新發(fā)展格局下中國城市高質量發(fā)展的重大問題展望

劉秉鐮,孫鵬博

(1.南開大學 經濟與社會發(fā)展研究院,天津 300071;2.南開大學 經濟學院,天津 300071)

當前是中國重大的歷史轉折時期,社會經濟發(fā)展正經歷百年未有之大變局?；仡欀袊?0多年的改革開放歷程,城市發(fā)展是我國社會經濟實現(xiàn)高速發(fā)展的主陣地與增長動力。根據國家統(tǒng)計局的數(shù)據顯示,截至2019年末,我國城市數(shù)量已經由1979年的132個增加到672個,城市化率達到了59.58%,城市建成區(qū)面積達到6.03萬平方千米,僅GDP100強城市占全國的GDP比重就超過了70%。城市發(fā)展和建設已經成為我國社會經濟發(fā)展的核心動力源泉。在中國城市化進程進入諾瑟姆“S型曲線”后半程的現(xiàn)實背景下,推動城市高質量發(fā)展,不僅關乎能否持續(xù)推進社會經濟高質量發(fā)展,而且關乎能否加快形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局,更關乎能否實現(xiàn)人民美好生活,人的全面發(fā)展以及全體人民共同富裕的終極使命。

雖然經過70多年的艱苦奮斗,我國城市建設取得了偉大成就,但是傳統(tǒng)的以土地擴張為主要方式,以政府主導、外生型的城市發(fā)展道路已逐漸暴露出種種弊端,主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化質量不高、城市居民與大規(guī)模農民工構成的“城市二元結構”問題,土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展失序等現(xiàn)象。垃圾圍城、“十面霾伏”、交通擁堵等一系列城市發(fā)展的不平衡、不充分問題不僅影響“人民日益增長的美好生活需要”和“美麗中國”建設,而且阻礙了中國社會經濟的健康發(fā)展。黨的十九大報告指出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段,厘清中國城市經濟發(fā)展的特征,剖析中國城市發(fā)展的現(xiàn)實困境,闡釋實現(xiàn)中國城市經濟高質量發(fā)展的理論,從而設計新發(fā)展格局下城市經濟高質量發(fā)展的推進路徑,對在新發(fā)展格局下實現(xiàn)社會經濟高質量發(fā)展,順利實現(xiàn)“十四五”時期規(guī)劃新目標、新要求、新使命,實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、中國城市經濟發(fā)展的特征與問題

中國城市發(fā)展正逐步從“攤大餅”式的粗放發(fā)展模式向宜居、集約、綠色、高效的高質量發(fā)展模式轉變。然而,在這一過程中呈現(xiàn)出許多中國式城市發(fā)展的典型特征和與之相伴的一系列問題。本文認為,中國的人口、經濟、社會發(fā)展特點和模式與西方國家完全不同。因此,不能照搬發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化模式,而應該從中國城市發(fā)展的特點和現(xiàn)實約束出發(fā),深挖中國城市發(fā)展和建設的內在問題,為在新發(fā)展格局下實現(xiàn)城市高質量發(fā)展提供有益借鑒。

(一)我國城市發(fā)展中的“中國式特征”

1.城市規(guī)模超高速擴張與超大規(guī)模人口空間遷移

與中國的經濟發(fā)展相一致,中國的城市發(fā)展也是人類歷史上的“奇跡”。通過人類歷史上最大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口遷移與流動,中國走出了一條以低成本實現(xiàn)從農業(yè)人口為主導向城市人口為主導的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展之路,呈現(xiàn)出“城市土地規(guī)模與人口規(guī)模超高速度擴張,鄉(xiāng)村人口集中向城市聚集”的典型特征[1]。改革開放40多年來,中國人口城市化率從1978年的17.92%發(fā)展到2020年超過60%,城鎮(zhèn)人口由7 682萬人上升到約8.5億人。隨著城市化的快速推進,中國的城市數(shù)量也在不斷擴張,2020年中國地級及以上城市個數(shù)已經達到337個,形成了各具特色的19個城市群。隨著城市群建設的不斷推進,其作為社會經濟發(fā)展新載體的功能日益凸顯。長三角地區(qū)、京津冀區(qū)域以及珠三角地區(qū)三大城市群僅僅以不到7%的土地面積容納了全國近28.7%的人口和高達41.9%的GDP。近年來,隨著其他城市群的快速發(fā)展,中國城市群整體綜合承載能力日益提升。然而,與發(fā)達國家平均80%左右的人口城市化率相比,中國城市化率還有較大的上升空間。未來仍有近3億的農村人口需要轉化,中國城市發(fā)展仍然有可觀的潛力尚待挖掘,并且預計在未來10年內,鄉(xiāng)村人口繼續(xù)向城市聚集趨勢仍將繼續(xù)。

2.政府主導下的制度引領模式

中國與西方國家最大的區(qū)別在于政府較強的資源配置能力。隨著行政體制改革的不斷推進,我國政府在不斷進行自我完善、自我提升的改革過程中,也優(yōu)化了城市發(fā)展的制度體系,推動了城市的發(fā)展?；仡欀袊某鞘邪l(fā)展歷程,無一不與政府管理體制改革和政策體系變革息息相關。中國的城市化制度完成了從“嚴格管控→逐步放松→雙輪推動→主動推進”的漸進式改革道路。這條具有鮮明中國特色和大國特征的改革之路主要包括戶籍制度上“限制人口流動→放松人口流動管制→推動人口城市化”、土地供給制度上“計劃式管理→商品式出讓→集約式管理”以及空間格局上“限制城市擴張→調整城市規(guī)模→空間大尺度協(xié)同”的政策演變。隨著經濟體制改革的不斷推進,生產力與生產關系不匹配、不協(xié)調、不適應的部分不斷調和,制度紅利將進一步釋放,為在新發(fā)展格局下實現(xiàn)城市高質量發(fā)展,再次實現(xiàn)“中國奇跡”提供了重要驅動力。

