中國扶貧開發(fā)經(jīng)驗總結與展望

王文棣 曹源洮

摘 要：改革開放以來，中國共產(chǎn)黨領導人民走出了一條中國特色扶貧道路并取得了舉世矚目的成就?；仡櫵氖嗄陙矸鲐氶_發(fā)歷程，中國扶貧脫貧工作取得成功的經(jīng)驗在于堅持黨的領導和基層組織建設，堅持以人民為中心的思想方針，堅持依據(jù)不同階段國民經(jīng)濟社會發(fā)展水平制定實施扶貧戰(zhàn)略，堅持以激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口內(nèi)生動力為主的開發(fā)式扶貧，堅持全黨全社會全行業(yè)共同參與扶貧。在取得脫貧攻堅勝利之后，黨和政府要繼續(xù)帶領全社會共同參與，建立解決相對貧困的長效機制，鞏固脫貧成果，為實現(xiàn)“兩個百年”目標打好基礎。

關鍵詞：中國特色社會主義;扶貧開發(fā);貧困治理

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）02-0026-10

作者簡介：王文棣，男，甘肅農(nóng)業(yè)大學管理學院副教授，博士，碩士生導師，主要研究方向為社區(qū)發(fā)展與治理。

中國是世界人口第一大國，同時也是最大的發(fā)展中國家。這個特點決定了中國要面對貧困問題。黨和國家在扶貧開發(fā)這一關乎國計民生的工作上長期投入，始終堅持扶貧開發(fā)在經(jīng)濟社會發(fā)展全局中的重要位置，走出一條中國特色扶貧開發(fā)道路。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧工作放在了治國理政的核心高度，實現(xiàn)對扶貧體制、政策和方針的全面創(chuàng)新。截至2020年底，中國共產(chǎn)黨帶領全國人民取得了脫貧攻堅的偉大勝利，實現(xiàn)了現(xiàn)行標準下貧困人口全面脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困。這一勝利彰顯了中國共產(chǎn)黨領導的優(yōu)越性、中國社會主義制度的優(yōu)越性，為中國實現(xiàn)兩個“百年目標”奠定了決定性的基礎。

一、中國扶貧開發(fā)道路歷程

中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會以來的改革開放是中國扶貧開發(fā)事業(yè)的重大突破點，本文以不同時期推動扶貧開發(fā)的經(jīng)濟社會動力因素和政策演變?yōu)槌霭l(fā)點，將改革開放以來的扶貧開發(fā)歷程分為四個階段。

（一）1978-1985年，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制帶動下的扶貧

1978年，中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會做出實行改革開放的指示，農(nóng)村制度性改革推動扶貧開始形成。解放生產(chǎn)力、增強農(nóng)民生產(chǎn)積極性是這一時期提高農(nóng)民收入和生活水平的根本途徑。一方面，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了農(nóng)民收入與付出的對等，極大地增強了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。另一方面，計劃經(jīng)濟逐漸向社會主義市場經(jīng)濟過渡，改革了農(nóng)產(chǎn)品交易制度，提高農(nóng)民自主權;促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，豐富了農(nóng)民收入來源，緩解了普遍性貧困。與此同時，國家成立了反貧困部門，針對區(qū)域發(fā)展不平衡制定實施一系列扶貧政策。 1982年，《關于成立三西（河西、定西、寧夏西海固）地區(qū)農(nóng)業(yè)建設小組的通知》通過設立專項補助資金等一系列扶貧行動來促進“三西”地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展，改變貧困面貌。1984年發(fā)布的《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》將18個集中連片貧困地區(qū)劃分為重點扶貧對象并提出了多項具體措施。這一時期中國農(nóng)村扶貧工作取得了顯著成效，按照當時的貧困標準1984年我國貧困標準為每人每年200元以下。 ， 1978年中國農(nóng)村貧困人口為2.5億人，到1985年該數(shù)字下降到1.25億;農(nóng)村貧困發(fā)生率也在這七年中從30.7%下降到14.8%。

（二）1986-2000年，社會主義市場化改革帶動下的扶貧

20世紀80年代后期，由土地承包制度改革帶來的經(jīng)濟增速變緩，區(qū)域間發(fā)展不平衡擴大。這一時期，中國扶貧向提升貧困人口發(fā)展能力的開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變。1986年，國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組成立（1993年改名為國務院扶貧開發(fā)領導小組），開始在全國范圍內(nèi)開展有計劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)。這一時期國家將扶貧目標從區(qū)域細分到縣域。1987年發(fā)布的《關于加強貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)工作的通知》將18個連片貧困地區(qū)中的592個縣劃定為國家重點貧困縣，1994年頒布實施的《國家“八七”扶貧攻堅計劃》要求要在2000年底基本解決這592個貧困縣中8 000萬貧困人口的溫飽問題。國家在這一時期投入專項資金建設農(nóng)村基礎設施和公共醫(yī)療;加強對農(nóng)村教育和生產(chǎn)技術等能夠促進和提高貧困人口自身發(fā)展能力領域的資金支持，實施“以工代賑”;加快發(fā)展能夠更加充分吸收勞動力就業(yè)的第二、第三產(chǎn)業(yè)，吸收大量農(nóng)村剩余勞動力;探索對于極端貧困地區(qū)實施整村搬遷的移民政策。到2000年底，按照1984年貧困標準核算，我國沒有解決溫飽的貧困人口從1986年的13 100萬人減少到了3 209萬人。

