關(guān)于深化完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的 總體思路及路徑選擇

張兆康 王君波 朱蕓 賴燕飛

摘要：文章從寧波市江北區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之后的實(shí)際出發(fā)，提出了深化完善的總體思路，以及“六化”路徑即改制法治化、股權(quán)收益化、持股社會(huì)化、分配規(guī)范化、職能分離化以及治理企業(yè)化，并建議在六個(gè)“著力”上強(qiáng)勁采取新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度;總體思路;路徑選擇;著力

實(shí)施農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革之后，明晰了集體產(chǎn)權(quán)，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，促進(jìn)了農(nóng)村和諧穩(wěn)定，加快了農(nóng)民城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但仍然存在著新型集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)不太規(guī)范、政企不分以及股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。為此，根據(jù)寧波市江北區(qū)的實(shí)踐和探索，提出下一步深化完善的總體思路、路徑選擇、分步重點(diǎn)以及對(duì)策措施。

一、深化完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路及其路徑選擇

根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號(hào)）以及省、市出臺(tái)的政策精神要求，確定深化完善工作的總體思路是：建立健全股份經(jīng)濟(jì)合作社規(guī)范化運(yùn)行機(jī)制和收益分配機(jī)制，進(jìn)一步完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)新型集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展后勁，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值。其路徑選擇是六化，即改制法治化、股權(quán)收益化、持股社會(huì)化、分配規(guī)范化、職能分離化以及治理企業(yè)化，以此不斷釋放改革紅利，千方百計(jì)擴(kuò)大新型集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展權(quán)，探索適宜的整體發(fā)包、分塊發(fā)包等經(jīng)營(yíng)模式以及推出經(jīng)營(yíng)者優(yōu)先入股和持大股的激勵(lì)機(jī)制，最終培育成有朝氣有活力的多元化股份經(jīng)濟(jì)合作社，大力提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源和所占比重，帶領(lǐng)持股股東實(shí)現(xiàn)共同富裕。

一是改制法治化為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前提。法治化就是堅(jiān)持守住集體所有不改變和農(nóng)民利益不受損的底線思維。要嚴(yán)格按照上級(jí)確定的政策文件和制度設(shè)計(jì)內(nèi)容進(jìn)行操作。農(nóng)經(jīng)部門必須加強(qiáng)對(duì)深化完善的股份經(jīng)濟(jì)合作社指導(dǎo)力度，對(duì)明顯違背上級(jí)政策精神或者操作程序不規(guī)范，群眾意見較大的改革方案當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該及時(shí)予以糾正，經(jīng)深入研究后方可批準(zhǔn)實(shí)施。

二是股權(quán)收益化為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主線。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，實(shí)質(zhì)上就是持股股東股份收益權(quán)的確定。要不斷滿足社區(qū)成員對(duì)集體經(jīng)營(yíng)的剩余索取權(quán)，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)居民按股份份額享有經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，走上美好富裕生活之路。股權(quán)流轉(zhuǎn)遵照依法、自愿、規(guī)范的操作規(guī)程進(jìn)行，而對(duì)股權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)實(shí)施嚴(yán)格的制約措施：符合辦理社會(huì)保障條件而未辦理保障手續(xù)的股東;由股份經(jīng)濟(jì)合作社負(fù)責(zé)供養(yǎng)的“五保戶”股東;屬于孤、獨(dú)、鰥、寡性質(zhì)的股東這三種群體對(duì)象規(guī)定不得進(jìn)行股權(quán)流轉(zhuǎn)交易。

三是持股社會(huì)化為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要方向。要進(jìn)一步突破社區(qū)自身的產(chǎn)權(quán)封閉性，突破的途徑就是行政權(quán)、所有權(quán)和物權(quán)的三權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)政社分開、所有權(quán)與物權(quán)分開。重點(diǎn)是集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)與外部社會(huì)資本產(chǎn)權(quán)聯(lián)合重組，或者集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)相互之間的新的聯(lián)合，大力發(fā)展混合制所有制經(jīng)濟(jì)，最大限度發(fā)揮股份合作兼有的制度優(yōu)勢(shì)。

四是分配規(guī)范化為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要保障。農(nóng)村經(jīng)管工作是農(nóng)村改革改革發(fā)展中具有方向性的重要工作，肩負(fù)著農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)和管理監(jiān)督的重要職責(zé)，要進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)管工作，提高農(nóng)經(jīng)部門的監(jiān)督指導(dǎo)服務(wù)水平，對(duì)有效益的股份經(jīng)濟(jì)合作社收益分配要切實(shí)強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)格手續(xù)，更好地發(fā)揮保駕護(hù)航的作用。