3.高速工業(yè)化是城市經濟發(fā)展的核心動力

從中華人民共和國成立到改革開放前期,中國在資本極度匱乏的條件下,實施了以政府主導和直接動員的方式強力推動重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,形成了初期的城市工業(yè)化雛形,為后續(xù)以工業(yè)化推動城市發(fā)展打下了堅實的基礎。隨著改革開放的推進,催生了大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),大量的用工需求吸納了大量勞動力。據不完全統(tǒng)計,從改革開放到1996年,中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)猛增4.7倍,在1996年達到了1.35億人。大量的人口流入形成了大批具有工業(yè)園區(qū)特征的小城鎮(zhèn)。隨著對外開放的持續(xù)擴大和社會主義市場機制的建立,為了整合市場、實現(xiàn)規(guī)模集群效應,以小城鎮(zhèn)的形式整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和取代小塊工業(yè)區(qū)成為城市和區(qū)域發(fā)展的主要驅動力。自1984年國家級經濟技術開發(fā)區(qū)首批設立以來,我國各類開發(fā)區(qū)發(fā)展迅速。目前,我國僅國家級開發(fā)區(qū)就高達552家,初步形成了以經開區(qū)為主體,高新區(qū)為核心,其他類型開發(fā)區(qū)相輔相成、各具特色的經濟功能區(qū)布局模式。雖然工業(yè)園區(qū)建設也出現(xiàn)了諸如土地利用效率低下、粗放式擴張和產業(yè)同構等問題,但是不可否認的是,目前以工業(yè)園區(qū)為主體的各類開發(fā)區(qū)仍然是吸納就業(yè)、推動城市發(fā)展的重要抓手。

4.城鄉(xiāng)差距與行政分割相互交織

經濟活動在空間分布上不均衡是各國經濟發(fā)展中普遍存在的一個問題。尤其在中國長期以來實施戶籍制度的背景下,對城鄉(xiāng)以及區(qū)域間要素流動的限制形成了城鄉(xiāng)差距與行政分割交織的典型特征[2]。一方面,由于城市與鄉(xiāng)村產業(yè)分布的差異導致城市生產率具有優(yōu)勢,進而引發(fā)了城鄉(xiāng)收入差異,同時戶籍制度阻礙要素流動導致收入差距收斂緩慢。以2020年為例,中國的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為43 834元,同期的農民人均可支配收入僅為17 131元;另一方面,受中國政府治理體制因素影響,中國式分權下的晉升激勵和財稅分權導致地方政府治理出現(xiàn)了明顯的行政分割現(xiàn)象[3]。其中,分權的邊界現(xiàn)象更是成為學界研究的熱點和焦點[4]。上述原因不僅使得城鄉(xiāng)區(qū)域間呈現(xiàn)二元化特征,并且使得區(qū)域間結構更為復雜,為區(qū)域市場一體化和要素自由流動捆上了層層“枷鎖”。

(二)中國城市經濟發(fā)展困境

1.城市經濟發(fā)展的新動能不足

在當前新冠肺炎疫情反復、逆全球化趨勢愈演愈烈、出口受阻的國際環(huán)境下,我國以要素投入和外需驅動為特征的傳統(tǒng)增長模式難以為繼,拉動經濟增長的“投資、消費和出口”三駕馬車集體乏力,出現(xiàn)經濟增長率結構性減速現(xiàn)象。與此同時,在國外實施技術封鎖的背景下,制造業(yè)處于全球產業(yè)鏈中下游的問題進一步凸顯。近年來,在國家的大力扶持和推動下,制造業(yè)部分領域在核心技術上有所突破,然而某些關鍵領域仍受制于西方國家,已經成為制約中國經濟發(fā)展的“阿克琉斯之踵”。與此同時,分稅制導致地方財政困難,以土地出讓為核心的財政模式難以為繼。居民消費受儲蓄偏好和預期影響,企業(yè)和居民投資意愿下降。伴隨著資本積累速度下降和“干中學”的技術進步效應消減,當今中國亟待培育經濟發(fā)展的新動能。

2.區(qū)域間經濟空間格局尚需優(yōu)化

空間失衡是中國城市快速擴張過程中呈現(xiàn)出的另一個典型特征,并且空間失衡的矛盾近年來逐漸突出。從統(tǒng)計數(shù)據來看,2019年13個省市城鎮(zhèn)化率超全國平均水平60.60%,其中,上海城鎮(zhèn)化率最高達88.30%,北京、天津排名第二和第三,城鎮(zhèn)化率分別為86.60%和83.48%,廣東、江蘇、浙江城鎮(zhèn)化率分別為71.40%、70.61%、70.00%;而貴州、云南、甘肅、西藏等西部地區(qū)城鎮(zhèn)化率不足50%,中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后明顯;且特大和超大城市大多分布在東部地區(qū),導致資源環(huán)境承載力與容納人口相互錯配,各個地區(qū)城市群呈現(xiàn)出發(fā)展不充分,受到地理因素和行政因素限制較大的問題;并且在同一地區(qū)和城市群內部,大城市過度擁擠與中小城市功能性萎縮現(xiàn)象并存,呈現(xiàn)出城市群內部的產業(yè)空間關聯(lián)水平和城市間分工協(xié)同程度較低的特征,區(qū)域空間格局亟待優(yōu)化。