（三）2001-2012年，社會發(fā)展推動下的扶貧

進入21世紀，中國普遍性貧困基本解決，致貧因素更加趨向于個體化，區(qū)域之間發(fā)展不平衡導致的貧富差距不斷拉大，貧困政策逐漸從縣域向村級區(qū)域推進。國務院在2001年發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》，明確在鞏固溫飽成果的基礎上更進一步實施多方面綜合型扶貧政策。第一，這一階段確定了14.8萬個重點貧困村，實施整村推進扶貧模式，進一步建設和完善貧困村基礎設施、生態(tài)環(huán)境以及生產(chǎn)條件，同時加強對教育文化以及衛(wèi)生事業(yè)的建設。第二，一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策（如取消農(nóng)業(yè)稅）的實施在減輕農(nóng)民負擔的同時促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展;對龍頭企業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大力扶持吸納了更多農(nóng)村人口實現(xiàn)就業(yè)，提高貧困戶收入結構的多樣性。第三，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村低保、養(yǎng)老保險制度等社會保護性政策開始在農(nóng)村推廣、推進，給扶貧工作提供社會保障并提出兜底的新思路。中國的扶貧事業(yè)在這一時期取得突破性進展。按現(xiàn)行標準計算，2012年中國貧困人口總數(shù)為9 899萬，貧困發(fā)生率下降到10.2%。

（四）2013年至今，精準扶貧

自十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央將扶貧工作擺在實現(xiàn)全面建成小康社會的核心高度，提出實施“精準扶貧”。黨的十八屆五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議的召開標志著我國進入脫貧攻堅的重要階段，要確保在2020年實現(xiàn)“扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房”。這一時期，在解決“扶持誰”的問題上，對貧困的識別實現(xiàn)以戶為單位，對貧困戶建檔立卡。為加強扶貧一線干部力量，黨政機關和企事業(yè)單位選派了數(shù)百萬人開展駐村幫扶;省市縣鄉(xiāng)村各級領導干部明確分工、協(xié)同合作，五級書記一起抓，解決“誰來扶”的問題。在解決“怎么扶”的問題上，實事求是的采取因戶施策、因人施策、有針對性的扶貧對策;將發(fā)展生產(chǎn)作為脫貧攻堅的主攻方向、易地搬遷作為重要補充、生態(tài)補償作為雙贏之策、發(fā)展教育治標治本、社會保障兜底作為基本防線。嚴格遵守脫貧考核評估的程序和標準，做到貧困戶、貧困村、貧困縣層層遞進，保證脫貧質(zhì)量，解決“如何退”問題。在政府全面指導，市場、行業(yè)協(xié)同發(fā)力、全社會共同參與的扶貧格局下，2019年年末，中國貧困人口為551萬人，比2012年減少9 348萬人，年均減貧人口超過1 000萬人，貧困發(fā)生率下降至0.6%（見圖1）。

2020年12月3日召開的中共中央政治局常務委員會上，習近平總書記宣布經(jīng)過8年努力，中國成功取得脫貧攻堅的全面勝利，消除了絕對貧困和區(qū)域性整體貧困，實現(xiàn)了黨對全體人民的承諾，保證了貧困人口和貧困地區(qū)能夠同全國各族人民一起邁向小康社會。這是黨帶領全國人民自改革開放，尤其是十八大以來堅持脫貧攻堅的持續(xù)努力而取得的偉大勝利。

二、中國特色扶貧開發(fā)道路經(jīng)驗

中國堅持將馬克思主義基本原理同本國具體實際相結合，在繼承和發(fā)展馬克思主義反貧困理論的基礎上探索出具有中國特色的扶貧開發(fā)道路。新中國70年扶貧開發(fā)事業(yè)取得現(xiàn)階段巨大成就得益于黨和政府始終把扶貧工作擺在國家富強、民族興盛的關鍵位置?？偨Y中國特色扶貧開發(fā)道路的經(jīng)驗，中國共產(chǎn)黨作為最高政治領導力量，一以貫之地堅持人民主體地位不動搖，從人民利益出發(fā)，從中國的實際出發(fā)，不斷改革創(chuàng)新扶貧模式和體系，確保減貧行動與國家發(fā)展戰(zhàn)略相適應，帶領人民向全面小康和共同富裕穩(wěn)步前行。

（一）堅持黨的領導和基層組織建設

中國共產(chǎn)黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義事業(yè)最大的政治優(yōu)勢，也是中國扶貧事業(yè)取得現(xiàn)有偉大成就并將進一步實現(xiàn)兩個“百年目標”的根本保障。中國共產(chǎn)黨在危急中誕生并帶領中國人民實現(xiàn)了民族獨立，維護、保障和實現(xiàn)人民的利益，消除貧困、實現(xiàn)共同富裕始終是中國共產(chǎn)黨奮斗的目標。以毛澤東同志為核心的第一代黨中央通過實施土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運動來改善農(nóng)民生活，保障貧困群體物質(zhì)生活。改革開放以來，黨的歷屆領導者以解決貧困人口溫飽為己任，先后通過制定執(zhí)行《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）年》開展符合國情的扶貧開發(fā)工作并取得了顯著成效。十八大以來，以習近平同志為核心的領導集體把消除貧困放在治國理政的突出位置，做出2020年實現(xiàn)現(xiàn)有標準下貧困人口全部脫貧的承諾，提出“精準扶貧”的戰(zhàn)略方針。中國共產(chǎn)黨始終堅持帶領人民擺脫貧困的初心。

