新中國農(nóng)村土地制度調(diào)整變遷：個人與集體的天平“定盤星”抉擇

楊繼瑞 周 莉 李霜怡

[提要]回顧新中國成立以來農(nóng)村土地制度的改革調(diào)整，可以發(fā)現(xiàn)其內(nèi)核實際上就是在個人與集體的天平“定盤星”上考量與抉擇，以更好地適應(yīng)和促進農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展。以經(jīng)濟史的分析方法，基于土地所有制和所有權(quán)的理論視角，溯源新中國農(nóng)村土地制度調(diào)整變遷的四個階段，可以透析出三點改革啟示：農(nóng)地集體所有制要始終貫穿于整個改革過程；明晰農(nóng)地賦權(quán)，保障農(nóng)民土地合法權(quán)益；重視農(nóng)地關(guān)系，發(fā)揮好政府規(guī)范和引導(dǎo)服務(wù)的主導(dǎo)作用。以史為鑒，有助于從新中國農(nóng)村土地制度調(diào)整變遷中吸取有益的經(jīng)驗，規(guī)避彎路，正確處理好新一輪土地改革的個人與集體權(quán)益，校準個人與集體的天平“定盤星”，助力鄉(xiāng)村振興，促進農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進步和農(nóng)民全面發(fā)展。

農(nóng)村經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的“壓艙石”，土地則是農(nóng)村經(jīng)濟的基本生產(chǎn)資料。要讓農(nóng)村土地釋放要素活力，需要對農(nóng)村土地制度進行與時俱進的變革調(diào)整。當土地制度與勞動關(guān)系、勞動力水平相匹配時，國家社會生產(chǎn)、人民生活持續(xù)良性發(fā)展，社會矛盾也得到階段性化解。

新中國成立以來，從社會主義革命與建設(shè)、改革開放時期，到中國特色社會主義進入新時代，我國農(nóng)村土地制度不斷更迭調(diào)整，有彎路有經(jīng)驗，經(jīng)過持續(xù)努力取得了舉世矚目的發(fā)展成果。認真梳理新中國成立以來農(nóng)村土地制度調(diào)整變化，其基本點和目的還是不斷與生產(chǎn)力水平相匹配。具體的土地權(quán)屬關(guān)系、政策措施始終在于個人與集體天平“定盤星”考量。如何實現(xiàn)我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展成為了新的“時代之問”，黨的十九屆五中全會提出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進鄉(xiāng)村振興”，秉著“解放思想，實事求是”的態(tài)度對農(nóng)村土地制度進行再次審視具有極強的時代意義。在慶祝中國共產(chǎn)黨建黨100周年之際，對新中國成立以來的中國共產(chǎn)黨經(jīng)濟制度史農(nóng)村土地篇章進行溯源，從土地所有制與所有權(quán)的理論角度，考量農(nóng)村土地在歷次政策調(diào)整中轉(zhuǎn)變剝離的權(quán)屬關(guān)系，有助于更好地把握當代中國農(nóng)村土地制度和政策演進的原則方向，為新發(fā)展階段的農(nóng)村土地制度改革提供有益的歷史經(jīng)驗借鑒。

一、我國農(nóng)村集體所有制天平兩端：個人與集體

新中國成立后，以毛澤東為核心的黨的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體，根據(jù)馬克思列寧主義原理并結(jié)合中國具體國情，建立了我國農(nóng)業(yè)土地所有制和所有權(quán)的基本路線方針。為了解放農(nóng)村生產(chǎn)力、調(diào)動廣大農(nóng)民生產(chǎn)積極性，改變成立初期一窮二白的局面，毛澤東提出在解放區(qū)及全國實施土地改革。土地改革發(fā)展了馬克思列寧主義的社會主義土地理論，由封建土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，農(nóng)民當家作主，主動生產(chǎn)，實現(xiàn)了生產(chǎn)力的迅速提高。1953年，在生產(chǎn)力得到恢復(fù)提高后，毛澤東提出進一步實施社會主義改造，農(nóng)村土地制度變革為社會主義集體所有制。在后來的農(nóng)業(yè)改造運動中，過高估計了生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力水平的刺激作用，工作方式過快過急。在組織農(nóng)村土地改革管理過程中，忽視了農(nóng)民個人利益，從農(nóng)業(yè)合作化運動開始不斷強化土地集體所有制。1978年，黨的十一屆三中全會撥亂反正，糾正了左傾錯誤思想，確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的工作總路線，在農(nóng)業(yè)方面創(chuàng)新改革土地管理制度，實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，所有權(quán)在集體，個人可單獨承包經(jīng)營，包產(chǎn)到戶、自負盈虧。在我國現(xiàn)階段，農(nóng)村土地的集體所有制不是在全社會范圍的公有制而是在一定范圍的成員公有制，而且集體成員(個人)仍保留對一定的生產(chǎn)資料的私有制或個人所有制。這是一種具有個人與集體利益共存的公有制。個人與集體利益的權(quán)衡與抉擇往往處于農(nóng)村集體所有制天平的兩端。

