解受助者情況，信息掌握方面有優(yōu)勢，但同時(shí)存在缺陷，救助遞送者和社區(qū)居民的“親近”關(guān)系，增大了基層工作人員的“人情”壓力，導(dǎo)致遞送難度上升，并最終造成松懈和不規(guī)范，就業(yè)救助的一些規(guī)定難以真正落實(shí)。

(三)個(gè)性化關(guān)注

在就業(yè)救助的落實(shí)過程中，基層社區(qū)工作人員承擔(dān)了主要工作，這些人員并非專業(yè)的社會(huì)工作者，多數(shù)只是通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)和在實(shí)踐中探索學(xué)習(xí)，工作手段和方法比較單一，難以提供系統(tǒng)化和多樣化的服務(wù)，而且大多基層社區(qū)人員身兼數(shù)職，工作量較大，這使得他們難以在就業(yè)救助服務(wù)的提供中關(guān)注到個(gè)體差異并提供個(gè)性化服務(wù)。

其實(shí)，有勞動(dòng)能力的低保家庭內(nèi)部差異性較大：有的因自身健康差或文化與技能水平低而就業(yè)困難，有的是因考慮到就業(yè)會(huì)引致家庭開支的增加并喪失部分救助待遇而不愿就業(yè)，還有一些主要因家里有兒童、老人或病人等需要照顧而難以就業(yè)。目前的救助內(nèi)容和服務(wù)的提供忽視了這種差異，沒有考慮到不同家庭所面臨的不同就業(yè)障礙，對(duì)個(gè)性化關(guān)注的缺乏一定程度制約了就業(yè)救助效果的發(fā)揮。

四、“激活”視角下我國就業(yè)救助制度的困境及其原因探討

透過“激活”視角對(duì)我國就業(yè)救助制度進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)：從結(jié)構(gòu)層面看，積極型措施中培訓(xùn)的覆蓋面很窄且缺乏針對(duì)性，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施很難落實(shí)，同時(shí)缺少對(duì)家庭成員的照料措施；消極型措施中的工作推薦質(zhì)量較差，難以滿足受助者需要，社區(qū)公益勞動(dòng)在內(nèi)容和目標(biāo)上缺乏指導(dǎo)和規(guī)定，不能幫助受助者提升就業(yè)能力且對(duì)就業(yè)意愿有抑制作用，同時(shí)缺乏對(duì)有勞動(dòng)能力低保對(duì)象領(lǐng)取低保金的時(shí)間限制，一定程度上影響其就業(yè)動(dòng)力。從過程層面看，盡管有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象有義務(wù)積極就業(yè)，但在實(shí)踐中“有勞動(dòng)能力”的概念較為模糊，難以準(zhǔn)確執(zhí)行，同時(shí)雖然有關(guān)于制裁的規(guī)定，但因各種原因削減或取消低保金的懲罰難以真正落實(shí)，此外，就業(yè)救助在實(shí)施中缺個(gè)性化關(guān)注，難以滿足低保對(duì)象的差異化需求?？偟膩砜矗覈蜆I(yè)救助結(jié)構(gòu)層面的積極型措施覆蓋面窄、政策供給不足，相比來說，消極性措施如工作推薦和公益勞動(dòng)較為普遍，過程層面的義務(wù)程度高、有相應(yīng)制裁手段、個(gè)性化關(guān)注度低，這說明了我國就業(yè)救助基本上與西方的消極型“激活”政策類似。