3.城市高速發(fā)展與粗放式擴張并行

我國城鎮(zhèn)化過程中普遍存在“攤大餅”式的擴張現(xiàn)象,過分追求新城新區(qū)。盲目推進開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)擴張,導致出現(xiàn)人口城市化明顯滯后于土地城市化的突出特征。據國家統(tǒng)計局資料顯示,2012—2019年全國新建城區(qū)面積由45 565平方千米增加到603 212平方千米,增長了約32.36%,而同期城市人口從71 182萬人增長到84 843萬人,僅增長了約19.19%。不僅如此,在新城建設中過分追求寬馬路、大廣場,導致城市建設空間單位面積的產出較低,一些地方為了推進城市建設,過度依賴土地出讓和土地抵押融資,加劇了土地粗放利用,浪費了大量耕地資源。無節(jié)制的過度開發(fā)導致能源不足、水資源短缺等問題凸顯,環(huán)境質量下降,許多地區(qū)主要污染物排放量超標。綜上所述,城市高速發(fā)展與粗放式擴張并行的特征阻礙了城市高質量發(fā)展和人民生活幸福感的提升。

4.城鄉(xiāng)融合進程緩慢

當前,我國城鄉(xiāng)二元分割的問題仍然較為突出,城鄉(xiāng)關系協(xié)調難,工業(yè)與農業(yè)發(fā)展不相容等問題仍然突出,導致城鄉(xiāng)融合進程緩慢。農村在公共服務、基礎設施建設、生活生產設施上與城市的差距仍然較大。不僅如此,城市中尚有近2億非城市戶口的常住人口[5],人口市民化進程遲緩,大量轉移人口無法融入城市生活,伴隨著農民工子女上學難、費用高的現(xiàn)象,存在著明顯的“城里人”和“城市農民”的區(qū)別等問題,出現(xiàn)了由城鄉(xiāng)二元分割轉向城市戶籍居民與城市流動人口間“新二元分割”的不良傾向[6]。

5.政府治理能力亟待提升

我國改革開放40多年創(chuàng)造了世界性增長奇跡,然而,在財富快速積累的同時,各種矛盾也逐漸積累。近年來,隨著機制體制改革不斷深入,各級政府不斷改革創(chuàng)新,提升治理能力,遺憾的是目前還未能完全實現(xiàn)破除城市發(fā)展制度約束和機制障礙的政策目標。究其原因,主要在于如下幾方面:一是央地關系問題突出。緩解央地區(qū)域政策目標不一致的困境在于通過正確的機制體制設計引導地方政府間的合理競爭,走出惡性競爭的怪圈,破解城鄉(xiāng)二元化的制度藩籬,打破以土地市場和戶籍制度下的勞動力市場為代表的要素市場不健全不完善的制度約束。二是區(qū)域行政分割下的地方保護主義和“一畝三分地”的傳統(tǒng)觀念導致難以協(xié)調好、發(fā)展好、維護好地方政府間的共同發(fā)展,無法形成跨地區(qū)、多維度的區(qū)域協(xié)調發(fā)展體系,無法依托城市群建設,實現(xiàn)規(guī)模與質量協(xié)同的同步推進。三是城市治理模式亟待轉變。傳統(tǒng)的城市治理模式難以應對當下城市產業(yè)發(fā)展受限、公共服務緊張、生活品質提升緩慢等挑戰(zhàn)。政府應盡快補齊短板,使用大數(shù)據和新技術提升城市治理能力。更為重要的是,如何進一步厘清政府與市場的邊界、提升政府的治理能力和治理效率、優(yōu)化實現(xiàn)城市高質量發(fā)展的制度供給體系是在新發(fā)展格局下實現(xiàn)城市高質量發(fā)展必須要解決的關鍵難題。

二、中國城市經濟高質量發(fā)展的理論邏輯:大國城鎮(zhèn)化之路

作為國民經濟發(fā)展的重要載體和拉動經濟增長、實現(xiàn)財富累積的重要引擎,在未來相當長一段時間內,城市能否實現(xiàn)高質量發(fā)展決定了中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的成敗。從經濟學理論來看,城市在提高區(qū)域生產率、就業(yè)率和空間利用效率方面具有比較優(yōu)勢。尤其在改革開放后,農村人口大量向城市轉移,非農產業(yè)在城市聚集,勞動力就業(yè)向制造業(yè)轉換,造就了大規(guī)模發(fā)展和超高速擴張的城市化奇跡,但也帶來了一系列問題,亟需構建符合中國特色的城市高質量發(fā)展理論邏輯體系,剖析大國城鎮(zhèn)化之路,為“十四五”及后續(xù)時期推動城市高質量發(fā)展提供理論支撐。因此,本文嘗試從動能轉換、演化路徑和維度解構三個方面出發(fā),探索實現(xiàn)中國城市高質量發(fā)展的理論體系。

(一)動能轉換:從投資驅動轉向人口城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)產業(yè)分類有序發(fā)展的“雙輪驅動”轉變

