《生物安全法》與《食品安全法》的比較分析

焦 陽 海關(guān)總署標(biāo)法中心（北京，100730）

2019年，突如其來的新冠肺炎疫情席卷了全球。2020年2月14日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系，系統(tǒng)規(guī)劃國家生物安全風(fēng)險防控和治理體系建設(shè)，全面提高國家生物安全治理能力。要盡快推動出臺生物安全法，加快構(gòu)建國家生物安全法律法規(guī)體系、制度保障體系。在此背景下，《中華人民共和國生物安全法》由中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議于2020年10月17日通過，將于自2021年4月15日起施行?！渡锇踩ā返念C布和實(shí)施有利于保障人民生命安全和身體健康，有利于維護(hù)國家安全，有利于提升國家生物安全治理能力，有利于完善生物安全法律體系。作為一部關(guān)于生物安全管理的具有基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的法律，它對食品安全也有著深遠(yuǎn)影響。

1 在生物安全風(fēng)險防范體制與食品安全監(jiān)測制度方面

生物安全與食品安全同屬于國家安全的重要方面，在風(fēng)險監(jiān)測和評估、信息共享與發(fā)布、應(yīng)急機(jī)制、監(jiān)督檢查方面，《生物安全法》與《食品安全法》建立了類似但又有區(qū)別的制度。

1.1 風(fēng)險監(jiān)測方面

《食品安全法》第十四條規(guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測［1］。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理等部門，制定、實(shí)施國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計劃?！渡锇踩ā返谑臈l規(guī)定，國家建立生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警制度。國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制組織建立國家生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，提高生物安全風(fēng)險識別和分析能力。

風(fēng)險監(jiān)測是風(fēng)險防范與控制的基礎(chǔ)，在生物安全與食品安全方面，國家均需要建立并實(shí)施風(fēng)險監(jiān)測制度。二者的區(qū)別是責(zé)任主體不同，食品安全風(fēng)險監(jiān)測由國家衛(wèi)健委和市場監(jiān)管總局進(jìn)行，生物安全風(fēng)險監(jiān)測由國務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、科學(xué)技術(shù)、外交等主管部門和有關(guān)軍事機(jī)關(guān)組成的國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制開展。

1.2 風(fēng)險評估方面

《食品安全法》第十七條規(guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險評估制度，運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及有關(guān)信息，對食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品中生物性、化學(xué)性和物理性危害因素進(jìn)行風(fēng)險評估。規(guī)定了進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估的情形。《生物安全法》第十五條規(guī)定，國家建立生物安全風(fēng)險調(diào)查評估制度。國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險監(jiān)測的數(shù)據(jù)、資料等信息，定期組織開展生物安全風(fēng)險調(diào)查評估。另外，還規(guī)定了需要開展風(fēng)險評估的具體情形。

以風(fēng)險監(jiān)測的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)開展風(fēng)險評估，是符合WTO原則，是國際通行做法，是制定風(fēng)險管理措施的重要依據(jù)，我國對于食品安全和生物安全均建立風(fēng)險評估制度，使我國相關(guān)風(fēng)險管理措施的制定和實(shí)施有據(jù)可依。

1.3 信息共享與發(fā)布方面

《食品安全法》規(guī)定國家建立統(tǒng)一的食品安全信息平臺，實(shí)行食品安全信息統(tǒng)一公布制度?！渡锇踩ā芬?guī)定，國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制組織建立統(tǒng)一的國家生物安全信息平臺進(jìn)行信息共享，各部門按照職責(zé)分工進(jìn)行生物安全信息發(fā)布。由此可見，我國對于食品安全和生物安全的信息共享與發(fā)布規(guī)定基本一致，同時，都規(guī)定任何單位和個人都不得擅自發(fā)布未經(jīng)核實(shí)和批準(zhǔn)的食品安全或生物安全信息，否則將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

