多元主體協(xié)同共治路徑優(yōu)化

王奕杰

摘要：自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在十九大報(bào)告中被提出以來(lái)，全國(guó)各地各部門(mén)基于實(shí)際情況都有所行動(dòng)，階段性成效顯著。西藏自治區(qū)林芝L鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興道路上就走出了自身特色，可將其稱(chēng)作“L鎮(zhèn)模式”。傳統(tǒng)單一主體治理的模式制約了L鎮(zhèn)的發(fā)展，需要以政府、企業(yè)、民眾為主體結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各類(lèi)變量通過(guò)合作、制衡與競(jìng)爭(zhēng)形成協(xié)同。通過(guò)構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的模型有助于明晰各主體在治理中所扮演的角色、需履行的職能以及它們間存在的關(guān)聯(lián)，幫助L鎮(zhèn)走出困境并實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 多元主體協(xié)同治理 治理困境 西藏林芝

從傳統(tǒng)藏族村落集群到特色旅游小鎮(zhèn)，L鎮(zhèn)響應(yīng)國(guó)家鄉(xiāng)村振興的號(hào)召，在廣東對(duì)口援建的支持下把握住了機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)村落自治到城鎮(zhèn)化多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型。本文通過(guò)探討L鎮(zhèn)治理模式轉(zhuǎn)變的路徑，厘清其發(fā)展過(guò)程中面臨的困境，以期給出相應(yīng)建議。

一、問(wèn)題的緣起

現(xiàn)代治理理論與實(shí)踐表明，多元主體的有效協(xié)作配合，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效路徑。在我國(guó)傳統(tǒng)治理模式中，一元主體下的行政壟斷與各個(gè)部門(mén)間的行政碎片化，使得政府在解決公共消費(fèi)需求全面快速增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品短缺這一突出矛盾時(shí)，效果并不盡如人意，阻礙了公共利益的進(jìn)一步增長(zhǎng)。俞可平教授的“治理與善治”理論就是強(qiáng)調(diào)通過(guò)多元主體的合作與互動(dòng)，有效凝聚社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的“善治”。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，許多地方和社群中的人們，借助既不同于國(guó)家也不同于市場(chǎng)的制度安排，對(duì)某些資源系統(tǒng)成功地實(shí)行了適度治理。質(zhì)言之，多元主體協(xié)同治理不僅是解決單一主體治理弊病的良藥，也需進(jìn)行自身的完善使得該模式能實(shí)現(xiàn)最終的治理有效。

在西藏自治區(qū)林芝市L鎮(zhèn)近一周時(shí)間內(nèi)，筆者對(duì)該鎮(zhèn)及所轄?zhēng)讉€(gè)村落進(jìn)行了觀察與訪談，了解到在當(dāng)?shù)匕l(fā)展過(guò)程中，原有治理格局被沖散，轉(zhuǎn)為由企業(yè)提供資本開(kāi)發(fā)資源、政府提供公共服務(wù)集聚資源、人民提供勞動(dòng)力利用資源的多元主體協(xié)同治理模式。模式的轉(zhuǎn)變使得L鎮(zhèn)在發(fā)展過(guò)程中問(wèn)題凸顯，梳理其邏輯進(jìn)路可為當(dāng)下鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一個(gè)更好的范例。

二、從傳統(tǒng)集聚村落自治到現(xiàn)代化城鎮(zhèn)多元主體協(xié)同共治

社會(huì)本質(zhì)上是一個(gè)開(kāi)放演化、具有耦合作用和適應(yīng)性的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，社會(huì)治理是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為應(yīng)對(duì)環(huán)境的不確定性，對(duì)傳統(tǒng)模式適時(shí)進(jìn)行革新成為必然。

（一）傳統(tǒng)藏族生產(chǎn)生活模式的局限性

藏族鄉(xiāng)村生活由于其地理環(huán)境和歷史沿襲的特殊性明顯有別于我國(guó)其他地區(qū)，地處青藏高原河谷地帶的林芝地區(qū)，由于海拔較低環(huán)境同高山地區(qū)大不相同。L鎮(zhèn)及其周邊村落一直存續(xù)著其以主牧副耕的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，不夠發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力和不穩(wěn)定的收入來(lái)源分別制約著當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)孛癖姷纳钏?。因此，“小政府、大村落”的傳統(tǒng)治理模式已不適應(yīng)當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要，亟需作出調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐拿撠氄衽d。