我國現(xiàn)行的政策是土地集體所有制，是一種“三權(quán)分置”的集體所有制，土地所有權(quán)在農(nóng)村集體把控，農(nóng)民享有土地承包權(quán)，其土地經(jīng)營權(quán)可以由農(nóng)民自主選擇是否自己使用還是流轉(zhuǎn)讓渡。這是我國農(nóng)村集體土地所有制框架下的集體與個人天平“定盤星”精準定位的創(chuàng)新成果。

通過對新中國成立以來農(nóng)村土地制度變遷的梳理，我們不難發(fā)現(xiàn)，如果農(nóng)村土地制度天平的“定盤星”過分側(cè)重于個人利益時，農(nóng)戶個體收入差距就會被拉大，相當農(nóng)戶的個人權(quán)益會因此受損，從而嚴重影響農(nóng)村及社會的穩(wěn)定；相反，當農(nóng)村土地制度天平的“定盤星”過分傾斜于集體利益時，農(nóng)戶個人利益就會邊緣化，從而影響到廣大農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，勞動及資本便會由此失去活力。

二、新中國成立以來農(nóng)村土地制度調(diào)整梳理：個人與集體“定盤星”考量

“以史為鑒，可以知興衰”。對新中國成立以來農(nóng)村土地制度調(diào)整進行回顧梳理，有助于我們在新發(fā)展階段深化農(nóng)村土地制度改革中，正確處理土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)關(guān)系，從而科學(xué)抉擇農(nóng)地權(quán)益天平中個人與集體的“定盤星”。

根據(jù)我國新中國成立以來農(nóng)村土地制度在個人與集體天平“定盤星”抉擇視角，我們可以將新中國成立以來農(nóng)村土地制度調(diào)整劃分為四個階段(表1)：土地改革時期、農(nóng)業(yè)合作化運動開始到文化大革命結(jié)束時期、改革開放發(fā)展時期和黨的十八大以來的時期。這四個時期分別確立了“農(nóng)民個體土地所有制”“三級所有集體土地所有制”“家庭聯(lián)產(chǎn)集體土地所有制”“‘三權(quán)分置’新型集體所有制”。

表1 新中國成立以來農(nóng)村土地制度的變遷

(一)土地改革時期：著力實現(xiàn)“耕者有其田”

新中國成立初期，剛經(jīng)歷戰(zhàn)爭摧殘的國家經(jīng)濟基礎(chǔ)弱、百廢待舉，農(nóng)業(yè)亟待恢復(fù)發(fā)展。中央人民政府決定要繼續(xù)大規(guī)模推行解放區(qū)土地改革的優(yōu)良實踐，在全國范圍內(nèi)實行土地改革，實現(xiàn)“耕者有其田”，進而進一步確立農(nóng)民個體土地所有制。此時，我國農(nóng)村土地所有制個人和集體的天平“定盤星”基本置于“個人”位置。

1950年，中央人民政府通過和頒布實施《中華人民共和國土地改革法》，提出廢除封建土地所有制，實行農(nóng)民階級的土地所有制。對于地主，采取孤立分化政策，沒收土地等生產(chǎn)資料；對于富農(nóng)、中農(nóng)，保障其土地及其他財產(chǎn)；將沒收和征繳的土地和生產(chǎn)資料公平合理地分配給當時3億多無地或少地的農(nóng)民。中央政府在共和國成立早期運用國家力量調(diào)配土地資源，促使極不公平的社會財富分配盡可能公平合理。同時為了穩(wěn)定民族資產(chǎn)階級，早日恢復(fù)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，實行了經(jīng)濟上保存富農(nóng)經(jīng)濟、政治上中立富農(nóng)的政策。

土地改革采用的是自上而下發(fā)動群眾的方式進行，代表人民群眾，依靠人民群眾。從1950年冬開始，各地派出土改工作隊，工作隊深入廣大農(nóng)村基層，培養(yǎng)積極分子，發(fā)動群眾，建立以貧困農(nóng)民為主的農(nóng)民協(xié)會，農(nóng)民協(xié)會負責開展具體工作。土改工作繼而開始劃分階級、沒收和分配地主土地財產(chǎn)和復(fù)查總結(jié)，之后再由各地縣級人民政府，給每戶農(nóng)民辦理土地證，以確認地權(quán)。土地改革就是對當時具有的物質(zhì)生產(chǎn)資料進行一次重新分配，其中更多地滿足了底層農(nóng)民、無產(chǎn)階級。