雖然中國城市化進程緣起于農村人口向城市人口轉化,但是長期以來,我國城鎮(zhèn)化以投資驅動為主導,大量資金投入到基礎設施和房地產建設中,造成城市呈現(xiàn)出典型的“攤大餅”式擴張模式,呈現(xiàn)出人口城市化明顯滯后于土地城市化的“怪相”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》中提出,新型城鎮(zhèn)化的核心要求是以人為本,關鍵在于如何將鄉(xiāng)村轉移人口分類有序地轉化為城市居民,從而破除城鄉(xiāng)二元化的桎梏,提升城市發(fā)展質量,真正實現(xiàn)社會文明進步和城市協(xié)調發(fā)展。農村大量富裕勞動力的存在取決于農村以農業(yè)為主的產業(yè)特征,而城市就業(yè)機會和城鄉(xiāng)收入的差距共同決定了農村剩余勞動力的流動。農業(yè)生產率提升的“推力”和城市勞動力需求的“拉力”是人口城鎮(zhèn)化的驅動力[7]?？紤]到農村勞動力遷移還需要面對遷移成本問題,尤其在戶籍制度限制下難以享受城市居民應有的公共服務,這會削弱上述單純工資收入的吸引力。因此,如何推進深化改革,改變大規(guī)模候鳥式的人口遷移模式,通過建立新制度有效和長期實現(xiàn)農村人口轉化,不僅需要優(yōu)化頂層設計,更需要推進制度創(chuàng)新。因此,制度因素仍然是推動人口城市化的核心力量。需要注意的是,高質量的城市化不僅需要人口城市化作為動能,更需要資本要素、土地供給和利用效率、基礎設施配套建設、技術進步以及知識的累積和擴散、優(yōu)質的公共服務等多種生活生產要素相互協(xié)同演化,這就需要協(xié)調好政府與市場的關系,以不斷深化的改革和優(yōu)良的制度供給持續(xù)推動人口城市化進程。

城市發(fā)展的另一大動力源泉來自產業(yè)的發(fā)展,正如上文所分析的,中國的高速工業(yè)化進程推動了城市的高速發(fā)展,城鄉(xiāng)產業(yè)結構的轉化引致了二、三產業(yè)勞動力的集聚,推動人口聚居和企業(yè)聚集,進而實現(xiàn)了城市化進程。具體而言,農業(yè)是基礎動力,工業(yè)是根本動力,服務業(yè)是后續(xù)動力。事實上,雖然各個時期不同產業(yè)對城市化的推動力各有差異,各個產業(yè)都是推動城市化不可獲缺的動力,最終城市化的表現(xiàn)又是各產業(yè)合力的結果。在倡導高質量發(fā)展的總體要求下,有些中小城市不顧地方資源稟賦條件盲目跟風,發(fā)展諸如機器人、生物制藥、大數(shù)據等高新技術產業(yè),其后果不僅很難達到規(guī)劃目標,也會造成城市就業(yè)難局,抑制人口城市化的進程。因此,要打破盲目跟風的形式主義做法,對于產業(yè)的劃分也要突破三次產業(yè)的固有思想,從就業(yè)導向、規(guī)模導向和創(chuàng)新導向三個層級出發(fā),實行分類有序的產業(yè)發(fā)展。要確立以就業(yè)導向產業(yè)發(fā)展為基礎,以規(guī)模導向產業(yè)為支撐,以創(chuàng)新導向產業(yè)為引領的發(fā)展方針和策略。其一,就業(yè)是民生之基,是國民之本。大國城鎮(zhèn)化進程必須以農業(yè)人口進入城市就業(yè)為基礎,推動就業(yè)導向的產業(yè)平穩(wěn)有序發(fā)展能夠吸納大量就業(yè),形成有效的產業(yè)支撐。這類產業(yè)呈現(xiàn)出典型勞動和服務密集型的特征,雖然產值和規(guī)模無法與資本和技術密集型產業(yè)相比,但是對于提升城市生活品質、維護社會穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。其二,引導規(guī)模導向型產業(yè)良性發(fā)展,為城市經濟的可持續(xù)增長提供支撐。以資本密集型產業(yè)為代表的規(guī)模導向型產業(yè)具有高投資、高產值、穩(wěn)增長的典型特征。當今中國,發(fā)展仍然是第一要務,只有保持社會財富穩(wěn)定的持續(xù)增長,才能保證城市的生機和活力。其三,適宜性地推進創(chuàng)新導向型產業(yè)發(fā)展。正如習近平總書記一再強調的,創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力,抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展,謀創(chuàng)新就是謀未來。以技術密集型產業(yè)為代表的創(chuàng)新產業(yè)是城市的未來。然而,創(chuàng)新是一個系統(tǒng)性的工程,在什么方向上創(chuàng)新,創(chuàng)出什么新都需要大量的創(chuàng)新資源和條件。只有根據當?shù)氐漠a業(yè)發(fā)展基礎、技術和人力資本等稟賦條件,推動與當?shù)胤A賦條件相適應的、與當?shù)毓I(yè)產業(yè)結構相匹配的創(chuàng)新導向型產業(yè)良性發(fā)展,才能為城市高質量發(fā)展賦予新動能和新機遇。

(二)演化路徑:要素空間流動、產業(yè)分類發(fā)展與空間協(xié)同分工

1.要素空間流動、相對集聚擴散與城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展

空間格局優(yōu)化和要素集聚的過程成就了城市的發(fā)展和繁榮。由于城鄉(xiāng)間要素收益和價格間的差距,導致城鄉(xiāng)要素在不同階段呈現(xiàn)出不同的流動特征,要素的市場價格變化、生活成本和擁擠三種效應的共同作用使要素流動呈現(xiàn)不同的形式。在第一階段,農村勞動力不斷涌入城市,表現(xiàn)為集聚主導的城市發(fā)展?！笆袌鲂币笃髽I(yè)為實現(xiàn)規(guī)模經濟將自身設立在市場規(guī)模較大的城市區(qū)域,而企業(yè)的聚集帶動了人口集中,集聚效應提升了居民生活和居住的便利,即為“生活成本效應”;在第二階段,隨著在城市內的企業(yè)和人口不斷聚集,“擁擠效應”不斷發(fā)揮作用,為了降低生產成本和競爭傾向于布局到外圍(農村)地區(qū),形成了產業(yè)擴散的趨勢,有些城市甚至出現(xiàn)了逆城市化現(xiàn)象。

