我國(guó)城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的空間特征分析
——“一市獨(dú)大”的空間特征、效率損失及化解思路

孫久文,蘇璽鑒

(中國(guó)人民大學(xué) 應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)院,北京 100872)

中國(guó)的城市化取得了舉世矚目的成績(jī),“十三五”時(shí)期,我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率提高了約4.5個(gè)百分點(diǎn);截至2019年,我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了60%。面臨全新的國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境,城市在區(qū)域和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支點(diǎn)作用更加突出。完善城市體系,沖破制約城市發(fā)展的瓶頸,對(duì)于實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的兩個(gè)階段目標(biāo)——2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化,21世紀(jì)中葉把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)尤為重要。

根據(jù)城市化階段性規(guī)律,我國(guó)城市化發(fā)展正處在向成熟階段過渡的關(guān)鍵時(shí)期,大城市超前增長(zhǎng)現(xiàn)象顯著。盡管大城市的超前增長(zhǎng)是城市化的客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律[1]182-183,但是過度超前增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部或城市群內(nèi)部“一市獨(dú)大”的情況出現(xiàn),降低城市效率。對(duì)此,習(xí)近平總書記明確提出,“中西部有條件的省區(qū),要有意識(shí)地培育多個(gè)中心城市,避免‘一市獨(dú)大’的弊端。”從城市發(fā)展的本質(zhì)來看,“一市獨(dú)大”就是各類要素在同一空間的過度集聚。各類生產(chǎn)要素在城市集聚所帶來的外部性是城市化的重要?jiǎng)恿?但是這種外部性本身包含了外部經(jīng)濟(jì)和外部不經(jīng)濟(jì)兩種。其中,外部經(jīng)濟(jì)的部分包括市場(chǎng)接近效應(yīng)和生活成本效應(yīng),在城市化進(jìn)程中被概括為分享、匹配和學(xué)習(xí)[2];外部不經(jīng)濟(jì)的部分表現(xiàn)為市場(chǎng)擁擠效應(yīng),如城市內(nèi)部企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇、公共產(chǎn)品供給不足、城市環(huán)境惡化等等[3]210-211。

城市的規(guī)模與效率往往存在著倒“U”型關(guān)系,城市效率隨城市規(guī)模擴(kuò)大而提高,在達(dá)到最優(yōu)規(guī)模后,效率則隨著城市規(guī)模擴(kuò)大而降低。王小魯?shù)萚4]估算了不同城市的集聚效應(yīng)和集聚成本,發(fā)現(xiàn)人口規(guī)模在100萬～400萬城市的集聚效應(yīng)收益達(dá)到頂點(diǎn),此后,集聚的收益邊際遞減。國(guó)外學(xué)者針對(duì)中國(guó)城市的研究也得出了類似結(jié)論,認(rèn)為人口規(guī)模在290萬～380萬間達(dá)到了倒“U”型的頂峰[5]。

城市規(guī)模在達(dá)到“U”型拐點(diǎn)后面臨的效率損失來源于多個(gè)方面,但已有研究主要集中于探討城市自身發(fā)展效率,很少涉及城市規(guī)模過大對(duì)整個(gè)區(qū)域效率的影響。如因城市規(guī)模過大帶來的房?jī)r(jià)、地價(jià)快速上升會(huì)對(duì)居民產(chǎn)生財(cái)富再分配效應(yīng),對(duì)企業(yè)產(chǎn)生擠出相應(yīng),降低城市運(yùn)行效率[6];工資成本的負(fù)向效應(yīng)超過集聚對(duì)工業(yè)和服務(wù)業(yè)的正效應(yīng)[7],等等。

那么,在當(dāng)前階段,我國(guó)是否存在“一市獨(dú)大”現(xiàn)象?其特征和成因分別是什么?如何破解這一桎梏?本文嘗試完善城市規(guī)模對(duì)區(qū)域效率影響的研究,提出衛(wèi)星城與軸帶式兩種多中心城市體系發(fā)展模式,并從中心城市建設(shè)、次級(jí)城市建設(shè)和加強(qiáng)城市聯(lián)系三個(gè)角度提出相應(yīng)的政策建議。

一、“一市獨(dú)大”的特征分析

“一市獨(dú)大”現(xiàn)象來源于城市規(guī)模差異不斷擴(kuò)大,雖然城市規(guī)模差異是城市化進(jìn)程中必然出現(xiàn)的現(xiàn)象,但是“一市獨(dú)大”卻是我國(guó)城市化發(fā)展現(xiàn)階段,尤其是中西部地區(qū)的一種典型特征。受城市所在區(qū)域的地理?xiàng)l件、要素稟賦、政策環(huán)境等影響,城市發(fā)展速度不同,形成了不同的規(guī)模。從城市化的要素來看,這種規(guī)模包括城市經(jīng)濟(jì)總量、人口數(shù)量和土地面積,表現(xiàn)為不同區(qū)域同類型城市的差距和同一區(qū)域不同類型城市的差距。本文從區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的角度出發(fā),將省域作為研究的空間單元,重點(diǎn)關(guān)注城市體系內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和人口的差距如何進(jìn)一步導(dǎo)致“一市獨(dú)大”的出現(xiàn)。

(一)我國(guó)城市規(guī)?？臻g特征

研究城市規(guī)?？臻g特征首先需要確定城市的規(guī)模是否處在合理的范圍內(nèi)。根據(jù)2018年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》市轄區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值和年末人口數(shù)據(jù),筆者計(jì)算出了各省經(jīng)濟(jì)和人口的首位城市、首位度及首位城市在全省的占比,結(jié)果如表1所示。