50年代初期，我國農(nóng)民為了解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中各自的勞動力、畜力、農(nóng)具不足的困難，在自愿互利基礎(chǔ)上建立勞動互助組織。當時的互助組有兩種形式：一是由幾戶農(nóng)民在農(nóng)忙季節(jié)臨時組織起來，進行換工互助，農(nóng)忙過后即行解散，這種臨時互助組是初級形式。二是規(guī)模一般較大，組員比較穩(wěn)定，除全年在主要農(nóng)事活動上進行勞動互助外，還進行其他農(nóng)副業(yè)的互助結(jié)合并在組員之間有初步的勞動分工，有的還積累了小量的共同財產(chǎn)，這種常年互助組是高級形式。由于互助組是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下幫助農(nóng)戶個體的集體互助組織，帶有半社會主義萌芽的性質(zhì)。由此，我國農(nóng)村土地所有制個人和集體的天平“定盤星”抉擇中有了“集體”要素的考量。

(二)農(nóng)業(yè)合作化開始不斷強化土地集體所有制

自1953年起，我國開始進行社會主義改造，決定要在一個相當長的時間內(nèi)，基本上實現(xiàn)國家工業(yè)化和對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。這其中，就要將5億農(nóng)民從個體小農(nóng)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x集體經(jīng)濟。自此，從早期的農(nóng)業(yè)合作化運動開始，到高潮時期的人民公社，農(nóng)村生產(chǎn)的集體化程度不斷加強，土地明確為合作社、公社集體所有，部分時期其他生產(chǎn)資料也劃歸集體占有。

在此期間，我國農(nóng)村土地所有制個人和集體天平的“定盤星”抉擇增加了“集體”的權(quán)重。毋庸諱言，我國農(nóng)村土地權(quán)益從個人向集體轉(zhuǎn)變，是社會主義歷史進程的必然選擇，但在具體實施過程中，存在著操之過急、生產(chǎn)關(guān)系不適應(yīng)生產(chǎn)力水平、忽視農(nóng)民的個人利益等問題。

農(nóng)業(yè)合作化是以多種合作的形式把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料私有制改造轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公有制。農(nóng)業(yè)合作化運動從1953年開始，到1956年結(jié)束，即農(nóng)業(yè)的社會主義改造。農(nóng)業(yè)合作化運動的出現(xiàn)既有歷史原因，也包括現(xiàn)實因素。新中國成立初期，我們的許多政策學(xué)習(xí)蘇聯(lián)，蘇聯(lián)斯大林時期即實行“農(nóng)業(yè)集體化”，農(nóng)民生產(chǎn)資料和土地統(tǒng)一收歸國有；在勞動生產(chǎn)方面，土地改革重新劃分了耕地，但很多貧困的農(nóng)民連最基本的鋤頭等生產(chǎn)工具都沒有，個人開展不了生產(chǎn)，甚至出現(xiàn)了土地買賣的現(xiàn)象，農(nóng)村土地兩極分化在個別地方顯露端倪。為了防止農(nóng)村土地兩級分化的蔓延，我國廣大農(nóng)村在互助組基礎(chǔ)上逐步建立了初級農(nóng)業(yè)合作社(簡稱初級社)和高級農(nóng)業(yè)合作社(簡稱高級社)，加快了農(nóng)業(yè)社會主義改造的進程。

農(nóng)業(yè)合作化運動目的明確、措施清晰，有許多正確的意見，但忽視了生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力水平不適應(yīng)的矛盾，過程中急于求成、貪多圖大。1954年4月，中央農(nóng)村工作部召開第二次農(nóng)村工作會議，分析了農(nóng)業(yè)合作化運動的形勢，決定從各方面大力支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的建立。到1955年春耕以前，全國范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已經(jīng)發(fā)展到60萬個。合作社發(fā)展速度過猛，不少地方也出現(xiàn)了強迫命令、違反自愿互利原則的現(xiàn)象，危害到了農(nóng)戶的個體利益。在這一時期，農(nóng)村存在大規(guī)模宰殺牛羊牲畜等行為，農(nóng)村小范圍出現(xiàn)了阻礙合作化運動的意見。在1955年3月，中央提出“停、縮、發(fā)”的三字方針，農(nóng)業(yè)合作化運動短暫適當降溫。但在下半年，對農(nóng)業(yè)合作化、集體化的發(fā)展程度，又提出了新的要求，批準了關(guān)于到1956年合作社發(fā)展到100萬個的計劃。在后面的數(shù)月時間，農(nóng)業(yè)合作化運動急速發(fā)展，到1956年底，參加初級社的農(nóng)戶占全國總農(nóng)戶的96.3%，參加高級社的農(nóng)戶達到農(nóng)戶總數(shù)的87.8%，基本上實現(xiàn)了完全的社會主義改造，社員個人所有的土地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)合作社集體所有，[1](P.214)我國農(nóng)村土地所有制個人和集體天平的“定盤星”考量中“集體”權(quán)重逐步加大。