習近平總書記提出當代中國的各項事業(yè)都要依靠中國共產(chǎn)黨的領導。要取得脫貧攻堅的勝利，實現(xiàn)對人民的承諾，首先就要依靠從中央到基層的層層責任落實。習近平總書記作為黨的領導核心，在脫貧攻堅中始終做到身體力行，頂層把控。十八大以來，習近平總書記親自到全國14個集中連片特困區(qū)深入基層考察，從實際考察調(diào)研中形成創(chuàng)新扶貧理論。總書記從2015年以來主持召開了7次脫貧攻堅座談會和眾多扶貧相關會議，親自部署脫貧攻堅戰(zhàn)略方針，親自督察各地區(qū)脫貧成果。2015年，中西部22個省區(qū)市黨政主要負責人以及省、市、縣、鄉(xiāng)、村層層負責人簽訂了脫貧攻堅責任書，建立起中央領導、省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓的扶貧工作機制。嚴格落實每一級黨政領導班子和干部的政治責任，做到：中央制定大政方針、統(tǒng)籌負責資金支持，同時肩負對地方脫貧效果的監(jiān)督責任;省、市級政府依照中央部署、根據(jù)各地區(qū)實際情況提出具體的實施方案，并指導和監(jiān)督地縣將政策落實，在中央和地縣之間起到承上啟下的作用;地縣政府是一切政策和方針的落實點，在政策執(zhí)行過程中最重要的是因地制宜，要將上級政策緊密結合地方實際情況和特色，找到適合地方發(fā)展的路子。嚴格的層層責任制確保扶貧資源、資金、措施能夠有效輸入到扶貧工作一線，同時不斷改進和完善的考核評估機制，防范某些部門在工作中偏離扶貧為民這一初心的風險。

中國共產(chǎn)黨領導的優(yōu)勢還在于組織建設。中國扶貧工作的推進離不開基層組織這一基礎，黨中央提出的扶貧策略措施最終都要靠基層組織落到實處。貧困人口的識別和建檔立卡都是在村級實現(xiàn)，建設好村“兩委”是打贏脫貧攻堅的必要條件。為了提高基層組織在扶貧中的貧困識別和幫扶能力，全國累計有290多萬名縣級以上黨政機關和國有企事業(yè)單位干部被選派到貧困村擔任第一書記或駐村干部，共有25.5萬個駐村工作隊扎根貧困村，給貧困村帶去先進的治理能力和技術支持。為了確保黨員干部在扶貧工作發(fā)揮中堅力量，黨中央加強作風建設，加強制度建設，加強對各級扶貧干部的學習培訓，強化黨員干部為人民服務的責任思想和實事求是解決問題的能力。以甘肅省為例，2015年共有2.2萬余名駐村干部被選派到全省7 262個建檔立卡貧困村組建駐村幫扶工作隊，實現(xiàn)了一村一隊的精準幫扶。為實現(xiàn)對駐村干部的智能化、系統(tǒng)化和高效化管理，甘肅省開發(fā)了駐村幫扶工作隊管理平臺，嚴格實施隊員打卡制度，確保工作隊真正做到吃住在村。同時，甘肅省通過實行每月開展縣際交叉督查、每月通報駐村幫扶工作隊管理平臺考勤打卡情況、每月電話隨機抽查幫扶責任人到戶幫扶工作情況這“三個一”常態(tài)化督查通報機制，監(jiān)督和考核扶貧工作隊和駐村干部的工作績效和履責情況[1]。為了保障駐村干部能夠?qū)⒎鲐氄呃斫獾轿?、宣傳到位、實施到位，能夠清晰準確回答群眾提出的問題，能夠切實解決群眾的困難，甘肅省編印了《脫貧攻堅幫扶工作若干問》等系列“口袋書”方便駐村干部隨時學習并用簡單易懂的語言向群眾宣傳;線上線下舉辦示范培訓班，對各級扶貧干部進行針對性培訓，增強幫扶干部的幫扶能力。甘肅省扶貧質(zhì)量提高，脫貧速度加快，群眾滿意度提升都離不開駐村工作隊和駐村干部的努力。

（二）堅持以人民為中心和滿足人民對美好生活的需要

中國特色社會主義制度是為人民謀幸福的制度，中國共產(chǎn)黨是全心全意為人民服務的政黨，滿足人民日益增長的美好生活需要、不斷促進人的全面發(fā)展、實現(xiàn)全體人民共同富裕始終是中國共產(chǎn)黨不懈追求的使命。中國扶貧思想是在馬克思主義反貧困理論的基礎上起源和發(fā)展的。馬克思主義唯物史觀堅定地將人民擺在歷史的創(chuàng)造者這一崇高地位，認為人民推動著歷史發(fā)展和社會進步。同時，馬克思主義認為建立社會公有制、消滅資本主義私有制是解決貧困問題的根本途徑。中國共產(chǎn)黨將馬克思主義思想與中國實際相結合，將為人民謀福祉作為奮斗目標。鄧小平提出“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮”[2]，實現(xiàn)社會主義首先要改變國家貧困、落后的面貌，要改善人民生活，滿足人民需求。十八大以來，習近平總書記認為優(yōu)秀的執(zhí)政黨應當將人民群眾擺在一切工作的首要位置，要以解決阻礙人民生存、生活、生產(chǎn)、發(fā)展的實際問題為工作核心。黨和政府只有相信群眾、依靠群眾、關心群眾生活，堅定不移地走群眾路線，才能得到群眾的理解和支持。

中國共產(chǎn)黨堅持以人民為中心的扶貧開發(fā)思想，首先是堅持一切工作為了人民，滿足人民對美好生活的需要，提升農(nóng)民群眾獲得感、幸福感、安全感。