表1 2018年中國(guó)各省域首位城市及首位度

一般認(rèn)為,首位度低于2是結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展均衡的狀態(tài);首位度大于2,則可能出現(xiàn)過度集中的狀況。從經(jīng)濟(jì)首位度來看,超過半數(shù)的省、自治區(qū)經(jīng)濟(jì)首位度大于2,其中最高的為四川省,達(dá)到了9.61,即成都市市轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)體量是綿陽(yáng)市市轄區(qū)經(jīng)濟(jì)體量的9.61倍。此外,這些首位城市在全省的經(jīng)濟(jì)體量中占比巨大,絕大部分首位城市占比都超過了20%。從人口首位度來看,高于2的省份數(shù)量有所下降,但仍接近半數(shù),人口首位度最高的陜西省為6.13,首位城市西安市占比21.27%。經(jīng)濟(jì)首位度整體明顯高于人口首位度,說明省域內(nèi)首位城市或中心城市的經(jīng)濟(jì)集中度遠(yuǎn)高于人口集中度。

總體來看,我國(guó)城市規(guī)模差異表現(xiàn)為以下主要特征:第一,“一市獨(dú)大”現(xiàn)象在中西部地區(qū)尤為顯著,無論是經(jīng)濟(jì)首位度還是人口首位度,首位度較高的省份均位于中西部地區(qū),且人口首位城市和經(jīng)濟(jì)首位城市均為該省的省會(huì)城市。第二,“一市獨(dú)大”的城市中,人口和經(jīng)濟(jì)的集中度不同。相對(duì)來說,首位城市的人口集中度要低于經(jīng)濟(jì)集中度,換句話說,“一市獨(dú)大”對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的集聚強(qiáng)于對(duì)人口的集聚。第三,“一市獨(dú)大”的城市中,首位城市在全省經(jīng)濟(jì)占比高。在經(jīng)濟(jì)首位度較高的省份中,絕大多數(shù)首位城市的經(jīng)濟(jì)體量在全省的占比都超過了1/3,其中長(zhǎng)春市和武漢市所占比重已經(jīng)接近40%。第四,東部地區(qū)省份已逐步呈現(xiàn)多中心發(fā)展趨勢(shì),在首位度較低的省份(如遼寧、山東、福建)中,人口首位城市仍為該省的省會(huì)城市,但是經(jīng)濟(jì)首位城市已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉鞘?huì)城市。

(二)“一市獨(dú)大”的成因

不難發(fā)現(xiàn),“一市獨(dú)大”本質(zhì)上就是省會(huì)城市過度極化的縮影。省會(huì)城市具有的行政資源優(yōu)勢(shì)往往是省域或區(qū)域的增長(zhǎng)極,這是我國(guó)城市化的一個(gè)客觀規(guī)律。但是,過于關(guān)注省會(huì)城市而忽略腹地城市的發(fā)展,就會(huì)扭曲城市體系的要素配置和動(dòng)力機(jī)制,形成“一市獨(dú)大”的格局。

1.城市要素過度集聚

在我國(guó)城市化高速發(fā)展階段,城市的大規(guī)模改擴(kuò)建使得土地要素的價(jià)值被重估,與分稅制改革的大背景共同作用形成了地方政府的“土地財(cái)政”[8],導(dǎo)致公共基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)一步擴(kuò)張。在土地城市化的基礎(chǔ)上,地方政府通過政策傾斜,以較優(yōu)惠的土地使用價(jià)格吸引企業(yè)進(jìn)入,產(chǎn)業(yè)城市化接力進(jìn)行。在各類企業(yè)進(jìn)入后,相關(guān)聯(lián)的從業(yè)人員為了獲得更高的工資從其他城市和農(nóng)村涌入[9],完成人口的城市化。城市化要求三者的發(fā)展速度保持相對(duì)一致[10]173-178,但是由于省會(huì)城市集中了較多的行政和經(jīng)濟(jì)資源,經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力大,土地城市化的進(jìn)程領(lǐng)先于產(chǎn)業(yè)城市化、人口城市化的進(jìn)程,一方面,超前的土地城市化導(dǎo)致省會(huì)城市對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口的需求無窮無盡,不斷吸取周邊城市的發(fā)展要素,集聚力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于輻射力量;另一方面,城市發(fā)展必然帶來地價(jià)、房?jī)r(jià)的不斷上漲和生活成本的不斷增加,阻礙產(chǎn)業(yè)和人口城市化,去工業(yè)化特征明顯。

2.城市化動(dòng)力失衡

從我國(guó)城市化發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制來看,我國(guó)的城市化動(dòng)力包含了政府力量、市場(chǎng)力量和人口力量。政府力量主要表現(xiàn)為地方政府通過行政手段和政策規(guī)制干預(yù)城市建設(shè)進(jìn)程,主動(dòng)吸引要素在城市集聚[11];市場(chǎng)力量表現(xiàn)為供需關(guān)系對(duì)資源的自主配置,自由流動(dòng)的各類生產(chǎn)要素匯集到城市;人口力量表現(xiàn)為我國(guó)鄉(xiāng)—鎮(zhèn)—市的人口遷移模式[12],這種遷移帶有明顯的目的性,即為了獲取更好的發(fā)展空間和更好的生活條件。不同力量主導(dǎo)下的城市發(fā)展會(huì)呈現(xiàn)不同的特征,根據(jù)我國(guó)城市化的歷史路徑,政府和人口是大部分地區(qū)城市化的主要力量。

一方面,城鎮(zhèn)化作為國(guó)家戰(zhàn)略的提出,使得以省會(huì)城市為代表的中心城市獲得了先發(fā)優(yōu)勢(shì),隨著政策的推進(jìn),優(yōu)勢(shì)循環(huán)累積,城市差距擴(kuò)大;另一方面,人口遷移伴隨著我國(guó)城市發(fā)展的各個(gè)階段,當(dāng)人口遷移的預(yù)期收益高于遷移成本時(shí),人口就會(huì)發(fā)生流動(dòng),而以省會(huì)城市為代表的大城市在城市功能與服務(wù)等方面的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì),決定了其規(guī)模擴(kuò)張速度高于其他城市[13]。表2計(jì)算了我國(guó)278個(gè)地級(jí)城市2009—2018年間的城市市轄區(qū)人口變化。從中可以發(fā)現(xiàn),在278個(gè)城市中,規(guī)模擴(kuò)張的城市為221個(gè),其中省會(huì)城市23個(gè),比例為88.46%,遠(yuǎn)高于非省會(huì)城市78.57%,可見省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張幾乎成為一種普遍現(xiàn)象。