1.4 事故應(yīng)急方面

《食品安全法》規(guī)定國務(wù)院組織制定國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案。食品安全事故應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)對食品安全事故分級、事故處置組織指揮體系與職責(zé)、預(yù)防預(yù)警機(jī)制、處置程序、應(yīng)急保障措施等作出規(guī)定?！渡锇踩ā芬?guī)定，國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同聯(lián)動、有序高效的生物安全應(yīng)急制度。國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織制定相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)生物安全事件應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急預(yù)案和統(tǒng)一部署開展應(yīng)急演練、應(yīng)急處置、應(yīng)急救援和事后恢復(fù)等工作。兩部法律都對事故應(yīng)急方面做出了相關(guān)規(guī)定。

1.5 監(jiān)督檢查方面

《食品安全法》規(guī)定縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)采取現(xiàn)場檢查、抽樣檢驗(yàn)等措施對生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)督檢查。《生物安全法》規(guī)定縣級以上人民政府有關(guān)部門可依法采取現(xiàn)場檢查、查閱資料、查封或扣押涉嫌違法的設(shè)備設(shè)施或物品等措施實(shí)施生物安全監(jiān)督檢查。兩部法律都把監(jiān)督檢查作為重要的監(jiān)督管理措施。

2 在準(zhǔn)入制度建立方面

《生物安全法》規(guī)定國家建立生物安全名錄和清單制度。對涉及重要生物資源數(shù)據(jù)、傳染病、動植物疫病、外來入侵物種等制定、公布名錄或者清單，并動態(tài)調(diào)整。目前，我國已制定了多個名錄或清單（見表1），新法的實(shí)施將會促進(jìn)相關(guān)名錄的完善。同時，《生物安全法》還明確規(guī)定國家建立首次進(jìn)境或者暫停后恢復(fù)進(jìn)境的動植物、動植物產(chǎn)品、高風(fēng)險生物因子國家準(zhǔn)入制度。國家建立境外重大生物安全事件應(yīng)對制度。境外發(fā)生重大生物安全事件的，海關(guān)依法采取生物安全緊急防控措施，加強(qiáng)證件核驗(yàn)，提高查驗(yàn)比例，暫停相關(guān)人員、運(yùn)輸工具、貨物、物品等進(jìn)境。必要時經(jīng)國務(wù)院同意，可以采取暫時關(guān)閉有關(guān)口岸、封鎖有關(guān)國境等措施。

在食品安全領(lǐng)域也建立有類似的措施。為了保證進(jìn)口食品的安全，根據(jù)《食品安全法》的要求和《進(jìn)出口食品安全辦法》等文件的規(guī)定，建立了“符合評估審查要求及有傳統(tǒng)貿(mào)易的國家或地區(qū)輸華食品目錄”，更好地服務(wù)進(jìn)出口貿(mào)易健康發(fā)展。

3 在防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情方面

《生物安全法》規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原、海關(guān)、生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)建立新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情、進(jìn)出境檢疫、生物技術(shù)環(huán)境安全監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，組織監(jiān)測站點(diǎn)布局、建設(shè)，完善監(jiān)測信息報告系統(tǒng)，開展主動監(jiān)測和病原檢測，并納入國家生物安全風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系。國家建立重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。發(fā)生重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定及時采取控制措施；國務(wù)院衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門應(yīng)當(dāng)立即組織疫情會商研判，將會商研判結(jié)論向中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和國務(wù)院報告，并通報國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制其他成員單位和國務(wù)院其他有關(guān)部門。

表1 我國已制定的名錄或清單

目前，在傳染病和動植物及產(chǎn)品疫情防控方面，我國《食品安全法》、《進(jìn)出境動植物檢疫法》、《動物防疫法》、《傳染病防治法》、《進(jìn)出口食品安全管理辦法》對于動植物及其產(chǎn)品、人畜共患病等的監(jiān)管都有相關(guān)規(guī)定。在野生動物保護(hù)方面，我國發(fā)布了《野生動物保護(hù)法》、《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》等法律法規(guī)。

