政府投資代建項(xiàng)目健康發(fā)展的一點(diǎn)思考

蔣彩霞

【摘要】代建制模式是在運(yùn)用財(cái)政性資金建設(shè)公益性的項(xiàng)目中，由政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門牽頭會同項(xiàng)目業(yè)主，通過招標(biāo)或直接委托方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位，由其負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目建設(shè)全過程管理的建設(shè)管理方式。采用代建模式有效提高了項(xiàng)目建設(shè)和管理水平，但在資質(zhì)管理措施、投資控制管理、約束機(jī)制和激勵機(jī)制上仍有值得提升改進(jìn)的方面，代建制模式為政府投資項(xiàng)目管理工作提出了一個新的課題，也提供了一個新的舞臺。

【關(guān)鍵詞】代建制;政府項(xiàng)目;代建單位;管理模式;投資控制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536. 2021.02.005

代建制模式主要是指政府決定使用財(cái)政性資金建設(shè)某個公益性建設(shè)項(xiàng)目后，由政府授權(quán)的主管部門或投資主管部門牽頭會同項(xiàng)目業(yè)主，通過招標(biāo)或直接委托方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)管理單位（以下簡稱代建單位），由其負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目建設(shè)全過程管理的建設(shè)管理方式。當(dāng)前，政府投資建設(shè)的社會公益性項(xiàng)目通常釆用代建制模式。

1、政府項(xiàng)目代建模式存在的意義

代建制以專業(yè)化的代建單位代替使用單位來行使項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的組織管理職責(zé)，保證了項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，有效提高了項(xiàng)目建設(shè)和管理水平。

從機(jī)制上強(qiáng)化了管理體制，有效防止項(xiàng)目超概算，代建以代建協(xié)議的形式，界定政府投資直管部門、代建單位和使用單位三方各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，解決了過去建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任主體不明，責(zé)任不清等問題，也有利于代建單位排除項(xiàng)目實(shí)施工出現(xiàn)的各種行政干擾。

轉(zhuǎn)換了投資主體角色，加強(qiáng)了對代建項(xiàng)目的全過程監(jiān)管。代建制項(xiàng)目中，使用單位無需再抽調(diào)機(jī)關(guān)人員成立基建班子，能從繁瑣的項(xiàng)目管理事物中解放出來，有利于控制機(jī)關(guān)構(gòu)架過于臃腫，也能夠更好地對建設(shè)工程、質(zhì)量和資金合理使用的監(jiān)督，規(guī)范了政府投資項(xiàng)目的管理行為。

2、代建的模式

根據(jù)項(xiàng)目的不同特點(diǎn)和需求，可以分為兩種形式：

第一種是全過程代建，即代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書，從工程的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施至竣工驗(yàn)收、交付等實(shí)行全過程管理。該形式主要適用于投資規(guī)模較小、使用功能單一、外部配套條件成熟的項(xiàng)目;

第二種是兩階段代建，第一階段為從項(xiàng)目建議書至初步設(shè)計(jì)概算審定階段，該階段委托某一社會中介咨詢機(jī)構(gòu)協(xié)助項(xiàng)目使用單位開展前期工作，待初步設(shè)計(jì)概算確定后，再通過招標(biāo)等方式確定項(xiàng)目代建單位，由代建單位根據(jù)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)，獨(dú)立對項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到竣工驗(yàn)收進(jìn)行組織管理。兩階段代建方式主要適用于投資規(guī)模較大、使用功能復(fù)雜、外部配套條件不成熟、涉及征地、拆遷等項(xiàng)目。

3、現(xiàn)有“代建制”存在的主要問題

政府投資項(xiàng)目“代建制”尚屬新生事物，要真正將“政府代建”工作做好，以下幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)值得思考：

代建單位應(yīng)具備必要的的資質(zhì)管理措施。代建資質(zhì)是代建單位必須具備的資歷，技術(shù)力量，技術(shù)水平，技術(shù)裝備和管理水平等條件的綜合體現(xiàn)，但目前還沒有專門的機(jī)構(gòu)對代建代為進(jìn)行資質(zhì)管理，市場準(zhǔn)入條件的不規(guī)范，導(dǎo)致無法保證投資方掌握關(guān)于代建單位的足量可靠信息。在代建單位的選擇過程中，應(yīng)逐步引進(jìn)以技術(shù)為主營業(yè)務(wù)的社會化、職業(yè)化機(jī)構(gòu)，如由工程項(xiàng)目管理公司、監(jiān)理企業(yè)、造價咨詢企業(yè)等具有綜合管理能力的多資質(zhì)企業(yè)來競爭，這樣才能真正有效地改善并促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)革新和項(xiàng)目管理水平的提升。