（二）對(duì)點(diǎn)幫扶政策帶來(lái)的模式轉(zhuǎn)變

在國(guó)家援藏扶貧項(xiàng)目的號(hào)召帶動(dòng)下，廣東省走在了對(duì)藏注資的前列。在此情境下，L鎮(zhèn)當(dāng)?shù)卣d建了自來(lái)水廠、供電站、污水處理廠、垃圾清運(yùn)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施，為后續(xù)的旅游資源開(kāi)發(fā)提供了先行物質(zhì)保障。隨著行政區(qū)、生活區(qū)、商業(yè)區(qū)逐漸成形，公共服務(wù)日趨完善，多家國(guó)內(nèi)著名餐飲酒店巨頭入駐L鎮(zhèn)。L鎮(zhèn)取得的成就離不開(kāi)政府、企業(yè)、農(nóng)戶(hù)三方的協(xié)作與配合：政府主導(dǎo)L鎮(zhèn)改造且為建設(shè)工作提供政策保障和規(guī)劃指引；外來(lái)投資企業(yè)注資開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)芈糜钨Y源并提供資金保證；當(dāng)?shù)孛癖娕浜细脑旃ぷ鞯耐瑫r(shí)也參與到L鎮(zhèn)振興的建設(shè)中去。這樣的多元主體協(xié)同治理代替了過(guò)往的傳統(tǒng)村落自治，模式的轉(zhuǎn)變直接催生了治理效能的顯著提升，大大改變了L鎮(zhèn)的風(fēng)貌。

三、現(xiàn)實(shí)困境——發(fā)展遲滯的內(nèi)在動(dòng)因

L鎮(zhèn)取得了階段性的發(fā)展成就，但治理模式的轉(zhuǎn)變使之尚未完全適應(yīng)，面臨發(fā)展遲滯的困境，如下文所述。

（一）“短板”困境

L鎮(zhèn)的發(fā)展體現(xiàn)了短板效應(yīng)，其旅游業(yè)作為最長(zhǎng)的長(zhǎng)板決定了其上限較高，但其他產(chǎn)業(yè)的貧弱使得短板效應(yīng)突出。在發(fā)展特色小鎮(zhèn)的道路上，L鎮(zhèn)一直走的都是旅游開(kāi)發(fā)輻射帶動(dòng)的路線，并未兼顧到其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)，L鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)單一且有限，僅以先行試點(diǎn)的方式為后續(xù)的旅游區(qū)、行政區(qū)、生活區(qū)和景點(diǎn)開(kāi)發(fā)提供服務(wù)。L鎮(zhèn)旅游發(fā)展受阻，缺乏其他產(chǎn)業(yè)作為后盾平穩(wěn)度過(guò)艱難時(shí)期，這使得L鎮(zhèn)面臨不小的治理挑戰(zhàn)。

（二）秩序困境：國(guó)營(yíng)、私營(yíng)界線不明

在公共服務(wù)區(qū)域的管理上，L鎮(zhèn)并未明確國(guó)營(yíng)和私營(yíng)的界線，存在嚴(yán)重的交叉現(xiàn)象，尤以景區(qū)管理為甚。自L鎮(zhèn)前往林芝八一鎮(zhèn)的318國(guó)道上，建有一些觀景臺(tái)，修建伊始是作為公共產(chǎn)品為游客免費(fèi)提供觀景服務(wù)的。隨著外來(lái)企業(yè)注資開(kāi)發(fā)景區(qū)，部分觀景臺(tái)被納入到了景區(qū)管理范圍內(nèi)，作為景區(qū)景點(diǎn)用以收售門(mén)票。公私合營(yíng)后的觀景臺(tái)游客量相比以往明顯減少，且管理上權(quán)責(zé)難以界定。國(guó)營(yíng)、私營(yíng)秩序混亂是對(duì)L鎮(zhèn)治理的一大挑戰(zhàn)，也是制約L鎮(zhèn)旅游業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的隱疾。