整體來看，新法以生物安全為主線，將各項專用法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容串聯(lián)，更加強(qiáng)調(diào)重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動植物疫情的監(jiān)測，以及各部門之前的協(xié)同聯(lián)動，以建立有序高效的生物安全應(yīng)急制度。

4 在技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用安全方面

轉(zhuǎn)基因食品離不開農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物，從事農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的研究、試驗(yàn)、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營和進(jìn)口、出口活動物，除了要遵守《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《進(jìn)出境轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物加工審批辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》等法規(guī)的相關(guān)規(guī)定以外，還必須遵守《生物安全法》的相關(guān)規(guī)定。

4.1 風(fēng)險防控措施方面

《生物安全法》規(guī)定從事生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用活動的單位應(yīng)當(dāng)對本單位生物技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用的安全負(fù)責(zé)，采取生物安全風(fēng)險防控措施，制定生物安全培訓(xùn)、跟蹤檢查、定期報告等工作制度，強(qiáng)化過程管理。從事生物技術(shù)研究、開發(fā)活動，應(yīng)當(dāng)遵守國家生物技術(shù)研究開發(fā)安全管理規(guī)范，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險類別判斷，密切關(guān)注風(fēng)險變化，及時采取應(yīng)對措施［2］。從事高風(fēng)險、中風(fēng)險生物技術(shù)研究、開發(fā)活動，應(yīng)當(dāng)由在我國境內(nèi)依法成立的法人組織進(jìn)行，并依法取得批準(zhǔn)或者進(jìn)行備案，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險評估，制定風(fēng)險防控計劃和生物安全事件應(yīng)急預(yù)案，降低研究、開發(fā)活動實(shí)施的風(fēng)險。對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的技術(shù)研究、開發(fā)與應(yīng)用活動必須同時遵守這些規(guī)定。

此外，《生物安全法》規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門依法對生物技術(shù)應(yīng)用活動進(jìn)行跟蹤評估，發(fā)現(xiàn)存在生物安全風(fēng)險的，應(yīng)當(dāng)及時采取有效補(bǔ)救和管控措施。

4.2 管理方法制度方面

《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》中規(guī)定國家對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全實(shí)行分級管理評價制度，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物按照其對人類、動植物、微生物和生態(tài)環(huán)境的危險程度，分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四個等級。具體劃分標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定。

《生物安全法》規(guī)定國家對生物技術(shù)研究、開發(fā)活動實(shí)行分類管理，根據(jù)對公眾健康、工業(yè)農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等造成危害的風(fēng)險程度，將生物技術(shù)研究、開發(fā)活動分為高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險三類。生物技術(shù)研究、開發(fā)活動風(fēng)險分類標(biāo)準(zhǔn)及名錄由國務(wù)院科學(xué)技術(shù)、衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門根據(jù)職責(zé)分工，會同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定、調(diào)整并公布。

國家農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全實(shí)行分類管理，對生物技術(shù)研究、開發(fā)活動實(shí)行分類管理，兩者大體一致又有所不同。

5 結(jié)束語

《生物安全法》出臺與新冠病毒引發(fā)的全球疫情密切相關(guān)，同時我們也要看到它也是技術(shù)發(fā)展的一個必然選擇，即便沒有這場疫情，我們也需要一部規(guī)范生物技術(shù)健康發(fā)展，推動生物技術(shù)能夠服務(wù)人類的系統(tǒng)的基礎(chǔ)的綜合的法律?！渡锇踩ā返淖谥季褪菫榱司S護(hù)國家安全，防范和應(yīng)對生物安全風(fēng)險，保障人民生命健康，保護(hù)生物資源和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展，推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。而《食品安全法》也是通過保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。前面的分析充分說明，兩部法律相輔相成，既有共同點(diǎn)也有不同的防范措施，從不同角度保護(hù)著公眾的安全，保護(hù)著國家安全，守衛(wèi)著地球村。