一是我國糧食產(chǎn)量自改革開放以來保持穩(wěn)定增加的趨勢，農(nóng)村居民最基本的生存需求得以保障。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2019年全國糧食產(chǎn)量達66 384萬噸，比2018年增產(chǎn)0.9%，是1987年糧食產(chǎn)量的1.6倍（見圖2）。

二是農(nóng)村地區(qū)，尤其是貧困地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，居民收入和消費水平大幅提高，貧困人口更多的物質(zhì)需求得以保障。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，全國2019年農(nóng)村居民人均可支配收入為16 021元，比2018年實際（扣除價格因素）增長了6.2%，2014年至2019年年均實際增長率達6.95%（見圖3）;2018年貧困地區(qū)農(nóng)村人均可支配收入為10 371元，比2012年增加了5 212元;2019年底，全國建檔立卡貧困戶人均純收入達9 809元，與2015年3 416元相比增加了6 392元，年均增幅達30.2%，遠超2020年計劃扶貧收入標準4 000元/年[3]（見表1）。恩格爾系數(shù)保持持續(xù)下降的趨勢，從2008年的43.7%下降到2019年的30.0%，農(nóng)村居民整體生活水平不斷提高。

三是貧困地區(qū)的生活、生態(tài)環(huán)境自改革開放以來有了明顯改善，貧困人口對更高生活質(zhì)量的需求得到保障?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》中提出的保障貧困地區(qū)義務教育、基本醫(yī)療和住房等扶貧目標已基本實現(xiàn)。2019年全國農(nóng)村地區(qū)建檔立卡貧困戶危房改造63.8萬戶，2020年6月底完成的建檔立卡貧困戶住房安全有保障核驗工作結果顯示，全國所有建檔立卡戶均已實現(xiàn)住房安全;2018年年末基本實現(xiàn)了貧困地區(qū)無電自然村通電全覆蓋，電話、有線電視信號、寬帶的覆蓋面積接近90%;貧困地區(qū)飲水安全基本實現(xiàn)，2018年飲水無困難農(nóng)戶比例達到93.6%;貧困地區(qū)行政村道路硬化和通客運班車的比例也比2013年大幅提高;2018年，有接近90%的貧困地區(qū)孩子實現(xiàn)了在自然村上幼兒園和小學;2019年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院數(shù)量為3.6萬個、村衛(wèi)生室62.1萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有床位138萬張;2018年93.2%貧困地區(qū)農(nóng)戶能夠在其所在自然村衛(wèi)生站就醫(yī)[4]。 在生態(tài)建設方面，通過實施易地搬遷，退耕還林、還草等生態(tài)工程，貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化得到有效改善，生態(tài)環(huán)境明顯變好。貧困地區(qū)通過生態(tài)扶貧發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)來提高收入，效果顯著。

堅持以人民為中心的扶貧思想還體現(xiàn)在將貧困人口從扶貧事業(yè)的受益主體不斷向參與主體轉(zhuǎn)變，注重貧困群體的自我發(fā)展，提高內(nèi)生動力，使其積極主動參與到脫貧中來。另外，以人民為中心更加注重個體和群體的共同全面發(fā)展，解決經(jīng)濟增長與收入不平等之間的矛盾，杜絕絕對平均主義，發(fā)展效率兼顧公平，實現(xiàn)共同富裕。

（三）堅持依據(jù)不同階段國民經(jīng)濟社會發(fā)展水平制定實施扶貧戰(zhàn)略

中國自改革開放以來的扶貧開發(fā)道路探索是一個根據(jù)不同階段實際國民經(jīng)濟社會發(fā)展水平和貧困人口基本需求對扶貧開發(fā)政策方針實行適應性調(diào)整、優(yōu)化和完善，使之與時俱進的向有利于貧困人口和符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的方向創(chuàng)新的過程。

改革開放之前，中國的貧困治理始終是被鑲嵌在整個農(nóng)村發(fā)展的話語之下，沒有從農(nóng)村社會發(fā)展的大局中獨立成為一個專項社會治理任務，對貧困問題的討論無法從經(jīng)濟和政治問題中剝離。變革生產(chǎn)關系，建設社會主義制度在這一時期被作為消除貧困的主要路徑。改革開放將解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力、提高效率看作是擺脫貧窮的主要路徑，經(jīng)濟體制改革成為貧困治理的主要動力。雖然20世紀80年代中期，關于貧困治理的專項措施先后被制定頒發(fā)，并成立了專門的負責機構，但是扶貧依然是在經(jīng)濟政策的指導下實施的，區(qū)域整體經(jīng)濟的發(fā)展無法消除差異化個體的貧困。2000年以后，以往以經(jīng)濟發(fā)展為重心的施政理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，黨和政府對于貧困發(fā)生的原因的認識深入到區(qū)域發(fā)展不平衡、生態(tài)環(huán)境惡劣、因病缺乏勞動力、因?qū)W致貧等，開始探索在政治、社會、文化、生態(tài)等多元層面的扶貧策略?？茖W發(fā)展觀提出要“堅持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地發(fā)展”，將人民福利權力納入到國家發(fā)展考量標準中，社會保障制度開始成為反貧困的重要策略與扶貧開發(fā)有效銜接，社會政策成為反貧困的重要戰(zhàn)略手段。在致力于消除貧困的同時，黨和政府將綠色發(fā)展的理念帶入到扶貧開發(fā)過程中，改善過去因追求經(jīng)濟效益而遭到損害的環(huán)境，提倡“綠水青山就是金山銀山”，建設生態(tài)文明鄉(xiāng)村，探索環(huán)境、生態(tài)和收入同時增長的可持續(xù)長效模式[5]。