表2 2009—2018年中國(guó)規(guī)模擴(kuò)張城市差異

二、“一市獨(dú)大”的效率損失

傳統(tǒng)的發(fā)展路徑和動(dòng)力機(jī)制的確帶來了城市化的高速推進(jìn),創(chuàng)造了快速城市化和經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的中國(guó)奇跡,被美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨稱為深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題之一。但是,在追求高質(zhì)量發(fā)展的今天,應(yīng)該認(rèn)真審視資源在行政級(jí)別高的城市過度傾斜導(dǎo)致的效率損失[14],這種效率損失不僅來源于大城市自身效率的損失,也源自整個(gè)區(qū)域的效率損失。

(一)城市效率損失

新冠肺炎疫情的沖擊正使世界經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷第二次世界大戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的衰退,迫切需要開創(chuàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局,提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。城市作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極和支撐點(diǎn),地位舉足輕重。但是,政府主導(dǎo)下的城市建設(shè)過于強(qiáng)調(diào)發(fā)揮城市的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng),對(duì)負(fù)外部性估計(jì)、準(zhǔn)備不足,導(dǎo)致資源過度向單一城市集中形成“一市獨(dú)大”,最終影響城市的發(fā)展效率。

第一,降低城市經(jīng)濟(jì)效率。市民和城市內(nèi)的企業(yè)是受“一市獨(dú)大”影響最直接的個(gè)體,在城市化進(jìn)程中,城市、產(chǎn)業(yè)和人口協(xié)調(diào)發(fā)展。城市擴(kuò)容容納了更多的產(chǎn)業(yè)和人口,產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴(kuò)大和升級(jí)為新增人口提供了就業(yè)崗位,人口的流入和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步促進(jìn)了城市的擴(kuò)張。企業(yè)和人口的集中會(huì)產(chǎn)生技術(shù)、信息、基礎(chǔ)設(shè)施、勞動(dòng)力池等方面的溢出效應(yīng),但也會(huì)推升生活成本、生產(chǎn)成本和城市治理成本[15]?？偟男в盟椒系埂癠”型曲線,在城市規(guī)模較小時(shí)邊際報(bào)酬遞增,在達(dá)到一定程度后遞減,而在我國(guó)已經(jīng)有接近30%的城市處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段[16]。圖1用2018年中國(guó)城市市轄區(qū)的數(shù)據(jù)展現(xiàn)了各省份城市首位度與該省首位城市人均GDP的負(fù)相關(guān)關(guān)系。城市首位度采用中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒中市轄區(qū)GDP的數(shù)據(jù)計(jì)算得出,以和首位城市的人均GDP數(shù)據(jù)保持一致,用人均GDP反映首位城市的經(jīng)濟(jì)效率。各省首位度與其首位城市人均GDP統(tǒng)計(jì)意義上的負(fù)相關(guān)關(guān)系已經(jīng)開始顯現(xiàn),過高的首位度在一定程度上制約了首位城市的發(fā)展。

圖1 2018年中國(guó)各省域首位度與其首位城市人均GDP注:數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算整理得到。

第二,損害城市發(fā)展?jié)摿?。在現(xiàn)有的城市發(fā)展模式下,創(chuàng)造和積累財(cái)富仍然是城市的首要職能。城市經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮主要依賴于城市各類產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。這一過程亟需周邊地區(qū)提供適配的生產(chǎn)要素,也需要腹地市場(chǎng)快速消耗掉大城市生產(chǎn)的產(chǎn)品與服務(wù)。隨著城市間的差距過大,要素供給與產(chǎn)品需求的層次進(jìn)一步拉開,供需關(guān)系失衡,導(dǎo)致城市的發(fā)展無以為繼。除了發(fā)展經(jīng)濟(jì),提供城市基本公共服務(wù)和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)環(huán)境也是城市的重要職能,并且當(dāng)城市的要素集聚規(guī)模與公共服務(wù)供給能力相匹配時(shí),才能達(dá)到最優(yōu)效率[17]201-211。城市的發(fā)展依賴于這二維力量的交替上升,而這兩者的持續(xù)進(jìn)步又來源于城市周邊的要素、資源持續(xù)供給[18]?！耙皇歇?dú)大”帶來的城市差距會(huì)大大阻礙這一進(jìn)程,破壞城市要素規(guī)模和公共服務(wù)的動(dòng)態(tài)均衡。

第三,削弱城市抗風(fēng)險(xiǎn)能力。單體城市規(guī)模的無限擴(kuò)張會(huì)削弱城市自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力,新冠肺炎疫情對(duì)中國(guó)城市體系和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的劇烈沖擊引起了對(duì)城市、區(qū)域承壓和恢復(fù)能力的高度重視。從城市自身發(fā)展來看,隨著規(guī)模的不斷擴(kuò)張,城市面臨的各項(xiàng)問題也越來越復(fù)雜,化解外部沖擊時(shí),城市治理體系和區(qū)域支撐能力的壓力更大,如應(yīng)對(duì)極端天氣、環(huán)境污染、水源危機(jī)、公共衛(wèi)生事件,等等。為了保證城市抗風(fēng)險(xiǎn)能力,城市的韌性密度需要與城市規(guī)模同步提高,但是在實(shí)際情況中,前者往往更加滯后,因此,更為有效的方法是限制城市規(guī)模,適當(dāng)降低城市人口和建設(shè)密度[19]。但是,傳統(tǒng)的城市建設(shè)強(qiáng)調(diào)集中、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和中心控制,在面臨重大公共衛(wèi)生沖擊時(shí)潛藏著風(fēng)險(xiǎn)[20]。

(二)區(qū)域效率損失

大城市是現(xiàn)代城市體系發(fā)展的必然結(jié)果,大城市各種資源聚集程度較高,城市文化、社會(huì)保障、公共服務(wù)更加領(lǐng)先。但是大城市的發(fā)展離不開城市體系的支撐,因此大城市的輻射作用同樣重要。然而,“一市獨(dú)大”是一種竭澤而漁的發(fā)展模式,其代價(jià)是犧牲腹地城市的發(fā)展,導(dǎo)致區(qū)域效率損失。