（三）“C端”困境：對(duì)消費(fèi)者吸引力有限

L鎮(zhèn)小鎮(zhèn)初具規(guī)模至今已有近五年時(shí)間，但其旅游業(yè)發(fā)展只可稱(chēng)得上是方興未艾，來(lái)此的消費(fèi)者數(shù)量有限。政府作為A端提供了這個(gè)旅游開(kāi)發(fā)平臺(tái)，外來(lái)企業(yè)作為B端進(jìn)駐L鎮(zhèn)進(jìn)行投資，前兩個(gè)環(huán)節(jié)業(yè)已實(shí)現(xiàn)，就差作為C端的客戶(hù)群體前往旅游度假并進(jìn)行消費(fèi)。相較于其他西藏景區(qū)，L鎮(zhèn)可以說(shuō)是一個(gè)新晉旅游開(kāi)發(fā)區(qū)，相較于其他熱門(mén)景點(diǎn)，L鎮(zhèn)吸引力極為有限。顯然L鎮(zhèn)并未打足招牌，加之今年疫情的巨大沖擊，使之發(fā)展遲滯更為明顯。

（四）融合困境

此外，L鎮(zhèn)地區(qū)的村民們與旅游小鎮(zhèn)的融合也面臨挑戰(zhàn)。前文提及了在治理模式的轉(zhuǎn)型中，村民們傳統(tǒng)的畜牧耕作模式受到了沖擊，當(dāng)?shù)卮迕耠y以輕松融入新的治理格局。提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的工廠、餐飲酒店等確為相當(dāng)?shù)拇迕裉峁┝司蜆I(yè)崗位，部分消化了因草場(chǎng)耕地面積縮減產(chǎn)生的富余勞動(dòng)力，但由于大量男性勞動(dòng)力外流，村內(nèi)留守女性大多采取制作手工藝品并販賣(mài)的方式以補(bǔ)貼家用。在街道村間，四處可見(jiàn)販賣(mài)自制商品的藏族女性，所獲微薄利潤(rùn)本就難以支持家用，其收入不穩(wěn)定性陡增。這是鄉(xiāng)村振興背景下村民自發(fā)培養(yǎng)技能謀求生計(jì)的無(wú)奈之舉，反映了L鎮(zhèn)的治理模式轉(zhuǎn)變輻射范圍有限的現(xiàn)實(shí)。

四、治理之道——穩(wěn)中向好的必經(jīng)之路

L鎮(zhèn)的發(fā)展具有自身特色，可將其稱(chēng)作“L鎮(zhèn)模式”。其面臨的現(xiàn)實(shí)困境正是由單一主體治理向多元主體協(xié)同治理轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生的弊病造成的。需要從L鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的路徑出發(fā)，把握其發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理，從而找到正確的出路。

若將其實(shí)現(xiàn)治理有效的路徑視作一個(gè)系統(tǒng)，可得知這一系統(tǒng)中的各個(gè)主體互有關(guān)聯(lián)，且存在多種變量的互相作用，其中每?jī)蓚€(gè)主體又構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的子系統(tǒng)。其中政府憑借其掌握資源的優(yōu)勢(shì)對(duì)L鎮(zhèn)治理起到?jīng)Q策作用，企業(yè)作為重要社會(huì)主體起到支持作用，最大的群體民眾則通過(guò)表達(dá)自己的利益訴求來(lái)為L(zhǎng)鎮(zhèn)治理提供支持。傳統(tǒng)單一主體治理模式制約了L鎮(zhèn)的發(fā)展，需要以政府、企業(yè)、民眾為主體結(jié)合政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各類(lèi)變量通過(guò)合作、制衡與競(jìng)爭(zhēng)形成協(xié)同。下圖所示即為L(zhǎng)鎮(zhèn)多元主體協(xié)同治理模型：