新中國僅用4年時間就全部完成了社會主義改造任務(wù)，這大幅少于預(yù)計時間。由于當時黨內(nèi)“左傾”思想并沒能得到及時糾正，我們在農(nóng)業(yè)上又開始了人民公社運動。農(nóng)村土地等生產(chǎn)資料進一步集體化，這是對農(nóng)業(yè)合作化運動成果的鞏固，也是新中國農(nóng)業(yè)制度走向集體主義的高峰。在人民公社運動時期，農(nóng)村所有的土地和生產(chǎn)資料都歸集體所有。由于受蘇聯(lián)經(jīng)驗和急于建成社會主義思潮的影響，導(dǎo)致我們片面地認為，集體化就能夠向社會主義、共產(chǎn)主義邁進。于是，1959年8月中央以文件形式首次明確了人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村集體土地制度和生產(chǎn)管理制度，1962年這一土地制度全面確立。這一制度一直延續(xù)到我國改革開放之初。此時，我國農(nóng)村土地所有制個人和集體的天平“定盤星”基本置于“集體”位置。

我國社會主義建設(shè)早期的二十余年，我國農(nóng)村土地制度不斷變遷，從合作到集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。其初期還是兼顧了集體與個人的利益，在一定程度上適應(yīng)當時農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。但是，我們后來受急于求成等思潮的影響，違背了生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾運動的規(guī)律，不斷拔高農(nóng)村土地所有制關(guān)系，過分重視集體，忽視個人利益，從而阻礙了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

(三)改革開放確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制

黨的十一屆三中全會后確立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策，是從自下而上的生產(chǎn)實踐中探索出來的。郭曉鳴(2011)認為，從“三級所有、隊為基礎(chǔ)”人民公社體制到土地家庭承包的演變，其核心是通過建立土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相互分離的新的土地制度，使農(nóng)民獲得了自主進行生產(chǎn)經(jīng)營活動的基本權(quán)利，重新確立了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位。[2]安徽省鳳陽縣小崗村的18戶農(nóng)民按下紅手印，分田單干，自負盈虧。從安徽鳳陽到全國推行，從此開啟了新中國改革開放的歷史新進程。農(nóng)村土地在集體所有制的前提下，包產(chǎn)到戶、包干到戶，打破了過去公社大隊集體經(jīng)營、大鍋飯的局面。改革開放初期，鄧小平同志提出“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮”[3](P.116)，深刻闡述了社會主義的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，農(nóng)地關(guān)系由此發(fā)生變革。各地開展了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為核心的實踐探索。1983年，中共中央下發(fā)一號文件，正式確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村土地集體所有制。全國范圍普遍實行了新的農(nóng)業(yè)土地制度，在土地歸集體公有的前提下，土地長期承包給各農(nóng)戶使用。農(nóng)業(yè)集體生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自主生產(chǎn)，自負盈虧。農(nóng)民獲得了土地生產(chǎn)和經(jīng)營的自主權(quán)，極大地調(diào)動了農(nóng)民群眾的生產(chǎn)熱情。包產(chǎn)到戶的推行，是將馬克思主義普遍原理與中國具體實踐相結(jié)合的又一次偉大嘗試。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，保證了集體對土地的權(quán)屬所有，同時承認農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)。馬克思提出社會主義國家要實行土地國有化，但是在處于社會主義初級階段的中國農(nóng)村生產(chǎn)力水平還比較低，應(yīng)當首先通過制度創(chuàng)新，在不改變土地集體公有的基礎(chǔ)上，解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，提高農(nóng)民的生活水平。此期間，我國農(nóng)村土地所有制個人和集體的天平“定盤星”開始注重兼顧個人和集體權(quán)益。