在以集聚為主導的第一發(fā)展階段,循環(huán)累積作用機制下產業(yè)和人口不斷集聚形成了城市,在流出區(qū)域形成了以農業(yè)為主導的鄉(xiāng)村。在以擴散為主導的第二階段,人口和產業(yè)過度擁擠產生了向外擴散的力量,出現(xiàn)了城市蔓延現(xiàn)象,郊區(qū)成為新的城區(qū),通過承載城市功能的溢出,實現(xiàn)了產業(yè)和人口新的集聚,推動了農村新的發(fā)展。借助這一過程,城市面積不斷擴大,城市與鄉(xiāng)村在市場的力量下達到了新的動態(tài)均衡,實現(xiàn)以城助鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)補城,最終走向城鄉(xiāng)融合的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展新階段。

2.分類推進產業(yè)發(fā)展、合理配置資源與城市高質量增長

伴隨著城鎮(zhèn)化進程,產業(yè)發(fā)展也大致出現(xiàn)了三個階段:一是從農業(yè)向工業(yè)發(fā)展轉換的階段;二是制造業(yè)向服務業(yè)發(fā)展;三是三次產業(yè)均衡協(xié)調發(fā)展,形成產業(yè)合理配置,優(yōu)化產業(yè)內部結構,實現(xiàn)高效發(fā)展。鑒于當前中國大部分城市發(fā)展已經進入工業(yè)化后期,因此本部分主要討論第二階段的二、三產業(yè)間轉換和第三階段的均衡協(xié)調發(fā)展。在這兩個階段尤其是第二階段,服務業(yè)的發(fā)展起到了關鍵性的作用。一方面,從生活性服務業(yè)來看,城市產業(yè)和人口的集聚提升了居民的收入和消費需求以及城市吸納轉移人口的能力;另一方面,產業(yè)結構升級通過需求引致生產性服務業(yè)發(fā)展,生產性服務業(yè)發(fā)展也反過來提升了制造業(yè)的生產率,同時催生了新業(yè)態(tài)和新產業(yè),使得城市實現(xiàn)良性發(fā)展。在均衡協(xié)調發(fā)展階段,三次產業(yè)的比重趨于穩(wěn)定,產業(yè)的配置重點從產業(yè)間轉向產業(yè)內,要素配置不斷優(yōu)化,生產要素不斷向高生產率行業(yè)流動,推動城市整體產業(yè)效率提升,從而實現(xiàn)社會經濟的高質量發(fā)展。

3.層級分工、產業(yè)空間關聯(lián)與城市群體系建設

社會經濟的發(fā)展是一個互聯(lián)互動的整體,個體的城市發(fā)展不僅受到自身因素的影響,也與區(qū)域整體的經濟發(fā)展息息相關。主流經濟學的觀點支持大城市是現(xiàn)代城市的理想狀態(tài),認為大城市能夠發(fā)揮規(guī)模經濟和聚集經濟的優(yōu)勢,節(jié)約能源和提高土地利用效率,而困擾城市發(fā)展的“城市病”可以通過政府規(guī)劃實現(xiàn)有效治理[8]86。然而,對城市規(guī)模的判定除了自身因素外,還需要考慮城市在整個區(qū)域網絡中的位置[9]105。不僅如此,隨著城市規(guī)模的不斷擴張,其達到一定限度后會因為擁擠效應向外擴散,在周邊形成次中心城市或者新的城市。多樣性需求、市場潛能、比較優(yōu)勢和運輸成本在上述過程中起到了推動作用。中心城市的輻射和擴散作用的演進也伴隨著城市體系的演化,最終形成城市群體系。在上述過程中,空間關聯(lián)作為核心驅動力,以區(qū)域分工為基礎形成的產業(yè)關聯(lián)和貿易關聯(lián)直接作用于城市空間結構的調整,深刻影響著城市群體系的建設與演化。因此,新時期要以地方資源稟賦條件為基礎,以《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》為核心,以提升土地利用效率和城市承載力為導向,謀劃中國城市的未來發(fā)展格局。為此,要打破行政分割和地理分割交織的困局,在更大尺度上進行規(guī)劃設計,發(fā)揮空間關聯(lián)的作用,推動形成“城市群→都市圈→中心城市→中小城市→小城鎮(zhèn)”的多級協(xié)調與聯(lián)動發(fā)展模式,通過有序搭建城市空間網絡,促進各類城市協(xié)調高效發(fā)展。

(三)維度解構:政府有效治理、分類產業(yè)支撐與空間格局優(yōu)化

1.政府治理提質增效與制度供給不斷優(yōu)化

正如制度經濟學和新制度經濟學所強調的,制度結構會深刻影響激勵結構,從而導致經濟績效的差異。因此,在中國式分權的現(xiàn)實背景下,有為政府是實現(xiàn)城市高質量發(fā)展的重要支撐?？v觀改革開放的歷程,政府與市場關系的不斷調整貫穿于城市經濟發(fā)展的整個過程。尤其是城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略在“十四五”規(guī)劃中被著重強調在城鄉(xiāng)共享共建和雙向融合互動兩個重點方向上推進。各級政府沿著“統(tǒng)籌協(xié)調→一體化建設→融合發(fā)展”的演進脈絡出臺了大量的相關政策。隨著中國經濟體制改革的不斷深化,要求政府實施更為有效、更加精準、目標明確的政策引導機制,提升制度供給能力和供給質量,為正確引導和發(fā)揮好市場對資源配置的決定性作用提供制度保障。