第一,抑制區(qū)域腹地城市發(fā)展。對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抑制是“一市獨(dú)大”帶來的最直接的效率損失。圖2用2018年中國(guó)城市市轄區(qū)的數(shù)據(jù)展現(xiàn)了各省域城市經(jīng)濟(jì)首位度與人均GDP的負(fù)相關(guān)關(guān)系。城市首位度采用《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中市轄區(qū)GDP的數(shù)據(jù)計(jì)算得出,以和各省域的人均GDP數(shù)據(jù)保持一致,人均GDP則反映的是區(qū)域的經(jīng)濟(jì)效率?？梢园l(fā)現(xiàn),各省首位度與人均GDP在統(tǒng)計(jì)上呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系,進(jìn)一步說明我國(guó)的大城市,尤其是絕大部分省域的首位城市已經(jīng)跨過了邊際規(guī)模報(bào)酬遞增階段,從區(qū)域或省域的整體角度來看,“一市獨(dú)大”會(huì)降低區(qū)域整體效率。

圖2 2018年中國(guó)各省域首位度與人均GDP注:數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算整理得到。

造成這種損失的原因在于行政力量下的集中導(dǎo)致城市的“回流效應(yīng)”大于“擴(kuò)散效應(yīng)”,首位城市和其他城市的差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這種差距的存在阻斷了首位城市資源向區(qū)域腹地傳導(dǎo)的路徑,但是區(qū)域內(nèi)其他城市的資金、人員、信息、技術(shù)等要素依然向首位城市不斷集中,不僅導(dǎo)致區(qū)域腹地內(nèi)其他城市發(fā)展陷入困境,還會(huì)使首位城市規(guī)模超過其最合理的限度,城市化的進(jìn)程與人口、產(chǎn)業(yè)、土地城市化的進(jìn)程失配,甚至形成區(qū)域或省域內(nèi)部首位城市與其他城市之間的“新二元結(jié)構(gòu)”。

第二,削弱周邊城市發(fā)展?jié)摿?。首位城市與腹地城市差異形成的“新二元結(jié)構(gòu)”還會(huì)極大削弱周邊城市的發(fā)展?jié)摿?作為首位城市或中心城市,其在城市體系中既要有“集”的功能,也應(yīng)有“散”的功能,在保證產(chǎn)業(yè)和人口集聚的同時(shí),也能影響輻射周邊中小城市。首位城市資源的外溢和擴(kuò)散程度決定了腹地城市的發(fā)展?jié)摿桶l(fā)展速度,而資源是稀缺的,大城市無休止地?cái)U(kuò)張就等同于剝奪了中小城市發(fā)展的權(quán)力,區(qū)域差距超出合理范圍會(huì)阻礙首位城市正常發(fā)揮輻射職能。

首位城市在城市體系可以正常發(fā)揮其系統(tǒng)功能的一個(gè)重要前提就是不同等級(jí)城市之間的分工與聯(lián)系,這是區(qū)分城市體系與“一群城市”的重要特征。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市質(zhì)量的不斷提高,產(chǎn)業(yè)分工更加細(xì)化,尤其是在高質(zhì)量發(fā)展的背景下,城市之間密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及在此基礎(chǔ)上建立起來的專業(yè)化部門是區(qū)域經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效動(dòng)力。已有研究充分證明了經(jīng)濟(jì)聯(lián)系與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正相關(guān)關(guān)系[21-22],但是,首位度較高、城市差距較大會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的建立[23]。分析我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的空間差異可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)東部沿海地區(qū)部分省份城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更強(qiáng),且經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的增長(zhǎng)速度也快于其他地區(qū)[24]。因此,當(dāng)中心城市與其他城市的規(guī)模差距過大時(shí),其他城市接受要素轉(zhuǎn)移的難度升高,城市聯(lián)系被割裂,最終影響整個(gè)區(qū)域未來的發(fā)展。

以勞動(dòng)年齡人口為例,勞動(dòng)年齡人口在一定程度上代表著一個(gè)城市的生產(chǎn)能力和消費(fèi)需求,更多的勞動(dòng)年齡人口可以為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更充足的動(dòng)力。但是,具有跨城市遷移能力的群體往往是具有熟練技能和豐富經(jīng)驗(yàn)的勞動(dòng)力,巨大的城市規(guī)模差距使得首位城市對(duì)這部分勞動(dòng)力的吸引和容納能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他城市,最終導(dǎo)致首位城市集中了整個(gè)省域的優(yōu)質(zhì)人力資源。從各省省會(huì)城市與非省會(huì)城市的人口結(jié)構(gòu)來看,省會(huì)城市的勞動(dòng)年齡人口比重均高于非省會(huì)城市;省會(huì)城市的老年人口比重和少兒人口比重均低于非省會(huì)城市。以人口首位度最高的西安市為例,全市市轄區(qū)人口占全省市轄區(qū)人口比重為22.17%,其中,勞動(dòng)年齡人口與全市人口的比例為78.7%,全省排名第二,僅比作為高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的楊凌示范區(qū)低2個(gè)百分點(diǎn)。

第三,降低區(qū)域抗風(fēng)險(xiǎn)能力。資源在首位城市的過度集中可能導(dǎo)致區(qū)域整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力降低。首位城市與省會(huì)城市的重疊,是經(jīng)濟(jì)要素向行政資源高度集中的結(jié)果。在城市化進(jìn)程中,利用土地有使用和轉(zhuǎn)讓制度,在較短的時(shí)間內(nèi)以較低的財(cái)政投入完成了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市改建[25]18-19。但是,這種模式導(dǎo)致城市缺少自主改善經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和投資環(huán)境的動(dòng)力。進(jìn)而導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)體系不完善,根植性不強(qiáng),增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境發(fā)生較大改變時(shí)容易陷入困境。

