基層協(xié)商民主議事：社工如何進(jìn)？怎么做？

任文啟 劉蘭伊

基層協(xié)商民主議事在基層社區(qū)治理中有著廣泛的實(shí)踐，各地對(duì)“協(xié)商民主”的踐行也各有特色。從總體來看，雖然幾乎每個(gè)基層社區(qū)都有各自協(xié)商民主議事的流程，但一方面在具體細(xì)節(jié)上不拘一格，另一方面在總體構(gòu)架上又有所趨同。近年來，甘肅北辰社會(huì)工作服務(wù)中心承接蘭州市城關(guān)區(qū)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)項(xiàng)目，就“城市社區(qū)協(xié)商民主議事規(guī)程”問題展開理論研究與實(shí)踐探索，在項(xiàng)目實(shí)踐反思的基礎(chǔ)上，獲得了以下認(rèn)知與經(jīng)驗(yàn)：

一、基層協(xié)商民主議事的制度定位

社區(qū)是基層社區(qū)治理的基本單元，一方面幾乎所有的創(chuàng)新試點(diǎn)都必須落到社區(qū)才算真正落地，另一方面則經(jīng)常因?yàn)椤吧厦媲l線，底下一根針”的上下交錯(cuò)與各種力量博弈，使得社區(qū)開展各項(xiàng)工作往往力不從心，很難做出特色。這就需要對(duì)一些基本理論問題予以厘清，避免實(shí)踐創(chuàng)新在理論上的“大鍋燴”，同時(shí)為社會(huì)工作進(jìn)入基層協(xié)商民主議事領(lǐng)域厘定角色和劃清界限。

首先，基層協(xié)商民主與人民代表大會(huì)的關(guān)系。人民民主專政是我國(guó)的國(guó)體，人民民主即人民當(dāng)家作主。在制度層面，人民民主由人民代表大會(huì)制度來集中體現(xiàn)，由人民選舉代表，人民代表代表人民治理國(guó)家?；鶎訁f(xié)商民主的主要目標(biāo)在于通過社區(qū)居民的協(xié)商議事來實(shí)現(xiàn)基層自治，二者的區(qū)別即在于此。

其次，基層協(xié)商民主與人民政協(xié)的關(guān)系。人民政協(xié)是我國(guó)獨(dú)特的政治設(shè)置，其以團(tuán)結(jié)和民主兩大主題統(tǒng)領(lǐng)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政三項(xiàng)職能。這三項(xiàng)職能主要通過政協(xié)委員的積極參與來實(shí)現(xiàn)。基層協(xié)商民主則主要涉及基層社區(qū)民生、民事、民娛和民意等內(nèi)容，有一部分可以通過人民政協(xié)上傳至國(guó)家治理層面，但更多需要當(dāng)下化解、就地解決，并且強(qiáng)調(diào)在地居民本身的自治能力，二者不可混同。

最后，基層協(xié)商民主與基層治理的關(guān)系?；鶎又卫淼哪繕?biāo)在于實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)的“共建共治共享”，這就需要廣泛的居民參與和實(shí)際的基層問題自我解決能力，基層協(xié)商民主議事的核心在于在地居民參與到社區(qū)各種事務(wù)的協(xié)商、決策與執(zhí)行中，以此提升參與社區(qū)治理的能力?？梢哉f，把各種各樣的社區(qū)事務(wù)交由社區(qū)居民自我協(xié)商、自我決策、自我執(zhí)行，是基層自治的關(guān)鍵所在，也是社區(qū)治理法治化、現(xiàn)代化的必由之路。