從1992年開始，我國逐步探索建立社會主義市場經(jīng)濟體制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村也面臨著新形勢和新機遇。城市化的不斷推進，工業(yè)建設(shè)提供了大量工作崗位，農(nóng)村勞動力逐步向城市轉(zhuǎn)移，城市的經(jīng)濟建設(shè)也急需大量的勞動人口，我國農(nóng)村土地利用率開始下降。為了解決城市與農(nóng)村雙重要求和市場化的實際需求，中共中央開始試行允許土地使用權(quán)的依法有償轉(zhuǎn)讓，提出“增人不增地，減人不減地”。2003年《農(nóng)村土地承包法》頒布實施，國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策文件，不斷完善土地流轉(zhuǎn)政策。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)合法化，一方面釋放了農(nóng)村剩余勞動力，給予整個國內(nèi)市場以強大的“人口紅利”，同時也遵循了市場優(yōu)化配置的現(xiàn)代市場經(jīng)濟原則，是社會化大生產(chǎn)的必然要求。梳理農(nóng)村土地的“產(chǎn)權(quán)關(guān)系”和“經(jīng)營關(guān)系”對于正確處理我國農(nóng)地關(guān)系有著重要意義，將農(nóng)民身份逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民職業(yè)，嘗試探索準入及自愿退出機制，取消農(nóng)村、城市人力資本的流動壁壘，有助于打破城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，進一步縮小城鄉(xiāng)收入差距，推動中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程。

(四)深化改革，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

通過幾十年的改革開放，城市化、工業(yè)化建設(shè)，城鄉(xiāng)居民收入快速增長。但同時城鄉(xiāng)居民收入、生活水平的差距都存在不同程度的拉大。過去我們依靠放活土地的承包經(jīng)營權(quán)提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平，但由于缺少法律的明確承認，農(nóng)民的土地權(quán)利并不穩(wěn)固。農(nóng)村集體土地缺乏持續(xù)完整的財產(chǎn)權(quán)權(quán)能，農(nóng)民不愿意向承包的土地投入資金。尤其是新世紀以來，我國城市化步伐進一步加快，人地分離現(xiàn)象比較普遍，農(nóng)村土地出現(xiàn)棄耕拋荒的現(xiàn)象。土地的流轉(zhuǎn)進一步加快，但耕種效率較低、土地分散且低價接地。黨中央高度重視此類問題，要求鄉(xiāng)村土地資源要素流動規(guī)范，實施“土地確權(quán)”。只有“確權(quán)”，才能“賦能”，此番土地確權(quán)的核心在于依法確認和保障農(nóng)民的土地權(quán)利(于建嶸、石鳳友，2012)[4]。2013年全國兩會提出清晰方向和目標，加快農(nóng)村土地征收改革與完善土地流轉(zhuǎn)制度，通過農(nóng)村土地確權(quán)保障農(nóng)民權(quán)益。依據(jù)“物權(quán)法”，進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證，過去土地承包經(jīng)營權(quán)從“債權(quán)”轉(zhuǎn)化成為“物權(quán)”，這拉開了“新土改”的序幕，也是進一步釋放農(nóng)村經(jīng)濟活力的重要第一步。黨的十八屆三中全會提出“全面深化農(nóng)村改革”目標任務(wù)，強調(diào)此輪農(nóng)村土地改革的重點是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，做好農(nóng)地確權(quán)頒證工作是保護其財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)。