十八大以來，對于擺脫貧困的定義從單純的收入和消費水平的提高轉(zhuǎn)向貧困人口糧食安全、住房安全、飲水安全能否得到保障，貧困人口是否能夠享有基本醫(yī)療保障、義務教育保障，貧困地區(qū)基礎設施建設、基本公共服務水平能否接近全國水平。這一階段，脫貧攻堅成為黨和政府工作的重要內(nèi)容，確立了以“六個精準”為核心、“五個一批”為措施、“四個問題”為目標的精準扶貧脫貧基本方略。這一階段更是創(chuàng)新建立了中國特色的脫貧攻堅制度體系，包括責任體系、政策體系、投入體系、動員體系、監(jiān)督體系、考核體系，在制度層面保障脫貧攻堅順利推進。這一階段實現(xiàn)專項扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧和社會扶貧相配合，政府、社會和個人相互動，扶貧與扶智、扶志相結合。黨的基層組織建設也在此階段得到進一步完善和發(fā)展，為更好地開展扶貧開發(fā)工作，提高脫貧攻堅質(zhì)量提供組織保障。

（四）堅持以激發(fā)貧困地區(qū)和貧困人口內(nèi)生動力為主的可持續(xù)扶貧

中國扶貧開發(fā)取得顯著成效的一條重要經(jīng)驗就是強調(diào)貧困地區(qū)、貧困人口的脫貧主體地位，注重激發(fā)內(nèi)生動力。通過建設和完善貧困地區(qū)的基礎設施、保護和修復生態(tài)環(huán)境來提高貧困地區(qū)的發(fā)展能力和發(fā)展動力。實現(xiàn)貧困戶走出去、農(nóng)產(chǎn)品賣出去;外部投資引進來、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來。通過實施教育扶貧以及對貧困勞動人口的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓，提升整體素質(zhì)，培養(yǎng)自力更生脫貧致富的意識，擺脫思想和能力貧困。通過建立完善綜合性保障兜底制度來實現(xiàn)無勞動能力無業(yè)可扶的貧困人口的脫貧。

《中國扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）年》對貧困地區(qū)基礎設施建設的要求集中在對土地的整治以及對水、電、路、氣、網(wǎng)的建設。對于土地的整改集中在對于耕地尤其是永久基本農(nóng)田的改造和保護，提高耕地質(zhì)量。同時配套建設好農(nóng)田水利設施以及病險水庫除險加固工程，預防和減少水土流失以及地質(zhì)災害帶來的危害。2015年，中央財政將6億資金投入到對全國農(nóng)村環(huán)境連片整治工作中，印發(fā)《關于全面推進農(nóng)村垃圾治理的指導意見》，確保到2020年完成對農(nóng)村生活污水、生活垃圾和禽畜養(yǎng)殖污染的整治，打造“美麗鄉(xiāng)村、文明鄉(xiāng)村”。水利部門自“十二五”以來就積極按照中央部署開展水利扶貧攻堅工作。對貧困地區(qū)以縣為單元依流域?qū)嵤┓制陕?lián)系制度，全面推進解決貧困人口的飲水安全問題。2019年以來，國家財政投入39.6億元在貧困地區(qū)飲水工程上，開展完成了1萬處工程維修養(yǎng)護。十八大以來，能源部門就加快推進貧困地區(qū)電力建設工作，2015年我國就已經(jīng)全面解決了400萬無電人口用電問題，實現(xiàn)人人有電用。通過之后農(nóng)網(wǎng)改造工程的努力，到2019年，160萬口農(nóng)村機井實現(xiàn)通電，動力電覆蓋完成3.3萬個自然村，農(nóng)村地區(qū)用電量和用電安全全面提升。同時，農(nóng)村電氣化率提升到18%左右，電冰箱、空調(diào)等生活用電器使用率顯著提高。同時提升的還有清潔能源使用率以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要的大功率用電設備，有效提高了生產(chǎn)效率。

“十三五”期間，交通運輸部與各?。▍^(qū)、市）政府共同努力開展交通扶貧建設，推進國家高速公路、省道的建設、加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村硬化公路的建設、強化“四好公路”建設，實現(xiàn)貧困地區(qū)人民群眾出行便利、農(nóng)產(chǎn)品運輸便利、鄉(xiāng)村旅游等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展便利，提高深度貧困地區(qū)交通運輸服務水平。2019年底，各省交通扶貧任務均完成目標的80%以上，貧困地區(qū)具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村全部實現(xiàn)硬化道路暢通。同時，自十八大以來，鐵路部門已經(jīng)完成在14個集中連片特困區(qū)投產(chǎn)3.6萬公里新線路，覆蓋了274個國家級貧困縣，投資總額達3.3萬億元。鐵路線路的開通帶動了貧困地區(qū)經(jīng)濟的進一步發(fā)展，旅游扶貧專列將全國各地的游客輸送到貧困地區(qū)去，帶動了沿線旅游、商貿(mào)、餐飲等多種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。公路和鐵路的建設也帶動了農(nóng)村地區(qū)郵政網(wǎng)絡的建設。到2020年，全國農(nóng)村村級郵政服務站點擁有量超過5萬個，全國所有建制村實現(xiàn)直接通郵，覆蓋全國城鄉(xiāng)的郵政網(wǎng)絡建成。