代建項(xiàng)目的投資控制管理。防止項(xiàng)目超概算，降低政府建設(shè)投資成本，提高項(xiàng)目管理水平，是實(shí)行“代建制”管理改革的出發(fā)點(diǎn)和根本要求。項(xiàng)目超概算，一方面是項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不到位，項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)及概算編制粗放，概算審核不嚴(yán)，導(dǎo)致項(xiàng)目投資控制“先天不足”;二方面是施工設(shè)計(jì)不到位，成本控制意識不強(qiáng)，導(dǎo)致項(xiàng)目投資概算失控，如部分設(shè)計(jì)單位沒有堅(jiān)持“限額設(shè)計(jì)”原則，只管設(shè)計(jì)，不問投資，缺乏設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的投資控制意識;三是預(yù)算編制、工程招標(biāo)及施工合同管控不力，導(dǎo)致項(xiàng)目投資控制存在漏洞和風(fēng)險;四是項(xiàng)目施工管理不規(guī)范，施工過程中隨意變更設(shè)計(jì)，擴(kuò)大投資規(guī)模或標(biāo)準(zhǔn)的行為屢有發(fā)生，工程現(xiàn)場計(jì)量和計(jì)價不遵守合同約定等問題影響著結(jié)算，導(dǎo)致結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)不清、數(shù)量不實(shí)等問題，甚至造成違規(guī)炒作，導(dǎo)致結(jié)算價款虛高。以上原因?qū)е抡顿Y建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算的“兩超”現(xiàn)象，項(xiàng)目建設(shè)投資規(guī)模沒有得到有效的控制。

激勵機(jī)制、約束機(jī)制有待進(jìn)一步完善。代建制是一種以市場為依托、以競爭為手段、以提高投資效益為目的的政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理模式，因此應(yīng)盡量借用市場的力量解決建設(shè)問題，而事實(shí)上，代建服務(wù)費(fèi)基本參照建設(shè)單位管理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，一般房屋建設(shè)的建設(shè)管理費(fèi)為項(xiàng)目總投資的3%，但建設(shè)管理費(fèi)與代建服務(wù)費(fèi)相比存在較大的差異，一般民營企業(yè)不愿意投標(biāo)，產(chǎn)生不了市場競爭，對代建單位不能產(chǎn)生激勵作用。

4、關(guān)于代建制健康發(fā)展的思考和建議

4.1建立、健全代建制的相關(guān)政策、規(guī)定

代建資質(zhì)是代建單位必須具備的資歷，技術(shù)力量，技術(shù)水平，技術(shù)裝備和管理水平等條件的綜合體現(xiàn)，政府應(yīng)制定代建單位資質(zhì)管理規(guī)定，并成立代建資質(zhì)管理機(jī)構(gòu)對代建單位的資質(zhì)進(jìn)行審批和監(jiān)督管理，以規(guī)范代建單位的代建行為。政府投資主管部門還須盡快出臺包括執(zhí)行代建項(xiàng)目范圍、代建項(xiàng)目類型、代建各方職責(zé)、代建項(xiàng)目組織實(shí)施、代建服務(wù)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、代建合同和履約擔(dān)保額度、資金撥付、管理與監(jiān)督、獎懲等在內(nèi)的管理辦法。通過嚴(yán)格執(zhí)行這些辦法來順利推進(jìn)“代建制”的實(shí)施。

4.2健全代建服務(wù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

因代建服務(wù)費(fèi)現(xiàn)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)采用的以總投資的1%-3%的代建服務(wù)費(fèi)明顯不符合現(xiàn)實(shí)要求。這需要各地實(shí)行代建項(xiàng)目的管理機(jī)構(gòu)結(jié)合建筑項(xiàng)目實(shí)際，制定出既符合法律法規(guī)，又實(shí)現(xiàn)使用單位、代建單位“雙贏”的目的。代建服務(wù)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否可考慮結(jié)合立項(xiàng)、勘察、設(shè)計(jì)、施工各階段的費(fèi)用中代建單位參與的工作量的多少，綜合計(jì)算出各階段代建服務(wù)費(fèi)。真正體現(xiàn)代建服務(wù)費(fèi)“依據(jù)不盲從、收費(fèi)不盲目”，在合理利用有限投資，保障使用人利益的基礎(chǔ)上，使代建單位能夠通過科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)利益。

4.3培育引導(dǎo)健康的代建市場

我國“代建制”實(shí)施的時間不長，各代建單位的業(yè)績都不是很多，經(jīng)驗(yàn)不是很豐富，管理水平不是很高。政府要加大對代建單位的培育力度，加強(qiáng)信息渠道的溝通，促進(jìn)代建行業(yè)發(fā)展壯大。培育有實(shí)力的代建制企業(yè)，首先，要積極培育代建制專業(yè)人才。目前，項(xiàng)目代建制最短缺的是懂技術(shù)、通商務(wù)、經(jīng)驗(yàn)豐富的復(fù)合型項(xiàng)目管理人才。其次，要不斷提高代建制從業(yè)人的技術(shù)實(shí)力。工程項(xiàng)目代建涉及勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等領(lǐng)域，因此要求從業(yè)人員不僅要有良好的組織設(shè)計(jì)和項(xiàng)目管理知識，還要有先進(jìn)的項(xiàng)目管理技術(shù)和手段，以保證工程質(zhì)量。

結(jié)語：

代建制是我國建設(shè)投資管理體制的一項(xiàng)重大改革，也是針對政府投資項(xiàng)目建立的一種建設(shè)管理模式，雖在我國實(shí)施時間還不長，但由于與傳統(tǒng)體制下的建設(shè)管理模式相比，具有很多方面的優(yōu)勢。推行項(xiàng)目代建制是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它需要全方位協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)方能奏效，這為政府投資項(xiàng)目管理工作提出了一個新的課題，也提供了一個新的舞臺。相信只要通過不斷探索，深入研究，勇于實(shí)踐和科學(xué)決策，就一定能夠積極穩(wěn)步推進(jìn)項(xiàng)目代建制在我國的發(fā)展。