二、基層協(xié)商民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

反思目前諸多地區(qū)開展的基層協(xié)商民主議事流程，有三個(gè)環(huán)節(jié)尤其關(guān)鍵：

其一，前期的調(diào)研摸底。在前期的觀摩中，社工發(fā)現(xiàn)，很多社區(qū)的協(xié)商民主議事僅僅將注意力放在了發(fā)生事件后的“協(xié)商”上，前期的調(diào)研準(zhǔn)備不足，對(duì)參與的各方主體、資源卷入程度、問題的緊急和重要程度、風(fēng)險(xiǎn)與解決方案評(píng)估等均做得不夠，這就可能讓協(xié)商議事僅停留在“救火”的層面，而無法達(dá)到“滅火和防火”的效果。不論從事件本身的解決上，還是從議事本身的效率上，前期調(diào)研都非常重要，必須摸底清楚之后再召集各方主體組織協(xié)商議事。

其二，中期的規(guī)范協(xié)商?；鶎訁f(xié)商民主議事，主要是培養(yǎng)社區(qū)居民面對(duì)自身問題集體解決的能力，尤其是“會(huì)決”的能力。但如何開會(huì)，怎樣民主、高效地開會(huì)，這就需要進(jìn)行規(guī)范化、技術(shù)化設(shè)計(jì)，在這一點(diǎn)上，基本有兩種取向：一種是以羅伯特議事規(guī)則為指導(dǎo)進(jìn)行協(xié)商民主議事流程設(shè)計(jì)；另一種是結(jié)合本土資源與相應(yīng)的歷史文化傳統(tǒng)展開設(shè)計(jì)。在執(zhí)行過程中，是否能夠確保協(xié)商民主達(dá)到“有事好商量”“有事大家商量”的效果，還有待進(jìn)一步調(diào)整與完善。

其三，最終的有效落實(shí)。在觀察走訪諸多社區(qū)議事會(huì)之后，其中一個(gè)重要問題就在于，議事會(huì)開了，協(xié)商完成了，也制定了解決方案，但最終因?yàn)楦鞣N問題沒有落實(shí)，議事決議擱置。協(xié)商民主議事如何確保有效？這是“會(huì)決”能力的延伸，需要重點(diǎn)關(guān)注。這主要是因?yàn)?，一方面，“?huì)決”之后若“決而不落”，下一次的協(xié)商民主議事就無法繼續(xù)下去，就會(huì)使居民失去對(duì)基層議事的信任和對(duì)基層協(xié)商民主的信心；另一方面，問題如果得不到解決，居民的麻煩又可能通過各種途徑最終轉(zhuǎn)化為社區(qū)的麻煩，社區(qū)治理又將陷入泥潭，治理難見成效。

三、社會(huì)工作參與改善基層協(xié)商民主的出發(fā)點(diǎn)與著力點(diǎn)

基于此，以下三點(diǎn)可以作為社會(huì)工作參與改善基層協(xié)商民主的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)：

一是廣泛動(dòng)員與培養(yǎng)居民骨干。社工可以利用社工理念和方法動(dòng)員居民及各方主體廣泛參與。社工與居民及社區(qū)之間的專業(yè)關(guān)系，是在日常服務(wù)過程中逐步建立起來的，這種專業(yè)關(guān)系是開展基層協(xié)商民主議事時(shí)廣泛動(dòng)員居民參與的基礎(chǔ)。同時(shí)，需注意在服務(wù)過程中培育居民骨干以實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)效果?？傮w而言，社區(qū)的動(dòng)員并非每位居民都具有同樣的積極性和參與意愿，有人參加，就會(huì)出現(xiàn)“滾雪球”效應(yīng)；沒人或少人參加，就會(huì)有更多人觀望。這時(shí)候日常服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)和培育的居民骨干就需要率先行動(dòng)起來，以發(fā)揮引領(lǐng)的作用。