扶貧以促進人的全面發(fā)展為核心理念，貧困人口在脫貧致富中充當主體作用。扶貧開發(fā)工作所要實現(xiàn)的目標也從單純的解決溫飽問題深入到實現(xiàn)貧困群體的自我全面發(fā)展，提高貧困群體內(nèi)在活力，從“等靠要”走向會致富。發(fā)展生產(chǎn)力，促進扶貧與扶志、扶智相結合是加快脫貧速度、提高脫貧質(zhì)量和防止返貧的關鍵。抓好貧困地區(qū)的教育是扶貧開發(fā)的重要任務，加大對邊遠地區(qū)、民族地區(qū)以及貧困地區(qū)的教育投資，縮小教育資源配置的差距能夠有效阻斷貧困代際傳遞，減少貧困發(fā)生的概率。《關于實施教育扶貧工程的意見》提出要從連片特困扶貧攻堅地區(qū)義務教育、學前教育、普通高中、特殊教育、移民搬遷就學、雙語教育和教師隊伍七個方面加強對貧困地區(qū)的基礎教育建設，建立覆蓋全學段的獎助體系。到2020年，累計受到資助的貧困學生有3.91億，資助金額總值達7 739億元;全國2萬建檔立卡輟學學生已“動態(tài)清零”;新增勞動力中一半以上人口接受過高等教育，勞動人口平均受教育年限達13.7年?！笆濉逼陂g，職業(yè)教育水平的大幅提升和職業(yè)教育體系全面建成進一步提高了農(nóng)村地區(qū)人口的受教育率。目前，全國共建成職業(yè)院校1.15萬所，擁有學生2 857萬人，其中70%來自農(nóng)村。“十三五”期間累計舉行3.2億人次社區(qū)教育培訓，有261個縣成為國家級農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育示范縣。同時，對于貧困家庭子女的免學費覆蓋率超過90%，獎助學金體系覆蓋率全面增長。職業(yè)教育的發(fā)展確保貧困家庭子女有學上、學技術、能就業(yè)、穩(wěn)脫貧，是阻斷貧困代際傳遞最高效的方式。另一方面，通過實施“東西職業(yè)院校協(xié)作全覆蓋、東西中職招生協(xié)作兜底、職業(yè)院校全面參與東西勞務協(xié)作”三大行動，實現(xiàn)東西區(qū)域互助發(fā)展，完成對14萬余人的就業(yè)技能培訓，對16萬人的崗位技能提升培訓以及對2.3萬余人的創(chuàng)業(yè)培訓，有效提高了勞動力人口的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)能力[6]。

除了加強職業(yè)技術教育以外，多項針對貧困勞動力人口素質(zhì)和就業(yè)技能的培訓計劃進一步提高貧困群體脫貧內(nèi)生動力。國務院扶貧辦自2003年以來組織開展了“雨露計劃”，通過開展青壯年貧困勞動力轉(zhuǎn)移培訓、村干部和致富骨干培訓等工作培養(yǎng)高素質(zhì)、高技能農(nóng)民。自十八大以來，對貧困勞動力培訓的資金和政策支持進一步加強。2017年，就業(yè)補助資金管理辦法首次實現(xiàn)了貧困勞動力可通過地方人社、財政部項目獲得免費就業(yè)技能或創(chuàng)業(yè)培訓;2018年開展的深度貧困地區(qū)技能扶貧行動確保建檔立卡貧困家庭、農(nóng)村低保家庭、困難職工家庭和殘疾人能夠接受終身職業(yè)技能培訓。形式多樣的勞動預備培訓、定向定崗培訓、以工代訓等行動充分滿足了貧困勞動力技能提升的需求，實現(xiàn)貧困人口“扶志與扶智”。

阿馬蒂亞·森（Amartya San）提出的能力貧困理論認為貧困的發(fā)生不能簡單的歸因于生理需求不能被滿足而產(chǎn)生的收入貧困。“人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合”[7]被阿馬蒂亞·森將稱為可行能力，具備可行能力的貧困人口的致貧因素要從制度和政策上尋找原因，是扶貧開發(fā)要重點解決的;不具備可行能力的貧困人口，也就是“無勞動能力（或喪失部分勞動能力）”的貧困人口需要依靠強有力的社會保障制度。開發(fā)式扶貧政策不斷提高反貧質(zhì)量的同時，對于無勞動能力貧困群體的保障濟貧政策要發(fā)揮底線保障作用。改革開放以前，我國社會保障政策受限于農(nóng)村發(fā)展水平，只能救急于危難，不能提供對貧困群體的長期救濟。世界銀行提出的要在進行經(jīng)濟結構調(diào)整以實現(xiàn)經(jīng)濟增長的同時給予暫時不能依靠經(jīng)濟增長獲益的窮人“安全網(wǎng)”[8]這一理念與我國社會保障制度的發(fā)展有機結合。“十一五規(guī)劃”對于構建社會保障體系的規(guī)劃開啟了中國在農(nóng)村社保建設的新篇章。2007年，中國農(nóng)村最低生活保障制度開始在全國范圍內(nèi)推廣建立，成為一種有效的社會救濟政策，最大程度地發(fā)揮其保障貧困群體基本生活的兜底作用，實現(xiàn)對貧困人口應保盡保，完善扶貧政策方針。2020年第三季度農(nóng)村低保標準提升到5 841.7元，比2015年高出2 446.1元，進一步確保特困供養(yǎng)貧困戶“兩不愁”。因病致貧是大多數(shù)貧困家庭陷入深度貧困，無法依靠發(fā)展脫貧的重要原因。自2002年起，中國為了重點解決這一問題，開始逐步推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2010年基本實現(xiàn)了全國農(nóng)村居民全員參與。精準扶貧以來，健康扶貧和醫(yī)保扶貧成為重要救助手段，農(nóng)村地區(qū)推行醫(yī)療保險、大病保險、醫(yī)療救助和商業(yè)補充保險的政策給貧困群體擺脫因病致貧構建了四重保障。2018年以來醫(yī)保扶貧政策累計幫助4.8億貧困戶減輕醫(yī)療負擔3 300億元，有近100萬戶因病致貧家庭在醫(yī)保政策扶助下實現(xiàn)脫貧。自2009年起，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立，將實現(xiàn)對農(nóng)村戶籍人口年老時基本生活的保障。除此之外，國家對特殊群體分類施策，精準幫扶。對特困人員、孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童、流浪乞討人員全面落實救助保障，做到“應養(yǎng)盡養(yǎng)、應救盡救”;對殘疾人做到“應補盡補、應助盡助”;對農(nóng)村留守人口做到“應幫盡幫、應扶盡扶”。“十三五”期間，我國基本醫(yī)療覆蓋超過十三億人，基本養(yǎng)老保險覆蓋近十億人，建成世界上規(guī)模最大的社會保障體系[9]。