而區(qū)域經(jīng)濟(jì)過度依賴單一城市,與單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展路徑殊途同歸,當(dāng)經(jīng)濟(jì)資源高度集聚的首位城市發(fā)展陷入困境時(shí),區(qū)域整體的發(fā)展動(dòng)力也會(huì)衰減,導(dǎo)致整個(gè)區(qū)域發(fā)生難以逆轉(zhuǎn)的衰退。而如果首位城市與腹地城市間廣泛開展分工合作,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展,可以在應(yīng)對(duì)沖擊時(shí)迅速調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),獲得更長(zhǎng)久和更堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)韌性[26]。

三、城市多中心發(fā)展模式

構(gòu)建多中心發(fā)展的城市體系是限制城市規(guī)模無限擴(kuò)張的重要手段與實(shí)現(xiàn)形式。一方面,過于限制大城市規(guī)模擴(kuò)張,有可能造成城市發(fā)展停滯,導(dǎo)致更大程度的效率損失[27]124-126;另一方面,限制城市規(guī)模擴(kuò)張的核心目的是倒逼大城市發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用,促進(jìn)腹地城市的發(fā)展。因此,多中心城市體系的核心不是放棄中心城市的發(fā)展,而是培育城市體系中的次中心城市。

在構(gòu)建城市體系的過程中,按照中心城市的規(guī)模與職能,城市空間結(jié)構(gòu)可以分為單中心、雙中心和多中心模式。本文重點(diǎn)關(guān)注省域?qū)用娴姆菃沃行慕Y(jié)構(gòu),為便于表述,將擁有兩個(gè)及以上中心的省域城市體系稱為多中心城市體系,新培育中心城市一般為省域內(nèi)地級(jí)市的城市轄區(qū)。

在已有的城市體系研究和實(shí)踐中,對(duì)于多中心城市體系關(guān)注度越來越高,為探索我國(guó)多極化城市體系提供了充足的研究案例。如以紐約為中心的美國(guó)大西洋沿岸城市群擁有波士頓、費(fèi)城、華盛頓、巴爾的摩等次級(jí)中心;以芝加哥為中心的五大湖城市群擁有底特律、克利夫蘭、羅切斯特、布法羅等次級(jí)中心;以東京為中心的城市群也是東京都市圈、阪神都市圈和名古屋都市圈相互聯(lián)結(jié)集合而成的多核城市體系;英國(guó)東南部城市群除了擁有首位城市倫敦外,還有伯明翰、利物浦、曼徹斯特等中心城市。在后續(xù)的城市體系規(guī)劃中,這種多極化的思想被進(jìn)一步深化,如歐盟將多中心的發(fā)展模式作為各層次空間規(guī)劃的理論工具和發(fā)展目標(biāo);美國(guó)也將多中心的城市發(fā)展模式列為2050遠(yuǎn)景規(guī)劃的重大議題[28]。根據(jù)中心城市的規(guī)模等級(jí)和空間分布,可以把適用于我國(guó)的發(fā)展模式歸納為衛(wèi)星城模式和軸帶模式。

(一)衛(wèi)星城模式

衛(wèi)星城,全稱衛(wèi)星型城市,是指圍繞中心城市、在地理空間上呈衛(wèi)星分布狀的城市。這一模式可以廣泛適用于我國(guó)中西部地區(qū)的城市體系建設(shè)。省域內(nèi)部中心城市的定位不會(huì)改變,發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是打通中心城市與腹地城市的要素流通渠道,充分發(fā)揮中心城市的輻射帶動(dòng)作用,帶動(dòng)腹地的一部分次級(jí)城市率先發(fā)展、逐級(jí)滲透,覆蓋整個(gè)區(qū)域。

通過各級(jí)中心城和衛(wèi)星城的構(gòu)建與組合,逐級(jí)構(gòu)建區(qū)域或省域的城市體系,最終形成中心城—衛(wèi)星城—縣城三級(jí)城鎮(zhèn)體系,讓城市的影響力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)滲透。而腹地的中心城市同時(shí)具備首位城市的衛(wèi)星城和縣城的中心城兩重身份,把輻射帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的任務(wù)逐步由首位城市過渡到次一級(jí)城市,依靠其相對(duì)分散的空間分布,擴(kuò)大城市在整個(gè)省域或區(qū)域的影響力。

通過衛(wèi)星城構(gòu)建多級(jí)城鎮(zhèn)體系,一方面要提升衛(wèi)星城市的要素承載能力,包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)完善和保障能力優(yōu)化。如城市的路面交通設(shè)施、地下管網(wǎng)、交通樞紐,城市的教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生服務(wù)以及入駐的經(jīng)濟(jì)、法律等服務(wù)機(jī)構(gòu),提高衛(wèi)星城要素使用效率;另一方面,暢通要素流通渠道,升級(jí)中心城與衛(wèi)星城之間的交通物流通道,整合遷移區(qū)域內(nèi)部同構(gòu)的產(chǎn)業(yè),推動(dòng)信息交流和新興技術(shù)的應(yīng)用、推廣和普及,引導(dǎo)培育和而不同的城市文化。在我國(guó)中西部的首位城市中,以鄭州市為中心城,憑借近年來快速發(fā)展的軌道交通和城市快速路網(wǎng)連接阜陽(yáng)、安陽(yáng)、南陽(yáng)、長(zhǎng)治等衛(wèi)星城而形成的城市體系,已經(jīng)初步具備了多極化發(fā)展的潛力。

衛(wèi)星城模式的核心發(fā)展邏輯是資源要素由中心城通過衛(wèi)星城向縣城逐級(jí)轉(zhuǎn)移,順次發(fā)展,包括三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):

第一,城市建設(shè)。如前文所述,衛(wèi)星城可以承接資源的前提條件是自身要素承載能力和使用效率的提升,單純的要素轉(zhuǎn)移與再分配并不能從根本上解決衛(wèi)星城的城市建設(shè)問題。通過衛(wèi)星城構(gòu)建城市體系的首要任務(wù)就是強(qiáng)化衛(wèi)星城的城市配套建設(shè),完善城市功能。除了傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施外,還要重視文化教育、社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面,比如在區(qū)域已有的科研院所基礎(chǔ)上建設(shè)本地高校,增強(qiáng)與其他地方經(jīng)濟(jì)的知識(shí)、技術(shù)互動(dòng);保護(hù)城市特色文化,設(shè)計(jì)城市名片、城市色彩、城市地標(biāo);提升城市服務(wù)水平,提高城市效率,保證城市居民的生活質(zhì)量。