西方相關(guān)研究已經(jīng)證明，消極型“激活”政策在促進(jìn)受助者進(jìn)入勞動(dòng)力市場方面只有短期效果或效果并不明顯，而積極型“激活”政策在促進(jìn)受助者就業(yè)方面的效果較明顯且長期，(23)Nybom,J., “Activation in social work with social assistaance claimants in four Swedish municipalities”, European Journal of Social Work, Vol.14, No.3,2011, pp.339-361.也就是說，從長遠(yuǎn)看，為了促進(jìn)受助者就業(yè)，重視培訓(xùn)、教育等人力資本投資的積極型措施比單純強(qiáng)制受助者進(jìn)入低端勞動(dòng)力市場的消極型措施更有效。(24)Harris, K.M.,“Teenage Mothers and Welfare Dependency: Working Off Welfare”, Journal of Family Issues,Vol.12,No.4,1991,pp.492-518.由此，從理論上可以推斷，我國以消極型措施為主的就業(yè)救助制度的效果應(yīng)該是有限的，再加上我國就業(yè)救助的消極型措施落實(shí)不力，比如所推薦的工作質(zhì)量差、公益勞動(dòng)難以提升就業(yè)能力并抑制就業(yè)意愿等，這更有可能制約就業(yè)救助的效果。相關(guān)實(shí)證研究顯示，我國培訓(xùn)和就業(yè)推薦等多方面就業(yè)救助措施的實(shí)施范圍有限，在促進(jìn)低保對(duì)象就業(yè)并退保的效果不佳，(25)肖萌、陳虹霖、李飛躍：《低保對(duì)象為何退保難》，《社會(huì)》2019年第4期。難以實(shí)現(xiàn)幫助低保對(duì)象自力更生、融入社會(huì)的目標(biāo)。(26)吳小芳：《我國城市就業(yè)救助政策研究》，《社會(huì)保障研究》2011年第4期。因此，我國就業(yè)救助面臨的最大困境是在幫助低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)脫貧自立方面的政策成效有限，造成就業(yè)救助制度困境的原因可以歸結(jié)為以下幾方面。

第一，就業(yè)救助理念較為滯后、原則與目標(biāo)不夠清晰。對(duì)就業(yè)救助而言，只有消除了受助者的就業(yè)障礙并提升其就業(yè)能力，才有助于受助者最終脫貧自立。我國就業(yè)救助在理念方面并沒有重點(diǎn)關(guān)注消除受助者面對(duì)的個(gè)人、家庭、社區(qū)和政策方面的就業(yè)障礙及提升受助者的就業(yè)能力，這使得就業(yè)救助的政策設(shè)計(jì)較為籠統(tǒng)、缺乏針對(duì)性，勢必會(huì)影響其政策設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)科學(xué)、實(shí)施的有效穩(wěn)定和最終效果的發(fā)揮。此外，2014 年國務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》只對(duì)就業(yè)救助只做了綱領(lǐng)性規(guī)定，并未進(jìn)行詳細(xì)說明，也未發(fā)布相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。就業(yè)救助在我國社會(huì)保障和社會(huì)救助體系中處于何種定位？要遵循什么樣的原則來開展？這些問題均沒有明確答案，其定位、理念和原則較為模糊，直接影響制度的高質(zhì)量發(fā)展。

第二，就業(yè)救助制度設(shè)計(jì)存在短板。目前我國就業(yè)救助主要通過貸款貼息、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、培訓(xùn)補(bǔ)貼、費(fèi)用減免、公益崗位安置等辦法來進(jìn)行，將救助激勵(lì)主要集中在勞動(dòng)力需求側(cè)，對(duì)于受助對(duì)象的就業(yè)能力的提升缺乏關(guān)注，主要采取的是消極型“激活”措施，不利于受助對(duì)象的人力資本積累。就業(yè)救助缺少教育、家庭成員照料和個(gè)性化關(guān)注等積極型“激活”措施，難以真正實(shí)現(xiàn)“授人以漁”的目標(biāo)。另外，從社會(huì)環(huán)境看，用人單位和社會(huì)公眾普遍認(rèn)為低保對(duì)象就業(yè)能力低下，難以勝任工作，存在歧視現(xiàn)象，而部分低保人員缺乏自信心和主動(dòng)性，甘于現(xiàn)狀，得過且過，對(duì)通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧自立的期望很低，在選擇職業(yè)時(shí)慣于挑三揀四，“高不成低不就”成為就業(yè)通病，以上這些問題均沒有納入就業(yè)救助制度設(shè)計(jì)的考慮范圍。

第三，社會(huì)與市場力量參與不足。就業(yè)救助需要政府主導(dǎo)和負(fù)責(zé)，但這并不意味著排斥社會(huì)和市場的力量，相反，就業(yè)救助需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)與市場力量積極參與。我國就業(yè)救助采取公共部門遞送方式，企業(yè)和社會(huì)力量參與非常有限。在一個(gè)幅員遼闊、人口眾多、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的發(fā)展中大國，完全由公共部門遞送面臨諸多困難。一方面，由于自身局限性，公共部門在降低管理成本和提高救助遞送效率方面不具優(yōu)勢；另一方面，隨著政策對(duì)象和內(nèi)容的不斷擴(kuò)展、受助者就業(yè)障礙的日益復(fù)雜和多樣化，受助者的需求會(huì)明顯增加，從而加劇公共部門的負(fù)擔(dān)。更重要的是，市場的缺位將導(dǎo)致就業(yè)救助措施與市場需求脫節(jié)，受助者個(gè)人需求和勞動(dòng)力市場需求無法有機(jī)結(jié)合在一起，使得救助效果大打折扣。