五是職能分離化為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心。股份經(jīng)濟(jì)合作社過(guò)于沉重的社會(huì)負(fù)擔(dān)是制約其發(fā)展的一個(gè)主要因素。目前撤村建居前的股份經(jīng)濟(jì)合作社仍然承擔(dān)著社區(qū)保潔、社會(huì)治安、社區(qū)綠化、道路修建養(yǎng)護(hù)、公益設(shè)施維護(hù)等社區(qū)管理的全部或部分費(fèi)用，這方面的支出占股份經(jīng)濟(jì)合作社支出的很大部分額度。對(duì)此支出費(fèi)用建議原則上應(yīng)由各級(jí)政府予以承擔(dān)，如在原村社和現(xiàn)社區(qū)范圍和服務(wù)對(duì)象基本相同，一時(shí)難以理清的，股份經(jīng)濟(jì)合作社可適當(dāng)給予資助，最終使之成為真正的、純粹的經(jīng)濟(jì)組織。

六是治理企業(yè)化為深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。股權(quán)從封閉向開放轉(zhuǎn)變、股份合作資本朝開放的社會(huì)資本轉(zhuǎn)變、特殊的經(jīng)濟(jì)組織向一般的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變、股份經(jīng)濟(jì)合作社向社會(huì)化轉(zhuǎn)變是一必然趨勢(shì)。要?jiǎng)?chuàng)造條件允許股權(quán)在更大的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，推動(dòng)股份經(jīng)濟(jì)從社區(qū)經(jīng)濟(jì)向開放經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)運(yùn)行和股份經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化，因此，要按照公司化的運(yùn)作要求，逐步把股份經(jīng)濟(jì)合作社改造成為向符合公司制的經(jīng)濟(jì)實(shí)體過(guò)渡，做到資金籌集市場(chǎng)化、投資領(lǐng)域市場(chǎng)化以及經(jīng)營(yíng)管理市場(chǎng)化。

二、深化完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的四個(gè)階段劃分及其工作重點(diǎn)內(nèi)容

根據(jù)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社的漫長(zhǎng)發(fā)展過(guò)程及其改制情況進(jìn)行分析，確定深化完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的四個(gè)階段設(shè)想，即規(guī)范管理制度階段、完善股權(quán)權(quán)能階段、理順內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)階段以及走向公司制順暢運(yùn)行階段，不同的四個(gè)階段賦予其不同的工作內(nèi)容，明確工作重點(diǎn)和主攻方向，以此來(lái)漸進(jìn)推行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化完善工作。

一是規(guī)范管理制度階段。重點(diǎn)是建立規(guī)范的以收益分配為核心的管理制度。所謂規(guī)范的收益分配制度就是對(duì)股份分紅必須要有嚴(yán)密的監(jiān)管措施，當(dāng)年沒有效益的就不能分紅。各地的事實(shí)已經(jīng)表明，必須從一開始應(yīng)絕對(duì)禁止股份經(jīng)濟(jì)合作社超額分配、攀比分配以及本金分配行為。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。

二是完善股權(quán)權(quán)能階段。重點(diǎn)是拓寬股權(quán)融資擔(dān)保權(quán)能。寧波市江北區(qū)股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)質(zhì)押貸款于2008年年底開始實(shí)施，這項(xiàng)改革賦予了農(nóng)民完整的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民的還權(quán)賦能，為盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)、解決農(nóng)村貸款難題找到了一條有效途徑。下一步應(yīng)該賦予股權(quán)完整的個(gè)人產(chǎn)權(quán)。予以具備完備的個(gè)人產(chǎn)權(quán)，就是讓股東對(duì)個(gè)人股份擁有所有權(quán)，可以處置，可以轉(zhuǎn)讓，也可以繼承?？闪鬓D(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)可以為所有權(quán)人帶來(lái)收益，大大增加了財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源途徑。

三是理順內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)階段。重點(diǎn)是合理確定股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)以及經(jīng)營(yíng)者各自的權(quán)利義務(wù)、邊界范圍、責(zé)任和權(quán)益。就是要改變這些不合理的現(xiàn)象：改制后不按現(xiàn)代企業(yè)制度運(yùn)作，缺少市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，而且村社經(jīng)營(yíng)者的思想意識(shí)還停留在“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理”管理階段，企業(yè)管理靠的是村規(guī)民約，這必然是無(wú)法促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)的迅速壯大的。