通過(guò)把握“L鎮(zhèn)模式”的治理路徑，從中不難窺見(jiàn)問(wèn)題的解決需從三大治理主體自身的調(diào)整入手，各自分別發(fā)揮作用并加強(qiáng)彼此間的合作與協(xié)同，真正實(shí)現(xiàn)“多元主體協(xié)同”而非多個(gè)主體各行其是相互掣肘。以下是三個(gè)治理主體相應(yīng)的應(yīng)對(duì)調(diào)整之策。

（一）當(dāng)?shù)芈男姓毮?/p>

為走出L鎮(zhèn)在多元主體協(xié)同治理中面臨的治理困境，解決多元主體在社區(qū)治理實(shí)踐中處于總體分散、局部協(xié)作狀態(tài)的問(wèn)題，相關(guān)政府部門(mén)需要作為治理主導(dǎo)者首當(dāng)其沖履行職能。

1.大力宣傳推廣。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加大當(dāng)?shù)鼐皡^(qū)的宣傳推廣力度，真正把L鎮(zhèn)國(guó)際旅游小鎮(zhèn)的招牌“國(guó)際化”，優(yōu)先在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣，與更多潛在服務(wù)對(duì)象建立聯(lián)系。同時(shí)利用好自媒體平臺(tái)的流量，從熱點(diǎn)切入引人入勝，以小標(biāo)簽打出大招牌，實(shí)現(xiàn)多渠道、多方式、多數(shù)量的推廣。

2.提升監(jiān)管能力。以往L鎮(zhèn)由于并未擴(kuò)大旅游區(qū)發(fā)展規(guī)模，缺乏對(duì)觀景臺(tái)等公共服務(wù)設(shè)施的監(jiān)管。由于政府和企業(yè)各取所需，這些區(qū)域的管理存在嚴(yán)重權(quán)責(zé)交叉，現(xiàn)階段較有效的治理方式就是加強(qiáng)監(jiān)管。對(duì)已建成景區(qū)嚴(yán)格把控，防止出現(xiàn)收費(fèi)混亂、管理缺位等現(xiàn)象，而待開(kāi)發(fā)景區(qū)則需要明晰國(guó)營(yíng)私營(yíng)界線，從制度層面穩(wěn)定市場(chǎng)秩序。

3.進(jìn)行引導(dǎo)協(xié)調(diào)。政府還應(yīng)對(duì)L鎮(zhèn)三大治理主體間的沖突矛盾予以協(xié)調(diào)引導(dǎo)，變相互掣肘為形成合力。重視對(duì)失地農(nóng)民和搬遷戶(hù)的安撫安置工作，以旅游業(yè)為核心縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，讓更多當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民感受到新型小鎮(zhèn)建設(shè)的獲得感和幸福感。雙向解決外來(lái)企業(yè)和原住民各自的問(wèn)題，避免兩者間發(fā)生直接利益沖突，通過(guò)“共融、共商、共建”打造“L鎮(zhèn)模式”。

4.做好統(tǒng)籌規(guī)劃。最后需要政府科學(xué)規(guī)劃，避免重蹈產(chǎn)業(yè)單一、配套不全的覆轍。在景區(qū)開(kāi)發(fā)上多做評(píng)估，群策群力，將“多元主體協(xié)同共治”作為首要目標(biāo)。結(jié)合外來(lái)企業(yè)發(fā)展的需要和當(dāng)?shù)孛癖姷男枨?，充分利用好?dāng)?shù)刎S富的自然資源，兼顧好“金山銀山”和綠水青山。

（二）企業(yè)兼顧社會(huì)效益

作為“L鎮(zhèn)模式”下的生力軍，外來(lái)企業(yè)也應(yīng)進(jìn)行改進(jìn)，兼顧經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效益，有效發(fā)揮治理主體作用。

1.擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍。外來(lái)援建企業(yè)可以在經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)的基礎(chǔ)上嘗試涉足更多領(lǐng)域，整合零散資源，對(duì)當(dāng)?shù)氐母黝?lèi)資源進(jìn)行新一輪的摸排統(tǒng)計(jì)，并分別進(jìn)行集約化生產(chǎn)。這種以前期的投入換取長(zhǎng)期的資源-生產(chǎn)間的良性循環(huán)的做法可擴(kuò)大當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)吸納量，有效緩解治理過(guò)程中滋生的社會(huì)矛盾。