第四，基層缺乏專業(yè)工作人員。就業(yè)救助作為一項(xiàng)處于起步發(fā)展階段的新制度，在實(shí)施過程中，各個(gè)環(huán)節(jié)都難免遇到一些特殊情況，從而需要基層工作人員的自由裁量，但各級(jí)政府并未配備專門負(fù)責(zé)就業(yè)救助的工作人員，在社區(qū)層面，就業(yè)救助工作主要由民政專管人員或社會(huì)保障專管人員負(fù)責(zé)，這些工作人員大都沒有接受過專業(yè)教育和培訓(xùn)，難以保障就業(yè)救助政策準(zhǔn)確實(shí)施。專業(yè)性的缺乏，使得一些工作人員對(duì)就業(yè)救助工作抱有敷衍心態(tài)，造成就業(yè)救助遞送中的不規(guī)范和松懈。

五、我國就業(yè)救助制度的改革與完善出路

針對(duì)我國就業(yè)救助制度的困境，可以主要從以下幾方面入手進(jìn)行改革與完善。

(一)明確就業(yè)救助制度的理念、定位和原則

第一，明確就業(yè)救助的建制理念。建制理念是制度設(shè)計(jì)的指導(dǎo)，對(duì)制度功能和內(nèi)容有重要影響。多數(shù)福利國家的“激活”范式理念強(qiáng)調(diào)權(quán)利和責(zé)任的平衡，注重互惠與機(jī)會(huì)平等，因此，就業(yè)救助主要目標(biāo)定位是關(guān)注增強(qiáng)個(gè)人就業(yè)能力，促進(jìn)受助者參與勞動(dòng)力市場，通過就業(yè)實(shí)現(xiàn)脫貧自立。在我國已進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的背景下，破除我國就業(yè)救助困境的當(dāng)務(wù)之急是確立明確的建制理念，可借鑒“激活”范式理念，開辟向上競爭的通道來實(shí)現(xiàn)“授人以漁”，幫助受助者克服就業(yè)障礙、提高就業(yè)能力，使其能夠通過自身努力真正能夠擺脫救助、融入社會(huì)。

第二，明確就業(yè)救助的制度定位。一是需要明確就業(yè)救助是我國社會(huì)救助體系的基本制度之一。2014年國務(wù)院頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》其實(shí)已經(jīng)明確了這一點(diǎn)，該辦法對(duì)就業(yè)救助進(jìn)行了專章規(guī)定，但各地方在實(shí)踐中對(duì)就業(yè)救助的關(guān)注不夠，對(duì)其重視程度遠(yuǎn)不及低保、醫(yī)療救助等，要給予就業(yè)救助更多的重視。二是需要明確就業(yè)救助是與就業(yè)援助不同的制度安排，應(yīng)把其當(dāng)成獨(dú)立的制度安排加以建設(shè)和完善?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)低保對(duì)象的就業(yè)救助很多情況下被簡單地等同于針對(duì)就業(yè)困難群體的就業(yè)援助，這使得就業(yè)救助缺乏針對(duì)性，無法解決低保對(duì)象面對(duì)的多重就業(yè)障礙，就業(yè)救助的政策效果受限，所以有必要把就業(yè)救助當(dāng)成獨(dú)立的制度安排，針對(duì)低保對(duì)象的特點(diǎn)提供有針對(duì)性的就業(yè)救助服務(wù)。三是需要明確就業(yè)救助與低保制度的并行關(guān)系，而不是把就業(yè)救助當(dāng)成低保的后置性補(bǔ)救制度。從政策群的角度來看，低保因建立時(shí)間長、覆蓋人數(shù)多、資金投入大而逐步成為主政策，就業(yè)救助逐步成為子政策與附屬政策，屬于低保的后置補(bǔ)救式制度，也就是說，考察低保資格時(shí)并未將有無勞動(dòng)能力作為考慮因素，而有勞動(dòng)能力者一旦進(jìn)入低保，很難主動(dòng)退出，易導(dǎo)致長期受助，另外，后置補(bǔ)救式政策使低保對(duì)象應(yīng)該就業(yè)但不愿就業(yè)的問題無法從根源上加以解決，即使就業(yè)救助產(chǎn)生一定激勵(lì)效果，也只是緩解問題而非根治問題。(27)王燊成：《我國城市最低生活保障制度與就業(yè)救助制度銜接研究》，《中國勞動(dòng)》2018年第8期。因此，有必要明確低保制度與就業(yè)救助的并行地位，在確定低保資格時(shí)增加對(duì)勞動(dòng)能力的審查，無勞動(dòng)能力的貧困者進(jìn)入低保制度領(lǐng)取無期限的現(xiàn)金救助，有勞動(dòng)能力的貧困者則進(jìn)入就業(yè)救助，領(lǐng)取臨時(shí)性現(xiàn)金救助并通過各種就業(yè)救助服務(wù)幫助其提升就業(yè)能力并進(jìn)入勞動(dòng)力市場。