以“農(nóng)地確權(quán)”“三權(quán)分置”“三塊地改革”為代表的“新土改”無一例外都更多重視農(nóng)民個人權(quán)益的保護?！叭龣?quán)分置”是在黨的十八大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央完善社會主義土地理論提出的重要創(chuàng)新。此次調(diào)整將土地承包經(jīng)營權(quán)再次剝離，土地經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶保留自身承包權(quán)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”后，所有權(quán)在集體，聯(lián)產(chǎn)承包后的農(nóng)戶享有承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)可以在第三人，也就是說，土地的抵押、入股、聯(lián)營等已具備合法性。農(nóng)地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵在于穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)，在保證農(nóng)民基本土地權(quán)益的基礎(chǔ)上，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營開發(fā)(賈可卿，2018)[5]。“三權(quán)分置”一則對承包土地農(nóng)民進行再一次的生產(chǎn)解放，可以保留土地承包權(quán)，經(jīng)營交于他人；二則通過土地經(jīng)營權(quán)出讓的形式為農(nóng)民增加了財產(chǎn)性收入；三則從經(jīng)營主體的角度以期解決誰來種地的問題，搭建農(nóng)業(yè)專門公司孵化平臺，引入資本投入，做大農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村“三塊地改革”指的是農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革。“三塊地改革”站位高、改革難度大，影響范圍深遠。從2015年開始，我國開展三塊地改革的試點，新修訂的《土地管理法》于2020年初正式實施，改革內(nèi)容已經(jīng)上升到農(nóng)地管理的法律實踐。推進征地改革有利于保護現(xiàn)有耕地，建立較為完善的征地農(nóng)民補償協(xié)調(diào)機制；此次改革中賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性用地與國有建設(shè)用地同等地位，進一步暢通并保障土地交易主體的完全；宅基地管理事關(guān)農(nóng)民錢袋子，提供農(nóng)民更多收入渠道并為鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)吸引更多資金和流量。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度關(guān)注農(nóng)民生產(chǎn)生活問題，積極探索謀劃進一步實現(xiàn)農(nóng)民美好生活的可行路徑，在第二輪土地承包到期后再延長三十年不變，這是黨中央給廣大農(nóng)民的真切交代。繼“鄉(xiāng)村振興”國家戰(zhàn)略實施，黨的十九屆五中全會做出“加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大決策部署”，要求不斷鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村同步實現(xiàn)現(xiàn)代化，持續(xù)增進人民福祉。習(xí)近平總書記指出，“現(xiàn)代農(nóng)村是一片大有可為的土地、希望的田野”，各級政府要根據(jù)中央部署要求，運用好“權(quán)利束”賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，引導(dǎo)土地功能延伸發(fā)展，鼓勵鄉(xiāng)村多種經(jīng)營，進一步縮小城鄉(xiāng)差距，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為山清水秀的生態(tài)家園。此期間，我國農(nóng)村土地所有制個人和集體的天平“定盤星”將個人和集體權(quán)益得以制度性、規(guī)范性固化。

三、新中國成立以來農(nóng)村土地制度改革的歷史經(jīng)驗與啟示

新中國成立以來的農(nóng)村土地制度在權(quán)衡個人與集體關(guān)系中不斷變遷。每個時代有不同的時代任務(wù)與使命，不是偶然發(fā)生，同時對下一階段產(chǎn)生巨大影響。習(xí)近平總書記在談及農(nóng)村土地制度改革時多次強調(diào)，改革要堅持土地公有制性質(zhì)不改變，依法保障好農(nóng)民權(quán)益。在如期完成了現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧目標任務(wù)的新時期，我們應(yīng)當通過歷史分析的辦法，總結(jié)政策變遷實施中的歷史經(jīng)驗，從分散的史實中找尋農(nóng)村土地制度改革的“暗線”。全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實踐要求我們，應(yīng)當堅持原則共識，破除部分制度藩籬，更好平衡并發(fā)展個人與集體利益，從而實現(xiàn)新時代的土地改革與農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展。

(一)農(nóng)地集體所有制要始終兼顧個人和集體權(quán)益

個人與集體兩者的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的，尤其是在處理土地的問題上。土地本身不僅具有私人屬性，也有公共屬性。新中國成立以來，我們不斷探索農(nóng)村土地制度的有效實現(xiàn)形式，土地改革調(diào)動農(nóng)戶個體的積極性，建立人民公社等農(nóng)業(yè)互助組織以期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制打破“大鍋飯”再到當前的“三權(quán)分置”、多種經(jīng)營，這些都是為尋求公平與效率、個人與集體的均衡統(tǒng)一。但我們改革的始終都是在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件，衡量農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是屬于什么性質(zhì)的問題，首先要看土地屬于誰所有，維護土地基本生產(chǎn)資料公有制，就能堅持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的社會主義性質(zhì)。除土地之外的部分生產(chǎn)資料、生產(chǎn)權(quán)利由社員個人使用，并不影響集體經(jīng)濟的性質(zhì)。我國具有地少人多、可耕作土地分散的實際情況，農(nóng)民承包土地經(jīng)營仍是合作經(jīng)濟的成員，而不是私營農(nóng)民，更不是封建小農(nóng)。在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制也只能是社會主義性質(zhì)的。改革要在維護土地集體所有的前提下進行，村社集體把可耕作土地分散給了農(nóng)戶，交夠國家的、集體的，剩下的就是自己的。靈活的農(nóng)村土地制度讓我國糧食產(chǎn)量不斷提升，改革當中不僅有以中央政府為主導(dǎo)的自上而下的制度變革，也有發(fā)揮人民力量智慧進行自下而上的實踐探索。新中國成立以來農(nóng)村幾十年的發(fā)展行穩(wěn)致遠，沒有陷入封建社會的“土地周期律”，我們始終是堅持社會主義原則開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村土地的集體所有制有效保護了廣大農(nóng)戶的基本權(quán)益。土地制度不斷在結(jié)合時代要求、省情村情中探索發(fā)展，社員可以自行安排生產(chǎn)、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)，但集體掌握土地所有權(quán)，以此保障全體人民共同享有土地權(quán)益，對穩(wěn)定我們國家整體大局都有至關(guān)重要的意義。