第二,區(qū)域定位。在滿足了衛(wèi)星城發(fā)展的基礎(chǔ)條件后,還需要參與區(qū)域內(nèi)或省域內(nèi)的分工才能分享中心城市的外溢效應(yīng),擴(kuò)大自身影響力。為了保證各個(gè)衛(wèi)星城可以有序參與區(qū)域分工,避免重復(fù)建設(shè)和地方保護(hù)主義,就要在發(fā)展衛(wèi)星城之初,根據(jù)與中心城的空間距離和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,由中心城向衛(wèi)星城、中小城鎮(zhèn)順次確定職能定位及產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)。同時(shí)培育不同級(jí)別城市的分工合作環(huán)境,建立經(jīng)濟(jì)、文化相通的地域性聯(lián)盟。

第三,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。衛(wèi)星城設(shè)立的初衷在于完善城市體系,培育新的增長(zhǎng)極,緩解中西部地區(qū)省會(huì)城市“一市獨(dú)大”的現(xiàn)象。因此,衛(wèi)星城能否承接中心城的產(chǎn)業(yè)及其附加資源的轉(zhuǎn)移,是衛(wèi)星城建設(shè)的最后也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。要從承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或培育與中心城配套的產(chǎn)業(yè)體系為出發(fā)點(diǎn),秉持騰籠換鳥的思路,對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景,尤其是高新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景有較為清楚的認(rèn)識(shí),注重從設(shè)計(jì)、研發(fā)到制造、銷售的全產(chǎn)業(yè)體系承接;同時(shí),注意本地中小企業(yè)的發(fā)展,根據(jù)企業(yè)不同生命周期的需求提供不同的經(jīng)濟(jì)、政策支持,形成地緣性的經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)。

(二)軸帶模式

軸帶是指城市群分布在帶狀空間上,發(fā)展主軸為增長(zhǎng)極間的經(jīng)濟(jì)走廊,主軸兩側(cè)分布著規(guī)模、職能不同的城市。與衛(wèi)星城模式相比,兩種雖然都是典型的多中心發(fā)展模式,但是前者擁有一個(gè)絕對(duì)的核心城市,衛(wèi)星城雖然作為城市體系中的增長(zhǎng)極,但是各方面實(shí)力均弱于中心城。而軸帶模式往往擁有兩個(gè)以上實(shí)力相近的中心城市,多個(gè)城市的輻射范圍疊加確定城市體系的邊界。

相比于衛(wèi)星城的逐級(jí)傳遞,在“軸帶”上布局的次級(jí)城市是平等的,突破了地緣限制下的中心—邊緣模式,次級(jí)城市的規(guī)模和發(fā)展水平不再與中心城市的地理空間距離必然相關(guān)。但是,突破地理限制的前提條件是交通設(shè)施極大改善,城市間通勤效率顯著提高,現(xiàn)代信息通信技術(shù)全面普及。這也意味著,軸帶模式對(duì)區(qū)域或省域內(nèi)部次級(jí)城市的質(zhì)量和均衡水平的要求更高。

在構(gòu)建城市體系的過程中,首位城市和與其規(guī)模相近的中心城市連接成發(fā)展的主軸,次一級(jí)城市構(gòu)成城市帶。隨著中心城市規(guī)模擴(kuò)張,城市帶的邊界是開放的,隨著中心城市實(shí)力增強(qiáng),次一級(jí)城市數(shù)量增加而擴(kuò)寬和延伸。與衛(wèi)星城模式相比,前者不同級(jí)別的城市間關(guān)系還存有行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影子,軸帶模式則是一種對(duì)行政區(qū)劃的動(dòng)態(tài)突破,延軸線的拓展、輻射能力更強(qiáng),對(duì)區(qū)域之間的聯(lián)系要求更緊密,更需要市場(chǎng)主體發(fā)揮更大的作用。現(xiàn)階段,以國(guó)家中心城市重慶市和成都市為軸心布局的城市體系最為典型,在成渝連接的主軸上布局萬州區(qū)、黔江區(qū)、南充市三座區(qū)域中心城市。以成都為軸心,綿陽(yáng)、樂山分布在兩翼;以重慶為中心,聯(lián)系宜賓、瀘州兩座區(qū)域中心城市形成兩條經(jīng)濟(jì)帶。成都市和重慶市構(gòu)成的雙中心城市體系,在一定程度上削弱了“一市獨(dú)大”的負(fù)面影響,這一推論可以在一定程度上解釋成都市的首位度全國(guó)最高,但是其各項(xiàng)數(shù)值仍位于全國(guó)中游水平。

同樣作為多中心城市體系發(fā)展模式,軸帶模式的發(fā)展邏輯與衛(wèi)星城模式相似,但也具有自己的特色,相比于產(chǎn)業(yè)承接和轉(zhuǎn)移,軸帶模式更強(qiáng)調(diào)城市和產(chǎn)業(yè)的空間布局與分工合作,主要包括三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié):

第一,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。軸帶模式的形成往往依托一定的地理?xiàng)l件,如沿江、河、海岸線、交通干線等等。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的要素流動(dòng)渠道是軸帶模式城市體系形成的先決條件。因此要加強(qiáng)中心城市和次級(jí)城市的聯(lián)系,如建設(shè)快速軌道交通、城際高速網(wǎng)絡(luò)和綜合交通樞紐設(shè)施,構(gòu)建覆蓋面高、服務(wù)便捷的信息共享網(wǎng)絡(luò)。充分利用港口、機(jī)場(chǎng)、交通干線等區(qū)位優(yōu)勢(shì)資源,完善配套設(shè)施建設(shè)。