第三，樹立就業(yè)救助的基本原則。一是就業(yè)救助要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)。就業(yè)救助措施需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，需要符合國情與時(shí)代，這要求就業(yè)救助要采取多樣化的手段與措施，“獎(jiǎng)懲”結(jié)合地從勞動(dòng)力供給和需求兩個(gè)方面去促進(jìn)受助者就業(yè)。二是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，同時(shí)調(diào)動(dòng)市場和社會(huì)力量參與。在就業(yè)救助行動(dòng)上，政府具有不可推卸的主導(dǎo)責(zé)任，這是實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的必然要求，在政府主導(dǎo)的同時(shí)，還要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)與市場力量參與，使就業(yè)救助服務(wù)更加有針對(duì)性并調(diào)動(dòng)受助者參與的積極性以提高就業(yè)救助成效。三是就業(yè)救助提供要有針對(duì)性和精準(zhǔn)性。就業(yè)救助在供給上要因人而異，提供個(gè)性化的就業(yè)救助服務(wù)，做到精準(zhǔn)施助，這樣才能提升救助效果。為了確保針對(duì)性和精準(zhǔn)性，需要全面深入地了解低保家庭面臨的各種就業(yè)困難，包括個(gè)人層面、家庭層面及社區(qū)層面的就業(yè)障礙，針對(duì)其面對(duì)的多重就業(yè)障礙精準(zhǔn)發(fā)力。

(二)進(jìn)行就業(yè)救助制度的再設(shè)計(jì)

第一，客觀合理地界定救助對(duì)象與資格條件。對(duì)就業(yè)救助來說，要用較客觀、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來界定受助者，對(duì)“有勞動(dòng)能力”需有明確界定，對(duì)于哪些人可以免除參與勞動(dòng)力市場的義務(wù)也要有明確的規(guī)定以減少和避免爭議，增強(qiáng)基層的操作性。國際上，因照顧生活不能自理之家人的救助對(duì)象通?？擅獬x務(wù)，生活不能自理的家人主要包括一定年齡以下的未成年子女及身心障礙或罹患特定病癥的家人。(28)黃晨熹：《城市低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理研究：基于“救助生涯”的視角》，《人口與發(fā)展》2009年第6期。一方面，要明確規(guī)定針對(duì)現(xiàn)有低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力者和勞動(dòng)條件者實(shí)施就業(yè)救助，一般來說，各地在能夠?yàn)榈捅＜彝ヌ峁﹥和?、老年人和殘疾人照護(hù)服務(wù)之前，有必要免除那些需要承擔(dān)照顧家庭成員責(zé)任的有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的就業(yè)義務(wù)。另一方面，在對(duì)新申請(qǐng)的低保對(duì)象進(jìn)行資格審核時(shí)，要進(jìn)行勞動(dòng)能力審查，無勞動(dòng)能力者納入低保，而有勞動(dòng)能力且不需照顧家人的申請(qǐng)者要納入就業(yè)救助，即把就業(yè)救助制度當(dāng)成和低保并行的制度，而非低保制度的后置補(bǔ)救制度。