2.分類產業(yè)支撐與動能有效轉換

城市的發(fā)展繁榮離不開產業(yè)的良性發(fā)展,高質量的產業(yè)發(fā)展更是城市經濟發(fā)展、人口包容和創(chuàng)新發(fā)展的基本保證,是實現(xiàn)城市高質量發(fā)展的主要抓手。在人口紅利逐漸衰減,要素投入動力不足的現(xiàn)實情況下,新時期應該圍繞以就業(yè)導向產業(yè)發(fā)展為基礎,以規(guī)模導向產業(yè)為支撐,以創(chuàng)新導向產業(yè)為引領的分類產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方針,將傳統(tǒng)要素投入動能轉換到適宜性的創(chuàng)新和擴大內需的新動能上,以產業(yè)高質量發(fā)展實現(xiàn)城市高質量發(fā)展的動能轉換。

3.持續(xù)推進城市內與城市間的空間結構調整

面對我國國土面積廣袤但開發(fā)利用面積有限的資源稟賦條件約束,在尚需完成幾億人口市民化發(fā)展過程的現(xiàn)實需求下,空間結構調整的重要性被進一步凸顯出來。與我國“攤大餅”式的城市發(fā)展格局相對應的正是空間結構不合理、城市規(guī)模體系不協(xié)調和土地利用效率低的現(xiàn)實情況,亟待優(yōu)化城市發(fā)展結構體系,合理規(guī)劃空間格局,在新發(fā)展格局下實現(xiàn)城市經濟高質量發(fā)展,破除空間阻礙,釋放空間動力。在新時期需要形成“以城市群為依托,以中心城市為核心,中小城市相嵌互融”的新空間發(fā)展模式。從調整方向上看,主要涉及城鄉(xiāng)空間結構、城市內部空間結構和城市間空間布局三個主要方面;從調整要求上上看,以提升資源人口承載力和土地利用率為主要目標,以合理化分工和明確功能的城鄉(xiāng)以及城市間關系為切入點,提升城市發(fā)展中產業(yè)、資源、人口與環(huán)境的匹配度和協(xié)調度,以城市群和都市圈為主要推進方向,實現(xiàn)城市間高質量協(xié)調發(fā)展。

三、新發(fā)展格局下城市經濟高質量發(fā)展的推進路徑

從中國城市經濟發(fā)展的特征與現(xiàn)實困境出發(fā),以城市經濟高質量發(fā)展的理論闡釋——大國城鎮(zhèn)化之路的理論體系為基礎,結合新發(fā)展格局的現(xiàn)實背景以及“十四五”時期的新目標、新要求、新使命,本文主要從六個方面提出城市經濟高質量發(fā)展的演化路徑,為在新時期以高質量城市發(fā)展為基礎,實現(xiàn)社會經濟發(fā)展質量全面提升,奪取社會主義現(xiàn)代化建設的全面勝利,實現(xiàn)第二個百年目標提供有益借鑒。

(一)分類產業(yè)結構調整與經濟發(fā)展新動能培育

“城無產不立,產無城難強?！背鞘械姆睒s發(fā)展與產業(yè)的興衰息息相關。尤其在農村人口轉化這一新型城鎮(zhèn)化的核心要求上,分類有序地推進產業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)“量質雙提”的就業(yè)發(fā)展模式成為推動城市可持續(xù)發(fā)展、提升城市生活品質、實現(xiàn)高質量城市化的必然要求。具體而言,一是在就業(yè)導向的產業(yè)發(fā)展上,應當充分發(fā)揮服務業(yè)高就業(yè)彈性的產業(yè)特征,推進生活服務業(yè)和生產服務業(yè)協(xié)調有序發(fā)展。一方面,持續(xù)擴大生活服務業(yè)規(guī)模,著力解決當下的就業(yè)問題,提升城市生活服務業(yè)供給的數(shù)量和質量,推動夜市經濟有序發(fā)展,大力發(fā)展文化旅游等產業(yè),提升家政、物流和康養(yǎng)產業(yè)的規(guī)模和服務質量;另一方面,穩(wěn)步發(fā)展與當?shù)禺a業(yè)結構、人力資本水平相適應的生產性服務業(yè),做好服務制造業(yè)工作,形成生產性服務業(yè)與制造業(yè)互融互促、協(xié)調發(fā)展、良性互動的產業(yè)發(fā)展新格局。以當?shù)刂圃鞓I(yè)需求為導向,大力推進亟需的工業(yè)設計、商務中介服務業(yè)發(fā)展,努力推進金融業(yè)服務實體經濟。不僅如此,還應該以生產性服務為抓手,提升服務質量,優(yōu)化營商環(huán)境,挖據創(chuàng)業(yè)機會和潛力,推動創(chuàng)業(yè)就業(yè)兩者協(xié)調耦合,解決突出的就業(yè)問題。二是在規(guī)模導向產業(yè)的發(fā)展上,引導規(guī)模導向型產業(yè)良性發(fā)展,為城市經濟的可持續(xù)增長提供支撐。我國是發(fā)展中國家,經濟發(fā)展是基礎,只有保持社會經濟穩(wěn)定的持續(xù)增長,才能保證城市的生機和活力。這就要求進一步激發(fā)資本密集型產業(yè)的發(fā)展?jié)摿?穩(wěn)步推進資本密集型產業(yè)集群化高效化規(guī)?；l(fā)展,從而實現(xiàn)拉動經濟增長、實現(xiàn)社會經濟穩(wěn)步發(fā)展的城市發(fā)展格局。三是在創(chuàng)新導向產業(yè)的發(fā)展上,適宜性地推進其發(fā)展,避免盲目復制低水平競爭和“千城一面”的怪相。需要根據當?shù)氐漠a業(yè)發(fā)展狀況、技術和人力資本稟賦條件,推動與當?shù)胤A賦條件相適應的、與當?shù)毓I(yè)產業(yè)結構相匹配的技術密集型產業(yè)的發(fā)展,以適應創(chuàng)新培育產業(yè)發(fā)展新動能,以高質量的產業(yè)發(fā)展推動城市高質量發(fā)展。不僅如此,也應當借助“兩重一新”的東風,從更高層級、更大空間上謀劃區(qū)域產業(yè)發(fā)展格局,既要立足于現(xiàn)在,又要謀劃好未來,形成各具特色的城市高質量發(fā)展。