2.發(fā)揮橋梁作用。政府出臺(tái)相應(yīng)政策措施時(shí)，企業(yè)往往優(yōu)先獲知并被要求帶頭執(zhí)行，因此民眾利益表達(dá)除去網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)和L鎮(zhèn)的上訪門(mén)戶(hù)外，所供職企業(yè)也是重要渠道之一。契約雙方在某些方面是利益共同體，企業(yè)在要求當(dāng)?shù)孛癖娞峁﹦趧?dòng)力的同時(shí)也應(yīng)擔(dān)負(fù)起為其謀福利的責(zé)任。

（三）村民適應(yīng)環(huán)境變化

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興既要政府、社會(huì)、市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，又要充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用。除政府和企業(yè)付出努力外，當(dāng)?shù)孛癖娮鳛長(zhǎng)鎮(zhèn)最大的利益群體，更應(yīng)擔(dān)負(fù)起治理主體的責(zé)任。

1.培養(yǎng)自身技能。隨著L鎮(zhèn)國(guó)際旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展，L鎮(zhèn)下轄村落的人口向L鎮(zhèn)集聚的向心力日漸加強(qiáng)，但L鎮(zhèn)就業(yè)容量極為有限且目前面臨發(fā)展停滯的困境，無(wú)法滿足 L鎮(zhèn)當(dāng)?shù)孛癖姷木蜆I(yè)需求。村民通過(guò)培養(yǎng)自身技能，加大就業(yè)選擇面?？蓢L試通過(guò)自媒體平臺(tái)宣傳家鄉(xiāng)特色或是展示個(gè)人特長(zhǎng)，通過(guò)手工編織制品等文創(chuàng)產(chǎn)品增加個(gè)人收入，幫助L鎮(zhèn)打出招牌，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與家鄉(xiāng)利益的統(tǒng)一。

2.強(qiáng)化主體意識(shí)。L鎮(zhèn)的多元主體協(xié)同治理模式中，當(dāng)?shù)孛癖娝淼娜后w占比最大，多村莊自治集群構(gòu)成了L鎮(zhèn)傳統(tǒng)治理的基本盤(pán)。在長(zhǎng)期的傳統(tǒng)生產(chǎn)生活模式下，村民治理能力不足，參與意愿不強(qiáng)。如今隨著L鎮(zhèn)小鎮(zhèn)發(fā)展振興，村民們對(duì)于自身生活質(zhì)量的提高需求更為強(qiáng)烈，這就要求更多參與L鎮(zhèn)治理，通過(guò)訴求表達(dá)、政府問(wèn)責(zé)、監(jiān)督質(zhì)詢(xún)等方式來(lái)體現(xiàn)自己重要治理主體的地位。

五、結(jié)語(yǔ)

自十八大以來(lái)，國(guó)家重視國(guó)家治理體系和治理能力的提升，國(guó)家治理的主體不再只是政府，社會(huì)主體包括社會(huì)組織、企業(yè)和公眾等也開(kāi)始參與國(guó)家治理，這體現(xiàn)了多元共治的理念。西藏自治區(qū)“L鎮(zhèn)模式”的發(fā)展路徑結(jié)合了當(dāng)?shù)貙?shí)際情況與國(guó)家援藏扶貧項(xiàng)目的政策優(yōu)勢(shì)，經(jīng)歷了從傳統(tǒng)一元主體治理到現(xiàn)有的多元主體協(xié)同治理的轉(zhuǎn)變。需要注意的是，多元主體協(xié)同共治并不是簡(jiǎn)單的政府與社會(huì)組織之間合作，它還包括各治理主體間的協(xié)商、博弈與合作，蘊(yùn)含著多元主體間對(duì)話、競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)、合作最后采取集體行動(dòng)的過(guò)程。只有讓多元主體充分發(fā)揮作用，整合力量實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，才能完善國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理水平。

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