四是走向公司制順暢運(yùn)行階段。建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，是構(gòu)建農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社管理制度的大方向。因此，重點(diǎn)是通過(guò)產(chǎn)權(quán)重組、基金運(yùn)作等手段，讓集體資源在更大的范圍內(nèi)有效配置。同時(shí)引入高級(jí)職業(yè)經(jīng)理人，建立經(jīng)營(yíng)者股權(quán)期權(quán)等激勵(lì)機(jī)制，允許以技術(shù)、品牌、專利等要素入股，不斷煥發(fā)農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社生機(jī)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，直至農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)轉(zhuǎn)型之后脫穎而出，成為掛牌上市企業(yè)。

三、深化完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對(duì)策建議

從各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，做好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化完善工作，促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)壯大發(fā)展，需要重點(diǎn)抓好以下六個(gè)“著力”。

一是著力制定戰(zhàn)略規(guī)劃，奠定新型集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略是村集體經(jīng)濟(jì)制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，需要一批有創(chuàng)新精神的農(nóng)民企業(yè)家。要通過(guò)對(duì)村莊整體資源及市場(chǎng)分析確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與發(fā)展戰(zhàn)略，制度選擇、村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略要為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展留下充足的空間。發(fā)展戰(zhàn)略一經(jīng)確定不得隨意改變。而那種只依賴出租土地，引進(jìn)的企業(yè)與村莊整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有形成良性互動(dòng)的內(nèi)在聯(lián)系的低層次理念必須拋棄，否則村莊發(fā)展必將滯留在低水平層級(jí)之中不能自拔。

二是著力破除村莊封閉，壯大新型集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。一方面要探索村與村之間聯(lián)合的資源定價(jià)機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度的不斷提高，實(shí)現(xiàn)土地資源的統(tǒng)一開發(fā)利用和土地開發(fā)收益在村與村之間合理分配。另一方面要明確新型集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)和方向，提升物業(yè)服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)等級(jí)，并向高端化邁進(jìn)，促使新型集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

三是著力強(qiáng)化股權(quán)管理，探索推進(jìn)改革最佳模式。要對(duì)新增人員界定、股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴(kuò)股以及新增資產(chǎn)股權(quán)量化等問(wèn)題在股權(quán)管理操作細(xì)則中作出明確決議。未符合集體耕地全部征用、撤村建居以及村莊整體拆遷三種固化管理情形的，要對(duì)新增人員規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織至少每五年與村級(jí)換屆選舉同步進(jìn)行一次股權(quán)調(diào)整，化解股份經(jīng)濟(jì)合作社新老人員這一難題。要在股權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)合作、增資擴(kuò)股等環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，通過(guò)股權(quán)管理做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，增強(qiáng)和擴(kuò)大集體經(jīng)濟(jì)的控制力和凝聚力。

四是著力改善政策環(huán)境，營(yíng)造集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展氛圍。應(yīng)該出臺(tái)發(fā)展壯大新型集體經(jīng)濟(jì)的若干意見，重點(diǎn)在稅收、市場(chǎng)準(zhǔn)入和土地開發(fā)三大領(lǐng)域進(jìn)行扶持，特別是10%發(fā)展留用地的落實(shí)到位工作，即使指標(biāo)數(shù)額也要如數(shù)撥給集體經(jīng)濟(jì)組織，以此激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

五是著力注重區(qū)位優(yōu)勢(shì)，把握集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)。就是積極根據(jù)股份經(jīng)濟(jì)合作社的區(qū)位條件和優(yōu)勢(shì)條件，根據(jù)近郊地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)以及丘陵山區(qū)不同地段，因地制宜，要把新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣域功能定位結(jié)合起來(lái)，突出注重生態(tài)資源、傳統(tǒng)習(xí)俗以及地方小吃等固有特色，發(fā)展當(dāng)?shù)睾线m的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，如對(duì)沿山片區(qū)域，組建由社員自愿投資入社的生態(tài)旅游、農(nóng)家樂(lè)等股份經(jīng)濟(jì)合作社分社，讓集體資源發(fā)揮規(guī)模效益。

六是著力培育要素市場(chǎng)，找準(zhǔn)集體經(jīng)濟(jì)主攻路徑。要逐步擺脫“房東經(jīng)濟(jì)”和“地主經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展模式，通過(guò)產(chǎn)權(quán)重組和投資入股的方式打破村域界限，突破各自為戰(zhàn)的傳統(tǒng)發(fā)展方式，不斷挖掘現(xiàn)有的有限土地資源，在探索農(nóng)民宅基地集約化使用以及經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等開發(fā)上開辟出更加寬廣的道路，逐步實(shí)現(xiàn)資源向資本轉(zhuǎn)化。

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[3]張兆康.股份合作制改革深化的四條路徑[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2017（07）：44.

*本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目《深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化研究》（17JJD790018）課題成果。

（作者單位：寧波市江北區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局）