第二,產(chǎn)業(yè)布局。以便捷的要素流通渠道為基礎(chǔ),中心城市、次級(jí)城市和其他中小城鎮(zhèn)可以建立系統(tǒng)、立體的分工合作關(guān)系。其中最為核心的就是產(chǎn)業(yè)的延軸帶布局,以中心城市的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為核心,引導(dǎo)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在次級(jí)城市集群發(fā)展,根據(jù)地區(qū)特色形成制造業(yè)中心、商貿(mào)物流中心,拓展城市的發(fā)展空間,提高空間利用效率,進(jìn)而提高人口、資源的集聚能力。

第三,城市合作。軸帶模式中的次級(jí)城市,同級(jí)合作更為頻繁,需要打通行政壁壘,在要素流通、產(chǎn)業(yè)協(xié)同的基礎(chǔ)上開展城市合作,推進(jìn)區(qū)域內(nèi)資本市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)和行政規(guī)范一體化,公共服務(wù)、城市文化、生態(tài)治理協(xié)同化,跨區(qū)域利益協(xié)調(diào)、補(bǔ)償機(jī)制常態(tài)化。進(jìn)一步突出次級(jí)城市在城市群中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用,促進(jìn)城市群共同發(fā)展。

四、結(jié)論與政策建議

1978年以來,我國(guó)制定了一系列城市發(fā)展規(guī)劃,城鎮(zhèn)化率迅速提高,走出了一條具有中國(guó)特色的城市化道路,形成了現(xiàn)有的城市體系。在1980年的《全國(guó)城市規(guī)劃工作會(huì)議提要》中,提出了“控制大城市規(guī)模,合理發(fā)展中等城市,積極發(fā)展中小城市的方針”。這一方針仍然符合我國(guó)當(dāng)前城市發(fā)展的基調(diào)。在此基礎(chǔ)上,中共中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“要推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展,形成多中心、多層級(jí)、多節(jié)點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)型城市群結(jié)構(gòu)”。在順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上,探索多極化的城市發(fā)展模式。

推動(dòng)城市體系多極化發(fā)展,要合理控制城市差距過大,抓住新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)技術(shù)應(yīng)用推廣的契機(jī),重新規(guī)劃次級(jí)城市的發(fā)展路徑,全面提升城市綜合質(zhì)量,縮小城市差距;加強(qiáng)各級(jí)城市間的聯(lián)系,強(qiáng)化次級(jí)城市要素承載能力和要素使用效率;提高次級(jí)城市的政治、經(jīng)濟(jì)定位,融入城市體系,參與產(chǎn)業(yè)分工。最終形成以一個(gè)或多個(gè)中心城市為核心,若干個(gè)次級(jí)城市共同發(fā)展的新興城市體系。

(一)控制中心城市規(guī)模

限制中心城市規(guī)模不意味著放棄中心城市,停止其經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而是將以經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為核心的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌考慮城市企業(yè)、居民的生產(chǎn)需求、生活需求、生態(tài)需求和安全需求。降低城市規(guī)模擴(kuò)張的速度,以換取城市的高質(zhì)量發(fā)展,優(yōu)化城市布局、提升城市效率、改善城市環(huán)境,擴(kuò)大城市影響力。

第一,優(yōu)化城市布局。統(tǒng)籌規(guī)劃新城開發(fā)和舊城改造,調(diào)整優(yōu)化城市空間布局。相比于擴(kuò)建城區(qū)陷入“城市的無序蔓延”,中心城市更應(yīng)該在“存量發(fā)展”上做足文章,在公共設(shè)施建設(shè)、改造的過程中留有必要的冗余。提升城市交通的通達(dá)度和承載力,根據(jù)城市的整體功能定位確定不同城區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)、設(shè)計(jì)不同的發(fā)展模式,實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)職能的空間差異化和生活職能的空間均等化。

第二,提升城市效率。通過數(shù)字經(jīng)濟(jì)技術(shù)的推廣和應(yīng)用建設(shè)數(shù)字化城市,提升城市治理能力和運(yùn)行效率。數(shù)字城市是未來城市發(fā)展的主要方向,而中心城市自身高度密集的科技資源為數(shù)字化城市的建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)條件。通過信息技術(shù)的應(yīng)用,以物聯(lián)網(wǎng)為載體,對(duì)城市的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行改造,構(gòu)建公共服務(wù)信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)城市系統(tǒng)的即時(shí)反饋和柔性管理。

第三,改善城市環(huán)境。改善城市環(huán)境、提升城市綜合水平是下一階段城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手之一。推進(jìn)以人為本的城市化是其中最為核心的環(huán)節(jié),建設(shè)更健康、更安全、更宜居的高品質(zhì)生活空間。除了改善生態(tài)環(huán)境,還要解決現(xiàn)有和遷入城市人口的落戶和基本保障問題,在城市規(guī)劃中滿足人的訴求,提升居民的居住體驗(yàn)。如擴(kuò)建交通路網(wǎng)與地下管線,增設(shè)便民設(shè)施,擴(kuò)大城市生態(tài)空間和公共空間,提升城市公共服務(wù)總量和質(zhì)量,推動(dòng)城區(qū)間、不同群體間基本公共服務(wù)均等化。

(二)提高次級(jí)城市質(zhì)量

限制中心城市規(guī)模的目的是把有限的資源向次一級(jí)的中小城市轉(zhuǎn)移,推動(dòng)次級(jí)城市發(fā)展水平全面提升,縮小與中心城市的差距,融入城市體系,承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但需要注意的是,次級(jí)城市在城市體系中處于配屬地位,接受中心城市的資源轉(zhuǎn)移,不代表其發(fā)展完全依附于中心城市,應(yīng)該主動(dòng)探索適合自己的發(fā)展路徑,充分利用新技術(shù)革命帶來的機(jī)遇,實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

第一,鞏固城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力。提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力是次級(jí)城市發(fā)展的首要任務(wù),而健康的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是城市持續(xù)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?是城市體系中次級(jí)城市成為新增長(zhǎng)極的關(guān)鍵。新興技術(shù)的出現(xiàn)及與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的高度融合為城市提供了更多選擇,應(yīng)該在與區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)適配的大框架下,有意識(shí)地發(fā)展信息技術(shù)、生物制藥、高端裝備制造、新能源汽車、新能源、新材料等戰(zhàn)略性高端產(chǎn)業(yè),以城市建設(shè)的技術(shù)需求為導(dǎo)向,優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新、開發(fā)環(huán)境,將技術(shù)成果向中心城市的傳統(tǒng)企業(yè)推廣,在區(qū)域城市體系的建設(shè)中消化部分產(chǎn)品,形成城市體系中的“微型內(nèi)循環(huán)”。