(二)大尺度空間格局優(yōu)化與城市發(fā)展分級推進

作為影響城市發(fā)展質量與速度的關鍵因素,城市的空間結構與城市間的空間格局同樣是解決人口與土地矛盾的關鍵。對于中心城市和大城市,應當以提高發(fā)展質量和效率為核心目標,提升創(chuàng)新能力、集聚能力和包容能力,在城市群的大框架下提升輻射能力,實現(xiàn)與周邊城市的良性協(xié)同高效發(fā)展。對于中心城市和大城市,應當做好產業(yè)規(guī)劃和疏解工作,保留符合比較優(yōu)勢的產業(yè),疏解污染密集、附加值低的產業(yè),緩解“大城市病”的問題。對中小城市而言,需要挖掘產業(yè)和資源稟賦優(yōu)勢,以專業(yè)性的發(fā)展模式融入城市群網絡中,通過規(guī)模借用等方式有效承接中心城市疏解功能和產業(yè),實現(xiàn)特色化和規(guī)?；母哔|量發(fā)展,實現(xiàn)空間上相互協(xié)同、產業(yè)間相互融合、產業(yè)鏈上有效銜接。對城鄉(xiāng)地區(qū)而言,應當以特色小鎮(zhèn)為主抓手,明確發(fā)展特色、建設模式和產業(yè)定位,實現(xiàn)提質增量集約高效的規(guī)范發(fā)展。

(三)城鄉(xiāng)融合發(fā)展與經濟發(fā)展提質增效

中國城鄉(xiāng)二元化分割源于計劃經濟的遺留,雖然自改革開放以來國家大力協(xié)調城鄉(xiāng)關系,但是長期以來的城鄉(xiāng)差距和戶籍分割仍然深深制約著我國城市發(fā)展質量的提升。要解決城鄉(xiāng)發(fā)展難題,需從以下四方面發(fā)力:一是以產業(yè)高質量融合為抓手,以建設現(xiàn)代化產業(yè)體系為導向,升級農村和農業(yè)產業(yè)體系。以精準導向、靶向定位的支持政策推動農業(yè)現(xiàn)代化進程,探索鄉(xiāng)村產業(yè)融合新模式,培育農村經濟新動能,通過釋放城市化的產業(yè)紅利助推高質量發(fā)展。二是打破制度束縛,以高質量、創(chuàng)新型、前瞻性的制度創(chuàng)舉推動城鄉(xiāng)要素雙向流動,釋放要素市場紅利。破除城鄉(xiāng)要素流動障礙,提高對轉移勞動力包容度,穩(wěn)步推進科研成果入鄉(xiāng)轉化和資本入鄉(xiāng),改善以城市“虹吸”為主的單向要素流動的局面,為推進新農村建設提供高質量的要素支持。三是建立健全城鄉(xiāng)一體化基本公共服務體系,進一步打破城鄉(xiāng)地理上的分割,提升城鄉(xiāng)之間道路等公共設施的連接性。不僅如此,“新基建”也應當在縮小城鄉(xiāng)公共服務差距上持續(xù)發(fā)力,為推進高質量的城鄉(xiāng)融合發(fā)展搭建好、維護好、保障好公共服務平臺。四是緊抓數(shù)字經濟和互聯(lián)網發(fā)展的“東風”,以新技術、新業(yè)態(tài)實現(xiàn)農村地區(qū)的高質量發(fā)展。積極推動互聯(lián)網在農村和農業(yè)的應用,以互聯(lián)網和數(shù)字經濟下鄉(xiāng)為契機,促進鄉(xiāng)村治理水平提升,借力新技術、新業(yè)態(tài)、新發(fā)展模式的“東風”推動三農發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質量融合。