我國在處理農(nóng)村土地問題上即使部分時間過分強調(diào)集體性，忽視個體權(quán)益，但封建社會的小農(nóng)經(jīng)濟與我國社會主義建設(shè)初期的大工業(yè)戰(zhàn)略就是相背離的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的私有不符合我國最廣大人民的根本權(quán)益，同時也不符合農(nóng)業(yè)合作集約化、規(guī)模經(jīng)濟的原理規(guī)律。所以，在新時代我們依然要堅持好、發(fā)展好農(nóng)村土地的集體所有制度。既要堅持維護土地基本生產(chǎn)資料公有，也要探索出一條通過完善分置土地所有權(quán)職能，來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的新路子。面對新時期新常態(tài)，分析農(nóng)村土地制度的幾次調(diào)整，要求我們在堅持農(nóng)地集體所有制方面要做到兩個必須。第一，農(nóng)地集體必須嚴格保護耕地。在土地流轉(zhuǎn)、家庭農(nóng)場等經(jīng)營過程中可能會出現(xiàn)土地生態(tài)環(huán)境破壞、農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營“非農(nóng)化”等問題，各級政府要體現(xiàn)國家意志、嚴厲打擊、盡責監(jiān)督管理。第二，必須抓好農(nóng)地集體所有權(quán)職能的落實。土地集體所有，就要發(fā)揮好集體制度的優(yōu)勢，絕不是嘴上談集體，實際還是經(jīng)營者“自種、自收、自存、自賣”。要把同區(qū)域不同農(nóng)地經(jīng)營者組織起來，實現(xiàn)個人與集體的協(xié)同作戰(zhàn)。農(nóng)地經(jīng)營者有效率、農(nóng)業(yè)集體有聯(lián)合，既能發(fā)揮規(guī)模效益、又能進一步分擔風險。在這其中，農(nóng)村基層組織就要積極作為。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我們已經(jīng)建立了多層次、成系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)合作組織，專業(yè)合作社、股份合作制企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)合作社等，但普遍存在難以解決“最后一公里”的問題。在新時代堅持農(nóng)地集體所有制，要大力扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作組織在信息和生產(chǎn)交易成本方面的優(yōu)勢，聯(lián)結(jié)好村社集體與農(nóng)民、農(nóng)民與農(nóng)民、農(nóng)民與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的關(guān)系。農(nóng)地集體所有制有著強大的制度優(yōu)勢，新中國成立以來我們就是通過集體勞動、集體智慧筑造了堅實宏偉的共和國大廈，在新時代堅持好農(nóng)地的集體權(quán)屬是使命責任，也是實踐的歷史經(jīng)驗。

(二)農(nóng)地制度改革調(diào)整必須以保障農(nóng)民土地合法權(quán)益為前提

黨在戰(zhàn)爭年代以及新中國成立初期，打土豪分田地，不僅團結(jié)了廣大普通農(nóng)民等無產(chǎn)階級，同時在客觀上提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、生產(chǎn)效率和農(nóng)作物產(chǎn)量均得到較大程度的提高；改革開放確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，糾正左的生產(chǎn)路線，“包產(chǎn)到戶、自負盈虧”，中國人民不再面對饑餓的難題，從吃飽已經(jīng)發(fā)展到了今天的吃好。每一次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高，背后都是保障農(nóng)民權(quán)益、尊重農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中主體地位的結(jié)果。在進行農(nóng)業(yè)制度改革過程中，要關(guān)注農(nóng)民情感，改革措施要與農(nóng)民訴求相一致。我國農(nóng)村土地集體所有制，個人與集體權(quán)益天平的“定盤星”要精準定位，不能以發(fā)展集體經(jīng)濟為由，損害集體經(jīng)濟組織成員個體的利益。

目前，農(nóng)地經(jīng)營流轉(zhuǎn)過程中，還存在著擅自將農(nóng)村土地集體所有制個人與集體權(quán)益天平的“定盤星”挪位，損害農(nóng)民利益的行為。比如，個別地方政府、基層村社組織的單方面強制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、土地流轉(zhuǎn)價格不透明等。為此，我們要進一步健全法制，明晰農(nóng)地賦權(quán)，在法律上做好土地確權(quán)頒證，保障農(nóng)民等經(jīng)濟主體的占有、使用、收益、抵押、擔保、入股等權(quán)利，固化和規(guī)范農(nóng)村土地集體所有制的“三權(quán)分置”。