第二,培育城市文化軟實(shí)力。相比于中心城市,次級(jí)城市的文化軟實(shí)力處于明顯劣勢(shì),因此需要明確的文化內(nèi)核,打造城市名片,培育特色文化。需要加強(qiáng)文化服務(wù)體系建設(shè),在補(bǔ)充硬件設(shè)施的同時(shí),保證與城市規(guī)劃和城市環(huán)境、文化習(xí)俗相契合,從單一的“唯硬件化”轉(zhuǎn)向系統(tǒng)的體系建設(shè);加強(qiáng)文化的傳承和積累,從文化傳承的路徑上著手,建設(shè)具有內(nèi)涵的、體驗(yàn)式的文化產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品,建設(shè)環(huán)節(jié)完整、核心突出的文化產(chǎn)業(yè)鏈;設(shè)計(jì)城市名片和城市地標(biāo),注重文化內(nèi)核的創(chuàng)造和延展,避免過度浪費(fèi),同時(shí)加強(qiáng)文化設(shè)施建設(shè)的監(jiān)控力度,避免地產(chǎn)化傾向。

第三,增強(qiáng)城市影響力。通過重大區(qū)域戰(zhàn)略、重點(diǎn)項(xiàng)目和政策的試點(diǎn)布局,可以提高次級(jí)城市在城市體系中的地位,增強(qiáng)城市影響力。重大的戰(zhàn)略試點(diǎn)通常伴隨著資源傾斜和政策優(yōu)惠,不僅有助于次級(jí)城市發(fā)展壯大,而且有助于帶動(dòng)城市組群發(fā)展,加快城市體系的構(gòu)建。通過國(guó)家級(jí)新區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等政策改革區(qū)的設(shè)立和探索,形成先發(fā)優(yōu)勢(shì),充當(dāng)區(qū)域發(fā)展的龍頭,全面提升城市的綜合實(shí)力;通過機(jī)場(chǎng)、港口、高速站等大型區(qū)域設(shè)施建設(shè),打通各級(jí)城市要素交流渠道,提升城市的要素使用效率,提高城市在區(qū)域分工合作中的參與度和影響力。

(三)加強(qiáng)城市體系聯(lián)系

完善的城市體系除了需要中心城市和次級(jí)城市外,還需要打通城鎮(zhèn)各級(jí)聯(lián)系,通過市場(chǎng)的力量自發(fā)調(diào)節(jié),將中心城市的規(guī)模限制在合理范圍,加速次級(jí)城市發(fā)展,形成良性循環(huán)。打通城市體系聯(lián)系需要各個(gè)城鎮(zhèn)在相互獨(dú)立的基礎(chǔ)上,通過產(chǎn)業(yè)的橫向關(guān)聯(lián)和縱向分工協(xié)作形成緊密聯(lián)系。

第一,梳理各級(jí)城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)。現(xiàn)階段我國(guó)的城市體系基本形成,但是各級(jí)城鎮(zhèn)之間的職能分工尚不明確,職能重疊、缺位的情況時(shí)有出現(xiàn),城市體系內(nèi)的城鎮(zhèn)聚而不和、集而不協(xié),需要從建立健全城市體系發(fā)展機(jī)制,明確各級(jí)城鎮(zhèn)的具體職責(zé),逐步形成國(guó)家中心城市—區(qū)域中心城市—中小城市—縣城—中心鎮(zhèn)多級(jí)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)。

國(guó)家中心城市是城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)中的頂級(jí)節(jié)點(diǎn),根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展特征,承擔(dān)不同的國(guó)家戰(zhàn)略責(zé)任,發(fā)揮特殊作用。區(qū)域中心城市是在國(guó)家中心城市統(tǒng)領(lǐng)下細(xì)分區(qū)域、城市群的關(guān)鍵支點(diǎn)。區(qū)域性中小城市是城市體系中的特定功能城市,包括特定產(chǎn)業(yè)城市、特色城市、內(nèi)陸邊境口岸城市(鎮(zhèn))等?？h城及中心鎮(zhèn)中,縣城是城市體系中最基礎(chǔ)的單元,覆蓋面積廣,數(shù)量龐大,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、保證城市體系持續(xù)發(fā)展的重要空間,是本地城鎮(zhèn)化的核心單元。

第二,加強(qiáng)城市體系內(nèi)部城鎮(zhèn)聯(lián)系。我國(guó)目前雖然已經(jīng)從整體上構(gòu)建出了城市體系的大概骨架,但是不同城市、城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系有待加強(qiáng),城市體系的本質(zhì)尚未脫離“城的突出與鎮(zhèn)的環(huán)繞”,城市之間的關(guān)系也更接近“一群城市”而非“城市群”。城市體系間的交互更多是依靠政策指令與行政等級(jí)形成的聯(lián)系,導(dǎo)致不同城市間的盲目競(jìng)爭(zhēng),造成基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)。

因此,必須要加強(qiáng)城市體系內(nèi)部聯(lián)系,建立協(xié)同機(jī)制。以城市體系協(xié)同發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)充分發(fā)揮規(guī)劃作用,在城市體系內(nèi)部打破行政壁壘,推動(dòng)各城鎮(zhèn)之間的市場(chǎng)統(tǒng)一和制度同化,促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)均衡,發(fā)揮好中心城市的輻射帶動(dòng)作用,促進(jìn)城市間形成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu),加強(qiáng)區(qū)域一體化。政府以縱向突出優(yōu)勢(shì)、帶動(dòng)發(fā)展,橫向明確分工、互補(bǔ)合作為導(dǎo)向,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在城市體系內(nèi)的合理分布,完善分工協(xié)作的引導(dǎo)機(jī)制,避免出現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。