（五）堅持多元主體參與，專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧共同發(fā)力

扶貧開發(fā)是中國大事件，脫貧致富是全國全社會的共同目標和責任。改革開放前，中國扶貧開發(fā)工作的主要力量是政府，但是隨著中國社會的發(fā)展和扶貧工作的不斷推進，單純依靠政府主導的扶貧機制形式單一、效率低下，無法滿足全面建成小康社會的要求。改革開放以來，由政府主導，企業(yè)（國有、民營）、社會組織、人民群眾共同參與的多元扶貧主體逐漸形成，扶貧資源在全社會得到合理分配、流動和利用，形成專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”[10]的大扶貧格局。

政府各部門在黨中央的帶領下，認真貫徹扶貧開發(fā)工作的各項決策部署，各部門之間協(xié)同合作，各地方政府上策下施，主導各行業(yè)扶貧工作深入進行。上至習近平總書記，下至各村駐村干部，為做好扶貧工作，實現(xiàn)脫貧攻堅，無一不親臨貧困戶家中，設身處地的了解貧困戶生產(chǎn)生活情況，尋找致貧根本原因，探尋一村一戶脫貧辦法。正是經(jīng)過實事求是的調(diào)查，黨中央、政府各部門才能提出因地制宜的脫貧對策。財政部在扶貧開發(fā)工作中起到了重要的支柱作用。統(tǒng)籌安排國家財政支出向脫貧攻堅各項目、各行業(yè)、各部門傾斜;出臺多項稅收優(yōu)惠、貸款貼息政策支持社會力量參與扶貧;堅持目標導向和問題導向，針對扶貧脫貧中的弱項精準發(fā)力;聯(lián)合其他部委完善強農(nóng)惠農(nóng)政策。教育部確保義務教育的普及、高中教育的推廣、高等教育的完善，提高貧困人口受教育程度，提高人口素質(zhì)，從根源上解決貧困。資源和環(huán)境部門、能源部門、郵電部門、運輸部門等通過開展各項工程建設和完善貧困地區(qū)基礎設施，推動行業(yè)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展。就業(yè)和社會保障部門以及衛(wèi)生和社會服務部門從提高貧困勞動力內(nèi)生動力以及實現(xiàn)無勞動力貧困人口社會兜底出發(fā)確保貧困人口全面脫貧。

“一方人用好一方水土”，十八大以來，產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅中起到中堅作用，吸納企業(yè)、社會和個人全面參與脫貧攻堅。隨著農(nóng)村地區(qū)各項基礎設施的完善和生態(tài)環(huán)境的改善，各地特色種、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，成為穩(wěn)定脫貧的根本之策。甘肅的中藥材、新疆的馕、貴州的楠木樹、青海的“拉個日模式”、重慶的武隆景區(qū)等，每個貧困縣都發(fā)展起了地方特色鮮明的扶貧主導產(chǎn)業(yè)。政府財政對產(chǎn)業(yè)扶貧的支持力度持續(xù)加強，不僅提高扶貧資金中產(chǎn)業(yè)扶貧的比例，還通過小額信貸扶持貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。貧困地區(qū)地方產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠增加貧困戶的收入來源的多樣性、能夠吸納更多貧困勞動力就業(yè)、能夠吸引更多龍頭企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)，形成“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”的帶貧模式。截至2020年上半年，中西部22個省份發(fā)展起2.86萬個扶貧龍頭企業(yè)，解決了82.4萬貧困人口就業(yè)問題。產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開技術的提高，因此也吸收了農(nóng)業(yè)科研教學單位的參與。組建技術專家組和選聘產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導員到貧困地區(qū)開展技術培訓，培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶頭人。產(chǎn)業(yè)扶貧具有覆蓋面廣、帶動人口多的特點，能夠形成良性循環(huán)及可持續(xù)發(fā)展。做大做強產(chǎn)業(yè)是鞏固脫貧成果，實施鄉(xiāng)村振興的必要措施。產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的同時，就業(yè)扶貧、消費扶貧更是進一步擴大了扶貧主體范圍，促進東西協(xié)作，鼓勵全社會共同參與。