(四)優(yōu)化要素配置與政府有效治理有機結合

城市的發(fā)展伴隨著要素空間的再配置和大規(guī)模的區(qū)際要素流動現(xiàn)象,其背后是政府與市場關系和政府內部利益關系不斷調整的動態(tài)過程。在中國式分權體制下,政府與市場的關系對城市發(fā)展進程的影響更為深刻。因此,如何進一步厘清政府與市場邊界、提升政府的治理能力和治理效率,優(yōu)化實現(xiàn)城市高質量發(fā)展的制度供給體系,通過要素市場化配置實現(xiàn)城市高質量發(fā)展成為當前我國政府的重要任務和使命。一方面,需要進一步優(yōu)化央地關系,緩解央地區(qū)域政策目標不一致的困境。中央政府通過進一步深化改革,以戶籍、土地等要素市場為切入點,在做好實現(xiàn)城市高質量發(fā)展頂層設計的同時,也要健全發(fā)揮中央和地方兩個政府積極性的制度設計,激發(fā)地方政府推動城市高質量發(fā)展的能動性。地方政府也應當充分利用人工智能、大數(shù)據和數(shù)字經濟等現(xiàn)代化技術手段,推動城市治理體系不斷革新,實現(xiàn)城市發(fā)展的智能化、綠色化和服務化,實現(xiàn)精細化管理,提升可持續(xù)發(fā)展的能力和城市的綜合承載能力,實現(xiàn)城市高質量發(fā)展。另一方面,對于要素市場而言,最重要是消除制度壁壘,這就要求城市政府發(fā)揮積極作用。一是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境,著力打造高效公平的市場化要素配置環(huán)境;維護市場公平,以專業(yè)的要素市場建設好完善好發(fā)展好要素配置環(huán)境。二是完善要素配置的制度供給,打破制度樊籠;以深化戶籍制度改革、土地市場改革、金融市場改革為抓手,完善各項要素供給,為實現(xiàn)城市高質量發(fā)展提供優(yōu)質高效的生產生活要素。三是精細化政策設計,靶向給定制度供給;結合不同城市的社會經濟發(fā)展情況和以往的政策實踐,采用試點制大膽嘗試,開拓創(chuàng)新,分類推進要素市場化進程。

(五)雙循環(huán)新發(fā)展格局與內需紅利釋放

在外部環(huán)境條件持續(xù)惡化的現(xiàn)實背景下,基于雙循環(huán)下的新發(fā)展格局,依托我國超大的人口規(guī)模,以城市高質量發(fā)展釋放內需紅利成為實現(xiàn)第二個一百年發(fā)展目標以及全面奪取社會主義現(xiàn)代化勝利的現(xiàn)實選擇。這就要求在新時期的發(fā)展實踐中做到以下三點:一是著力釋放鄉(xiāng)村人口城市化的消費規(guī)模效應;進一步放松戶籍限制,以就業(yè)培訓和就業(yè)服務以及再教育等方式實現(xiàn)人口市民化轉化,實現(xiàn)經濟與人口發(fā)展相協(xié)調,以人口轉移和就業(yè)推動共同釋放內需潛能。二是持續(xù)提升居民收入,以收入提升優(yōu)化城市消費結構;拉動居民收入提升,降低恩格爾系數(shù),實現(xiàn)消費結構調整,不僅能夠擴大居民非食品消費需求、提振消費,而且能夠通過供需關系為深化供給側結構性改革、提高產品質量提供需求側動能。三是在國家大力推進“新基建”建設的背景下,激發(fā)“新基建”建設的投資和產業(yè)轉型效應;以“新基建”為支點,以技術創(chuàng)新為核心,以分類有序推進的產業(yè)升級為抓手,形成三位一體良性互動的新發(fā)展局面,推動城市經濟實現(xiàn)高質量發(fā)展。

(六)深化開放型城市建設

在“東西共濟、陸海空協(xié)同開放”的新開放格局下,我國的城市發(fā)展應當積極參與到經濟全球化中,充分利用國際市場推動價值鏈攀升、空間結構優(yōu)化和產業(yè)鏈升級,挖掘新形勢下以高質量開放實現(xiàn)城市經濟高質量發(fā)展的路徑。一是分類推進城市建設;對于有條件有能力的一線城市應該著力建設具有國際影響的全球城市,提升城市生活品質和生產功能性,構建高水平的大城市治理體系,形成集貿易、科技、高端金融、創(chuàng)新等于一體的全球性中心和國際化大都市。對于小城市而言,也應當緊抓對外開放機遇,實現(xiàn)社會經濟良性發(fā)展,打造生態(tài)宜居、文明和諧的城市新風貌,從而實現(xiàn)區(qū)域城市整體的高質量發(fā)展。二是中西部地區(qū)應當抓住對外開放新機遇;在東西互濟開放格局下迎頭趕上,挖掘發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢,持續(xù)擴大開放力度,推動區(qū)域間城市產業(yè)分工、要素配置優(yōu)化和產業(yè)鏈協(xié)同,在區(qū)域間優(yōu)化城市空間發(fā)展格局。三是充分發(fā)揮對外開放先鋒的典型示范和空間載體功能;完善以自由貿易區(qū)為主體的新開放格局的制度設計,鼓勵自由貿易區(qū)在制度創(chuàng)新、吸引外資上持續(xù)發(fā)力,使其成為城市乃至區(qū)域外向型經濟發(fā)展的新引擎,實現(xiàn)經濟社會的高質量發(fā)展。

當今中國正面臨百年未有大變局,面對復雜多變的國際局勢,在國內經濟結構性減速的現(xiàn)實壓力下,亟需深挖國內發(fā)展新動能。以城市的高質量發(fā)展為抓手,加速形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的高質量發(fā)展是黨中央面對國內外形勢變化做出的戰(zhàn)略決斷。這就要求在新時期發(fā)揮制度比較優(yōu)勢,持續(xù)不斷深化改革,協(xié)調好政府和市場的關系,以城市高質量發(fā)展實現(xiàn)社會經濟發(fā)展的動能轉換,從而為實現(xiàn)第二個一百年奮斗目標和全社會的進步貢獻力量。