第二，補(bǔ)充就業(yè)救助的政策內(nèi)容。目前我國在針對(duì)低保對(duì)象就業(yè)障礙的政策內(nèi)容上存在缺失，需要針對(duì)應(yīng)對(duì)就業(yè)障礙方面缺失的就業(yè)救助內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，逐步擴(kuò)展就業(yè)救助的制度邊界，具體包括：一是逐步增加針對(duì)受助者家庭的兒童、老人等社區(qū)日間照料服務(wù)，這些服務(wù)可以使受助家庭減少后顧之憂、積極投身勞動(dòng)力市場，還可以促進(jìn)社區(qū)福利服務(wù)的發(fā)展、創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，而這些機(jī)會(huì)又可以發(fā)展出公益性崗位解決就業(yè)特困受助者的工作問題，是一舉多得的方式。二是在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策上，要總結(jié)各地救助漸退、收入豁免、就業(yè)補(bǔ)助金等措施的經(jīng)驗(yàn)和效果，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行全國性的制度規(guī)定以提升就業(yè)的收益，加大對(duì)低保對(duì)象就業(yè)的激勵(lì)力度。要結(jié)合救助漸退，讓就業(yè)后的低保家庭仍可以享受一段時(shí)間的住房、醫(yī)療和教育救助等相關(guān)待遇，同時(shí)，要考慮到因找工作和就業(yè)后所需花費(fèi)，為就業(yè)者設(shè)立交通、通訊等補(bǔ)助金。除上述獎(jiǎng)勵(lì)措施之外，還要考慮懲罰措施，明確受助者的責(zé)任和義務(wù)，除了無故不接受就業(yè)者要減少甚至停發(fā)其低保金外，可以對(duì)較年輕的受助者規(guī)定低保救助時(shí)限，還可以施加取消相關(guān)專項(xiàng)救助等懲罰措施。三是要積極構(gòu)建針對(duì)受助者就業(yè)的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)參與式反貧困等方式提升受助者的組織化程度，以應(yīng)對(duì)社會(huì)資本缺乏和就業(yè)責(zé)任心不強(qiáng)的障礙。社會(huì)資本是個(gè)人的一種重要社會(huì)資源，通過構(gòu)建社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)和推進(jìn)參與式反貧困等方式，有助于貧困者相互交流、相互鼓勵(lì)，積極參與社會(huì)交往并獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，還有助于調(diào)節(jié)受助者的心理狀態(tài)，幫助其獲得自信，這也利于受助者獲得并維持就業(yè)。四是要采取措施鼓勵(lì)低保家庭進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)和人力資本積累。我國可以借鑒資產(chǎn)建設(shè)理論及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，采取積極的措施促進(jìn)低保家庭進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)和積累人力資本，以抵消低保的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)，可以嘗試首先在有勞動(dòng)能力的低保家庭和低保邊緣家庭中引入個(gè)人發(fā)展賬戶，鼓勵(lì)低保家庭投資于教育、培訓(xùn)、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等，通過這種方式會(huì)有助于低保家庭自身能力和資產(chǎn)的建設(shè)，提升其自主性并增加其脫貧自立的可能。

第三，改善現(xiàn)有就業(yè)救助相關(guān)措施。針對(duì)既有的培訓(xùn)、就業(yè)推薦和公益崗位等就業(yè)救助措施，需要針對(duì)低保對(duì)象的特點(diǎn)進(jìn)一步加以完善：一是要提供以救助對(duì)象需求為導(dǎo)向的個(gè)性化、內(nèi)容全面的培訓(xùn)?？紤]受助者自身需要并結(jié)合市場需求，增加培訓(xùn)的內(nèi)容，除技能培訓(xùn)外，還要訓(xùn)練救助對(duì)象的求職技巧、溝通與交往技巧，幫助其積累工作經(jīng)驗(yàn)或取得相關(guān)學(xué)歷文憑等，避免千篇一律和無針對(duì)性。在實(shí)施培訓(xùn)的過程中也應(yīng)該重視發(fā)揮社會(huì)和市場力量的參與作用，在培訓(xùn)等內(nèi)容方式上更多地調(diào)動(dòng)第三部門和市場的積極性。二是要改進(jìn)現(xiàn)有就業(yè)救助措施并細(xì)化援助流程。要進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)援助措施的覆蓋范圍，讓更多的救助對(duì)象享受到就業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)；要充分發(fā)揮社區(qū)推薦、職業(yè)介紹所等作用，幫助救助對(duì)象找到“合適”的工作并獲得能保證基本生活的收入；(29)黃晨熹：《城市低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理研究：基于‘救助生涯’的視角》，《人口與發(fā)展》2009年第6期。還要細(xì)化就業(yè)援助的流程，在幫助受助者準(zhǔn)備工作、尋找工作和適應(yīng)工作方面，都要有相應(yīng)舉措。三是優(yōu)化就業(yè)救助管理體制并重構(gòu)遞送方式。應(yīng)該理順就業(yè)救助的管理體制，除了繼續(xù)加強(qiáng)民政部和各級(jí)民政機(jī)構(gòu)的職能以外，還要加強(qiáng)與分管勞動(dòng)就業(yè)的部門和各地就業(yè)中心的管理互動(dòng)和信息共享，力圖通過階段性救助來實(shí)現(xiàn)受助者返回就業(yè)市場的目標(biāo)，也就是說，應(yīng)該加強(qiáng)我國就業(yè)救助服務(wù)的整合性。此外，現(xiàn)有公共部門的遞送方式無法提供多樣化和個(gè)性化的就業(yè)救助內(nèi)容，對(duì)此，除引入專業(yè)的社會(huì)工作者擴(kuò)充基層工作隊(duì)伍以提高其專業(yè)性并減少“人情”因素外，還要積極引入包括志愿組織等在內(nèi)的第三部門參與遞送以徹底改變現(xiàn)有遞送方式，使之逐步走向個(gè)案式的就業(yè)救助服務(wù)提供。