2020年突然爆發(fā)的新冠疫情給全國經(jīng)濟發(fā)展帶來重創(chuàng)，也給扶貧工作帶來了困難和挑戰(zhàn)。中國能夠在全世界遭受疫情重創(chuàng)的惡劣環(huán)境下如期取得脫貧攻堅的勝利，離不開中國共產(chǎn)黨的領導和全行業(yè)、全社會的共同努力，證明了中國特色社會主義制度優(yōu)越性、中國特色扶貧開發(fā)道路優(yōu)越性。疫情阻礙了農(nóng)村勞務輸出，阻礙了駐村幫扶工作的開展，限制了扶貧項目的實施，限制了企業(yè)復工復產(chǎn)，貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營和勞務收入受到損失。在這一困難局面面前，黨中央集中協(xié)調(diào)全國力量、綜合各方資源克服疫情影響，堅決推進脫貧攻堅。財政部安排專項資金支持受疫情影響嚴重的7個省份;通過出臺專項政策帶動就業(yè)和支持產(chǎn)業(yè)，防止因“疫”致貧。醫(yī)療保障部門出臺了“兩個確保”措施，預撥了194億專項救治資金來確?；颊吆歪t(yī)院不受費用影響，及時控制疫情。同時為了支持貧困人口就業(yè)，階段性減免降低醫(yī)保費率，減輕企業(yè)負擔。復工復產(chǎn)以來，52個在2019年年底未實現(xiàn)脫貧的貧困縣全面開展掛牌督戰(zhàn)，促進基礎設施完善、易地搬遷扶持、強化就業(yè)扶貧和消費扶貧工作，確保脫貧攻堅的順利進行。東部地區(qū)企業(yè)和社會組織通過吸納中西部地區(qū)貧困勞動力就業(yè)、扶助扶貧企業(yè)車間復工復產(chǎn)、促進扶貧產(chǎn)品銷售等方式參與和幫助貧困地區(qū)、貧困人口克服疫情影響。

三、中國特色扶貧開發(fā)道路的展望

中國已如期消除絕對貧困，為實現(xiàn)“兩個百年”目標打好了基礎。鞏固脫貧攻堅成果，“防新貧”“防返貧”，建立解決相對貧困問題的長效機制，促進鄉(xiāng)村振興將成為中國特色扶貧道路新起點。

目前，我國脫貧攻堅取得勝利，現(xiàn)行標準下貧困人口均已實現(xiàn)脫貧。但是，脫貧人口仍存在返貧風險，低收入人口存在致貧風險，鞏固脫貧成果和預防致貧風險關系到脫貧質(zhì)量。對于已經(jīng)脫貧的人口要開展全面細致的漏洞排查，填補缺項，穩(wěn)定脫貧;要建立監(jiān)測預警機制來防范已脫貧但存在返貧風險的不穩(wěn)定人口以及存在致貧風險的邊緣戶;要按照國務院印發(fā)的《關于建立防止返貧監(jiān)測和幫扶機制的指導意見》提出的具體幫扶措施，向有能力發(fā)展產(chǎn)業(yè)的受監(jiān)測人口提供產(chǎn)業(yè)幫扶;對于有勞動能力的人口提供就業(yè)幫扶;進一步強化綜合性社會保障措施對因病、因殘、因災等返貧致貧人口的全面保障;堅持扶智扶志相結合，提升受監(jiān)測人口內(nèi)生動力，創(chuàng)新幫扶手段。

脫貧攻堅任務完成以后，我國將由消除絕對貧困轉(zhuǎn)向治理相對貧困，需要建立長效機制。首先，對于貧困標準的制定應當綜合考慮收入、教育、醫(yī)療、生態(tài)環(huán)境等多維度指標，對相對貧困實施多維度衡量并因地制宜地制定對應精準措施[11]。其次，要關注現(xiàn)有扶貧工作中沒有覆蓋到的城市貧困人口。這一群體既包括低收入地城市原住群體，也包括在城市和農(nóng)村之間的流動人口。對城市貧困人口要按照貧困原因分類施策，加強社會保障和新型城鎮(zhèn)化等工作的結合。最后，要建立健全對于自然災害、重大疾病的應急救助體系。2020年經(jīng)歷的新冠肺炎疫情給中國經(jīng)濟帶來了重大打擊，也使脫貧攻堅面臨艱巨挑戰(zhàn)。災害的發(fā)生與貧困的發(fā)生是無法分開的，因此，加強對災害的防控以及完善對受災群體的救助和保障是避免因災害致貧的關鍵。

黨的十九大提出了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的歷史任務，是確保第一個百年計劃如期實現(xiàn)并進一步追求全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的重大決策。加強鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與脫貧攻堅之間的高效銜接，促使鄉(xiāng)村振興為預防返貧致貧和實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化提供長效內(nèi)生動力和保障。第一要深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。加強對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟、政策支持，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構、生產(chǎn)區(qū)域布局，提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新和競爭力，形成長效發(fā)展的物質(zhì)基礎。第二，實施鄉(xiāng)村建設行動。要加強對農(nóng)村的科學規(guī)劃建設，進一步建設和完善基礎設施，進一步提升宜居水平，進一步提高公共服務水平，提高居民滿意度。第三，進一步促進美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展，不僅從生態(tài)環(huán)境入手，更要從文化建設、思想建設入手，讓中華傳統(tǒng)文明指導鄉(xiāng)村建設，提高農(nóng)戶的內(nèi)生動力，消除精神貧困。第四，要加強農(nóng)村社會治理體系的建設，完善基層組織建設，實現(xiàn)自治、法治、德治相結合[12]。第五，深化農(nóng)村改革，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制。

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（責任編輯：王倩）