農(nóng)村土地集體所有制個人與集體權(quán)益天平的“定盤星”的定位抉擇和規(guī)范，需要明晰農(nóng)地賦權(quán)和做好土地確權(quán)執(zhí)法。進入新世紀，黨和政府就高度重視農(nóng)地所有權(quán)職能分置問題，尤其是在黨的十八大之后，明晰農(nóng)地賦權(quán)工作進一步提速，對承包地、宅基地、林地等探索實施土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利進行分置，對土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)保持穩(wěn)定，加快放活流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。在保證農(nóng)村土地集體所有的前提下，農(nóng)民個人可以自主決定依法出租(轉(zhuǎn)包)土地、土地入股等依法流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營權(quán)。目前廣大農(nóng)村的現(xiàn)實情況就是，大量富余勞動力外出打工，一些農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，但由于過去承包經(jīng)營權(quán)不能分置，土地轉(zhuǎn)包困難，部分土地成為荒地。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)剝離成為“承包權(quán)”和“經(jīng)營權(quán)”可以增加農(nóng)民的土地收益，進一步暢通了農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的渠道，從法律上保證了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的合法性，保障了農(nóng)村土地集體所有制中個人與集體權(quán)益天平“定盤星”不至于發(fā)生位移。

目前，法律層面關(guān)于農(nóng)民完整土地財產(chǎn)權(quán)的討論仍在繼續(xù)。在法律理論角度，財產(chǎn)權(quán)是私權(quán)利領(lǐng)域，所有權(quán)是屬于財產(chǎn)權(quán)的范疇，在西方國家，土地屬于個人財產(chǎn)的一部分。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制將土地承包給農(nóng)民，農(nóng)民耕種土地，包產(chǎn)到戶，在實踐中可以入股、聯(lián)營、抵押、繼承，實際上已經(jīng)成為了一種財產(chǎn)權(quán)。新中國成立以來的幾十年，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不僅是一份職業(yè)、工作方式，對于他們中的大多數(shù)人來說，農(nóng)民已經(jīng)成為了他們的唯一身份。城鎮(zhèn)從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)等工作的人們按月繳納社會保險，在退休后可以領(lǐng)到養(yǎng)老金，但對于目前的中老年農(nóng)民而言，大多數(shù)沒有繳納社會保險，在年老時僅能領(lǐng)到微薄的補貼，個人的經(jīng)濟來源還主要依靠土地收入。從法律層面承認農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)地就可以無爭議地進入市場環(huán)節(jié)，農(nóng)村老人以地養(yǎng)老、以房養(yǎng)老就可以實現(xiàn)，單一土地財產(chǎn)就可以進行交易、貸款等，以此農(nóng)民可以獲得一部分的財產(chǎn)性收入。農(nóng)地依法流轉(zhuǎn)經(jīng)營，還應(yīng)做好農(nóng)民土地確權(quán)頒證工作。確權(quán)頒證后，土地對于農(nóng)民來說，既是資源，也是資產(chǎn)。通過國家頒證的行為確定承包地和宅基地的權(quán)屬，從國家層面保護農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，避免利益受損，同樣農(nóng)民今后如自愿退出宅基地，根據(jù)不動產(chǎn)證書，國家也會給予一定的補償。目前，我國穩(wěn)步開展農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作，“三塊地試點改革”也在持續(xù)探索，這對于村集體建設(shè)土地利用、土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村振興都有較大的積極作用，有助于進一步完善土地承包權(quán)退出機制，盤活現(xiàn)有存量農(nóng)地，提高農(nóng)地生產(chǎn)效率，實現(xiàn)增值個人利益與集體效益提升的雙贏。

四、推進農(nóng)村土地制度改革要嚴守底線和防范風險

我國農(nóng)村土地的“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地集體所有制和基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村土地集體所有制中的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，每一項權(quán)益都要找到經(jīng)濟上的實現(xiàn)形式，在資源配置中有相應(yīng)的具體對價。也就是說，在深化農(nóng)村土地制度改革中，農(nóng)村土地集體所有制中的集體權(quán)益和個人權(quán)益的天平“定盤星”要充分兼顧集體和個人權(quán)益，使集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶及其農(nóng)地經(jīng)營者各安其位，各行其權(quán)，各享其利。

在深化農(nóng)村土地制度改革中，一是要始終堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。二是要堅持循序漸進。充分認識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復(fù)雜性，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排。三是要堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的“三權(quán)分置”具體路徑和辦法。四是要堅持守住生態(tài)保護的紅線，守住鄉(xiāng)村文化的根脈，還要有效防范各類政治、經(jīng)濟、社會等有可能發(fā)生的潛在風險。