(三)做好就業(yè)救助的相關(guān)配套銜接工作

第一，協(xié)調(diào)各社會(huì)救助項(xiàng)目的關(guān)系。目前，醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)救助對(duì)象的確定多建立在低保資格上，這種簡單的疊加是造成低保對(duì)象不愿退出低保的重要原因，很大程度上限制了就業(yè)救助效果的發(fā)揮。因此，我國應(yīng)該縮小現(xiàn)行低保的制度邊界，使其回歸生活救助的最后一道防線的功能，需要規(guī)范各類救助項(xiàng)目的對(duì)象，可以考慮將各類專項(xiàng)救助納入統(tǒng)一的社會(huì)救助管理體系，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目在救助對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、給付方式和水平以及管理等方面都統(tǒng)一設(shè)計(jì)，以提升各項(xiàng)目之間的協(xié)調(diào)性。同時(shí)，解除各類專項(xiàng)救助與低保制度的捆綁，本著家庭的實(shí)際困難情況通過需求測試的方式來確定專項(xiàng)救助的對(duì)象。

第二，與相關(guān)社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接。一方面，要與老年人、殘疾人與兒童福利相銜接。福利服務(wù)對(duì)貧困家庭非常重要，比如，兒童托管、老年人和殘疾人照護(hù)服務(wù)等，可以幫助減輕貧困家庭的負(fù)擔(dān)和后顧之憂，使有勞動(dòng)能力的家庭成員積極投身勞動(dòng)力市場。要循序漸進(jìn)地發(fā)展和完善相關(guān)福利制度，從總體上提升社會(huì)福利服務(wù)水平和普惠性程度。(30)關(guān)信平：《論現(xiàn)階段中國社會(huì)救助制度目標(biāo)提升的基礎(chǔ)與意義》，《社會(huì)保障評(píng)論》2017年第4期。另一方面，要與失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度有效銜接。要加強(qiáng)就業(yè)救助和失業(yè)保險(xiǎn)制度的有效銜接，尤其是考慮低保群體的具體情況，積極促進(jìn)其就業(yè)。還要加強(qiáng)相關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)制度與就業(yè)救助的銜接，在重大疾病外幫助應(yīng)對(duì)慢性疾病，促進(jìn)低保家庭成員的健康狀況的改進(jìn)，這其實(shí)是一種人力資本投資，可以幫助其實(shí)現(xiàn)與維持就業(yè)。

第三，與就業(yè)促進(jìn)制度相銜接。2007年通過的《就業(yè)促進(jìn)法》蘊(yùn)含了政府保障就業(yè)權(quán)的公共責(zé)任，體現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，明確了國家要幫助就業(yè)困難群體實(shí)現(xiàn)就業(yè)權(quán)，這與就業(yè)救助對(duì)政府責(zé)任的要求一致，即就業(yè)促進(jìn)和就業(yè)救助在政府保障就業(yè)權(quán)方面有相通之處。應(yīng)該使就業(yè)促進(jìn)制度規(guī)定的一些就業(yè)援助的優(yōu)惠措施和多種就業(yè)渠道能夠覆蓋低保對(duì)象，并真正把就業(yè)促進(jìn)規(guī)定的公平就業(yè)、反就業(yè)歧視落到實(shí)處，為低保對(duì)象就業(yè)創(chuàng)造有利的支撐條件和外部環(huán)境，讓就業(yè)救助制度真正起到促進(jìn)低保對(duì)象通過就業(yè)而自力脫貧的目的。