二是要注重改善和提升居民自身的“會(huì)決”能力。所謂“會(huì)決”能力，就是并非單純依靠個(gè)人權(quán)威和個(gè)人能力，而是更多依靠集體協(xié)商“開會(huì)以做出決議”的能力。這是民主能力的內(nèi)涵之一，但并非天然具備，甚至有時(shí)候很多人的生活習(xí)慣會(huì)影響和破壞集體“會(huì)決”，如一言堂、拉偏架、道德標(biāo)榜、好與人爭(zhēng)、對(duì)人不對(duì)事等不良的行為習(xí)慣，均需要在協(xié)商民主議事過程中得以糾改，以提高居民就事論事、共同協(xié)商、協(xié)商有效的“會(huì)決”能力。在這一點(diǎn)上，社工需要在議事流程的細(xì)化與可操作化上著力。要將議事流程的每個(gè)環(huán)節(jié)都盡可能地設(shè)計(jì)細(xì)化，使其容易理解且具有可操作性，尤其是對(duì)上述三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)做好專業(yè)設(shè)計(jì)與回應(yīng)。比如，議題收集后如何開展先期調(diào)研，調(diào)研什么，調(diào)研之后如何呈現(xiàn)以及如何使用結(jié)果等。再如，中期的協(xié)商議事如何規(guī)范，如何讓大家心平氣和地“好商量”“商量好”。又如，協(xié)商結(jié)果究竟如何落實(shí)，誰來負(fù)責(zé)，誰來協(xié)助與監(jiān)督；如果能夠落實(shí)則考慮如何操作，如果中途出了問題由誰來監(jiān)督和反饋；哪些可以就地解決，哪些需要上報(bào)反映情況，基層的權(quán)限、能力與責(zé)任邊界何在？諸如此類的細(xì)節(jié)問題，可以在每一次成功或失敗的經(jīng)驗(yàn)之后予以優(yōu)化設(shè)計(jì)，以確保流程日漸規(guī)范與完善。

三是要注重在協(xié)商過程中營(yíng)造民主氛圍?；鶎訁f(xié)商民主議事，歸根到底是民主活動(dòng)，關(guān)鍵是讓參與者自身體驗(yàn)到這種“民主感”。除基于法律規(guī)范的民主流程外，還需要始終恪守民主的核心要義：一是少數(shù)服從多數(shù)，二是多數(shù)尊重少數(shù)。在觀摩走訪中，我們發(fā)現(xiàn)很多社區(qū)協(xié)商議事主要執(zhí)行“少數(shù)服從多數(shù)”這一條：議事過程中，主要看投票，只要大多數(shù)人投票通過了，就算協(xié)商民主議事成功了。但事實(shí)上，基層社區(qū)的很多事，往往是所謂的“個(gè)別人的不自覺給攪黃的”，他為什么不自覺，為什么不愿配合，靠這種集體投票的壓力就能使其就范和自覺嗎？恰恰不能。從理論上講，單純強(qiáng)調(diào)“少數(shù)服從多數(shù)”，可能會(huì)走向“多數(shù)人的暴政”；在實(shí)踐中，僅僅執(zhí)行“少數(shù)服從多數(shù)”的規(guī)則，就會(huì)忽略對(duì)少數(shù)人的尊重，忽視他們的需求，導(dǎo)致少數(shù)人消極反抗，最終埋下沖突的隱患。因此，在社區(qū)內(nèi)營(yíng)造民主氛圍非常重要，除協(xié)商議事過程中恪守民主要義的兩個(gè)方面外，加強(qiáng)社區(qū)內(nèi)的宣傳、營(yíng)造辦事氛圍等也同樣重要。此外，社工還要注意將這些民主氛圍營(yíng)造設(shè)計(jì)到協(xié)商議事的場(chǎng)景中，以“人在情境中”的方式，做到“居民在民主的情境中”。比如，改善協(xié)商議事的場(chǎng)地布置，打破常規(guī)布置，根據(jù)不同議題，以U型、O型、島型等方案來設(shè)計(jì)議事場(chǎng)地，減少壓迫感，增加輕松活潑感。再如，要讓協(xié)商議事更體現(xiàn)民主性，主持人最為關(guān)鍵，因此，如何宣布和執(zhí)行會(huì)議規(guī)則，如何控場(chǎng)，如何讓整個(gè)協(xié)商議事順利完整地進(jìn)行，充分調(diào)動(dòng)所有參與者的積極性，使其增強(qiáng)信心和能力，諸如此類問題都需要社工去思考和解決。